浅析美国养老金危机

刘菲

近来，美国的养老金体系警报频发。作为养老体系三大支柱之一的社會保障信托基金到2020年将入不敷出，而2035年基金面临枯竭，之后每年新增的工资税只能满足应付养老金的75%。相当部分的美国人储蓄不足，其退休主要依靠养老金，如不加以解决，假以时日不排除爆发严重支付危机的可能。 

美国养老金体系面临危机

根据2019年美国社会保障信托基金年报，2018年底，基金余额为2.90万亿美元。2018年度，共有1.76亿人为该基金提供资金，而该基金共为6300万人提供相应保障。2018年全年，基金收入1.003万亿美元，基金支出1.0万亿美元。按照目前的支出水平，2020年基金支出将大于收入，而到16年之后即2035年，基金将枯竭。在2035年之后，每年新增的工资税将不足以支付应付养老金，预计只能满足所需的75%，而留下25%的欠账。

在很多州，公共养老金没有足够的余额来支付政府雇员。全美范围内，各州养老金合计余额2.6万亿美元，但负债4万亿美元，支出缺口高达1.4万亿美元。很多州都已经到了不可持续的地步。有一些州，如科罗拉多、康涅狄格、伊利诺伊、肯塔基和新泽西资金缺口超过50%，而另有17个州则高达30%。

投资收益率低是重要原因。以2016年为例，预期投资回报7.5%，而实际回报的中位数仅为1%。另外一个原因是很多州缴费不足。就算是投资回报率达到预期，也会有很多州出现养老金缺口。支出成本过高，也是重要影响因素。

规模高达8.6万亿美元的私人养老金也出现局部支付危机，问题严重的主要是多雇主计划。产生问题的主要原因，一是工会成员减少，二是监管政策变化，三是2008年金融和经济危机导致缩水。

美国养老金改革主要举措

解决社保潜在欠账的主要办法无非是增加收入和减少支出。投资收入很难有显著增加，因为投资标的是财政部发行的特别债券，2018年回报率仅为2.9%，难以改变。所以，提高收入的最主要办法是上调工资税。综合收入增加和支出下降两方面考虑，美国社会保障信托基金管理委员会在其2019年年报中给出如下解决办法：第一，增加收入。将工资税增加2.7个百分点，由现有的12.4%增至15.1%。第二，将社保福利在当前水平上降低17%，且适用于所有当前和未来的受益人;而如果仅对2019年及以后的受益人有效，则需要调降20%。第三，以上两种办法的组合。

对于社保基金的改革，以上增加收入和减少支出两大措施需尽早落实，否则潜在问题有可能演变成危机。

虽然社保基金有欠账，毕竟出现实际缺口是16年以后的事，尚有缓冲余地。但对于一些州和地方政府的养老金，比如肯塔基，则已快要火烧眉毛。所以，自2008年以来，美国各州大都通过了重要的养老金改革，有的州甚至完成了多轮改革。改革内容主要包括以下几个部分。

第一，对新增雇员采用混合养老金模式，以减轻支付压力。2008年金融危机以前，美国各州主要采用的是确定收益的养老金模式，即每月为雇员支付某一数额的稳定收入。因为养老金缺口日益扩大，很多州开始改革。但总体看，各州都保留了其现有的确定收益模式，还没有一个州从确定收益模式转到一个只根据固定缴费领取养老金的模式。但一些州采用了混合养老金模式（Hybrid Plans），即确定收益的传统养老金加上一个类似401（K）的账户，它一方面减少了雇员的确定收益，另一方面由雇员承担更多的投资风险。已有40个州减少了对新增雇员的确定收益。

第二，通过强制性的固定缴费计划以增加养老金收入。一些州采取了强制性的确定缴费计划，以增加养老金收入。有30个州增加了雇员缴费。雇员缴费的增加，为养老金计划提供了额外的资金，是这一轮养老金改革带来的最大的一项资金来源。

第三，对现有和退休雇员通过调整生活成本来降低给付。对雇员进行生活成本调整，目的是降低未来的给付水平。有21个州减少了现有雇员的生活成本。

第四，增加工作年限，提高退休年龄。在美国若想领取公共养老金，需要满足两个条件：一是工作满一定年限，二是达到一定年龄。对新增雇员，不少州都延长了其工作年限要求，所延长的年限一般为5～10年。美国目前的退休年龄是66岁，到2027年逐渐增长至67岁。如果早退休，则退休金就会减少。提前退休的年龄可以是62岁。要想提前退休，需要写一份申请，说明理由。在这种情况下，养老金将是原来的70%～80%。

也可以延迟退休，比如说70岁退休。在这种情况下，退休金将每年增加8%，从67岁至70岁共三年，所以总共增加24%。但如果更晚退休，还可以免税提取在退休账户中作为长期积累的补充养老储备。否则，取款除了必须缴纳普通个人所得税外，视情况还可能加征10%的惩罚税：如果年满59岁半后从私人养老金个人账户中取款，只需缴费个人所得税;若年龄不到，则还会罚税。

美国目前鼓励延迟退休，有些州甚至是强制性延长退休时间，通常是将退休时间延长两年。但需要注意的是，如果打算延迟退休，则最好在65岁时申请加入联邦医疗保险，否则保险费可能会提高。

美国养老金改革面临重大挑战

首先是改革阻力。在州和地方政府养老金改革过程中，罢工事件层出不穷，已成为不容忽视的社会问题。在肯塔基，因为无法通过养老金改革法案，立法机构将养老金改革方案嵌入一个污水处理法案中投票强行通过。这项养老金改革方案包括三项主要内容：一是年度生活成本调整系数不变，仍维持在1.5%;二是新增雇员必须加入一个混合的现金余额计划，实行固定缴费;三是老师请病假时间受限。这激起了公愤，肯塔基公立学校的老师和雇员对此进行了强烈的抵制，罢工罢课。

在俄克拉荷马，游行示威者要求增加学校员工工资，增加公立学校拨款。俄克拉荷马的公立学校员工的工资在全美处于后三位，要求对教师年薪增加1万美元，普通工作人员增加5千美元。要求增加2亿元教育经费，因为经费短缺，没有钱开灯，俄克拉荷马的公立学校只能上四天课，同时也缺少课本。最后，员工工资得到上调，虽然没达到预期的水平。

2018年4月，上万名俄克拉荷马和肯塔基的老师走上街頭，抗议养老金改革减少了福利，同时要求增加对公立学校的拨款。因为类似阻力，大部分州的改革仅适用于新增雇员。

此外，养老金改革还面临立法挑战。立法挑战的波及范围相当广，大约有一半的州都面临这个问题。有的时候，一项措施在某一州可行，但在另一州就可能无法成立。比如在佛罗里达，提高雇员缴费是可行的，但在亚利桑那就被视为非法;调整退休雇员的生活成本在科罗拉多成立，但在俄勒岗就违宪。

冰冻三尺，非一日之寒。目前，仍有2750万美国人没有健康保险，相当部分的美国人储蓄不足。如果退休金再受到侵蚀，问题会十分严重。如不尽早解决，假以时日，不排除爆发局部支付危机的可能。

（作者单位：中国社会科学院金融研究所）

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