新时代监察委员会组建的政治逻辑：背景、原则与特色

王凯伟?陈洲

摘要：监察委员会的组建遵循着新时代中国特色社会主义的政治逻辑，主要体现在：其组建的政治背景是反腐败斗争压倒性胜利提供了政治环境，监察体制改革的推进提供了重要动力，指导理论的创新提供了行动指南;其组建的政治原则是坚持中国共产党的领导，坚持以人民为中心，坚持依宪监察、依法监察;其政治特色是监察委员会产生于同级人民代表大会，独立于行政、司法机关行使权力，与中共纪检机关合署办公。

关键词：监察委员会;政治背景;政治原则;政治特色

中图分类号：D262.6    文献标识码：A文章编号：CN61-1487-（2019）13-0042-03

2018年3月，国家及地方省、市、县三级监察委员会全部组建完成。各级监察委员会的组建遵循新时代中国特色社会主义的政治逻辑，而厘清该逻辑对中国未来腐败治理和政治体制改革具有重要价值。本文从政治背景、政治原则和政治特色等三方面对监察委员会组建的政治逻辑进行了梳理。

一、监察委员会组建的政治背景

中国共产党自创建以来十分强调党风廉政建设，这一政治传统在新时代的政治实践中得到了延续和发展，也为探索监察委员会治理腐败提供了政治环境、内在动力和行动指南。

（一）反腐败斗争压倒性胜利提供了政治环境

组织的产生和变迁需要特定的环境，人们需要也能够通过改造环境为组织和制度变迁创造必要前提。随着治理环境的变化，权力腐败问题与继续深化改革之间日益尖锐的矛盾对中国的腐败治理提出了新要求，而要实现从运动式反腐到制度化反腐，迫切需要营造必要的政治环境。自党的十八大以来，中国共产党领导下的反腐败工作成效明显，到中共十九大召开时，党内共立案审查省部（军）级以上党员干部及其他中管干部440人，其中包含中央委员、候补中央委员43人、中央纪委委员9人;纪律处分厅局级干部8900余人，处分县处级干部6.3万人;处分基层党员干部27.8万人[1]。在中国共产党加强反腐败工作的推动下，社会各界对反腐败的关注度和呼声日益高涨，从而为反腐败工作创造了良好的舆论环境，大大减小了监察体制改革的阻力，为组建监察委员会的试点和推广工作提供了所需的政治环境。

（二）监察体制改革的推进提供了重要动力

试点并推广组建监察委员会，是在我国监察体制改革背景下推动实现的。2014年11月，习近平总书记在福建考察时首次提出“协调推进全面建成小康社会、全面深化改革、全面推进依法治国”的“三个全面”;2014年12月在江苏调研时，他将“三个全面”完善为“四个全面”，新增了“全面从严治党”[2]。将“全面从严治党”和“全面依法治国”放在同一战略层面，既体现出中国共产党对政党建设的重视，也为推动以法治反腐败为路径的监察体制改革奠定了思想基础。2016年10月，中共十八届六中全会专题讨论全面从严治党问题;2016年11月，基于对“四个全面”战略布局内在逻辑的思考和酝酿，并以党内外反腐败形成的客观环境为契机，中共中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》，要求在北京市、山西省和浙江省设立各级监察委员会，为监察委员会的组建和推广奠定了实践基础。

（三）指导理论的创新提供了行动指南

中国共产党一直重视政治理论和指导思想的与时俱进。十八大之后，基于新的政治实践，中国共产党在反腐败方面形成了全面从严治党、坚持和加强中国共产党的领导、探索制度化反腐道路等观点和理论。这些新的观点和理论与监察体制改革的推进相互支持，为组建监察委员会从局部试点到全国推开提供了指导原则和方向。十九大召开，习近平新时代中国特色社会主义思想的指导地位得到确立，成为新时代各级监察委员会治理腐败的重要理论基础和行动指南。

二、监察委员会组建的政治原则

政治上层建筑构建作为有组织的政治行动，必须以具有连贯性的政治观念为依据。[3]12监察委员会的组建过程遵循中国特色的社会主义政治原则，即坚持中国共产党的领导，坚持以人民为中心，坚持全面依法治国。

（一）坚持中国共产党对监察工作的领导

在新中国成立以来的政治实践中，中国形成了独特的政治秩序，其最显著的特征即坚持中国共产党领导。当这一特征形成政治优势时，它又作为经验和原则贯穿在新时代监察委员会的组建过程中。

首先，中国共产党的政治决策是监察委员会组建的前提。中国共产党的政治地位决定了党内重大决策对当代中国治理体系的变革具有重要作用。2016年10月，中共十八届六中全会提出将监察机关与人大、政府、司法机关并列为对国家机关及其公职人员的监督主体[4];同年11月，监察体制改革试点地区“由省（市）人民代表大会产生省（市）监察委员会，作为行使国家监察职能的专责机关”[5];2017年10月，中共十九大报告提出“组建国家、省、市、县监察委员会，同党的纪律检查机关合署办公，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖”[6]68，进一步明确了未来监察体制的改革走向。党内一系列重大决策的出臺为监察体制改革创造了前提，推动了监察委员会在试点地区和全国的组建工作。

其次，中国共产党的自我革命是监察委员会组建的契机。根据中共中央组织部发布的2018年党内统计公报，截至2018年12月31日，中国共产党党员总数为9059.4万名，覆盖到工人、农牧渔民、党政机关工作人员等各行各业人员。[7]庞大的组织人口基数以及广泛的社会分布使中国共产党的影响力辐射至社会各阶层。党内掌握公权力的群体一旦发生腐败，其产生的负面效应往往更大。十八大以来，中国共产党全面加强纪律作风建设、标本兼治党内腐败现象，这一全面从严治党局面的形成对组建监察委员会无疑是强大的政治支持，使其能在夺取反腐败斗争压倒性胜利的目标下较快实现由顶层设计到组织架构的转变。

再次，中国共产党的反腐败力量是监察委员会组建的保障。在强调中国共产党领导地位和作用的政治体制框架中，中共纪律检查机关在反腐败工作中扮演着无可替代的角色;而完善监察体制，也必然需要其继续发挥作用。监察体制改革试点伊始，中共中央努力探索党内纪律检查机关与监察委员会合署办公的模式。2018年3月，十三届全国人大一次会议选举中共中央纪律检查委员会副书记杨晓渡为国家监察委员会主任，随后中央纪律检查委员会与国家监察委员会实现合署办公。通过组织机构设置与工作衔接，国家监察机关在整合反腐败资源的同时，使中国共产党的腐败治理思路、方针、政策更有效地指导国家监察工作。

（二）坚持以人民为中心开展监察活动

首先，维护人民利益是反腐败工作的出发点。中国共产党在执政过程中接受并坚持了历史唯物主义的观点，即坚持人民主体地位。而腐败现象的存在，不但影响政党的执政能力，也损害了人民群众的利益。习近平总书记强调：“一个政党，一个政权，其前途命运取决于人心向背。人民群众反对什么、痛恨什么，我们就要坚决防范和打击。人民群众最痛恨腐败现象，我们就必须坚定不移反对腐败。”[8]。由此可见，在中国共产党的话语体系中，通过监察委员会探寻腐败治理的有效途径是和巩固执政地位紧密联系的，而巩固执政地位则必须坚定不移地维护人民利益。因此从根本上说，维护人民利益是监察委员会治理腐败的出发点。

其次，人民群众的监督是长效反腐败的保障。防止腐败需要制度约束，离不开人民群众对公权力的有效监督。从当前中国政治指导思想的内在逻辑出发，人民群众是国家的主人，人民群众的支持和拥护是各项工作开展的前提和保障。早在国内革命战争时期，毛泽东与民主人士黄炎培在讨论如何跳出人亡政息的“历史周期律”时就提出，“只有让人民监督政府，政府才不敢松懈;只有人人起来负责，才不会人亡政息。”[9]116党的十九大报告强调，“让人民监督权力，让权力在阳光下运行，把权力关进制度的笼子”[6]67。虽然监察委员会被确立为国家监察机关，但群众监督作为权力监督体系的重要内容，仍需继续发挥作用。

（三）坚持依宪监察、依法监察为路径

十八大以来，全面依法治国的战略地位不断提高，继续健全加强权力制约和约束的法制框架，成为监察委员会组建遵循的基本路径。

首先，宪法是监察委员会组建的根本依据。在政治学视角中，宪法是作为元规则存在的，它使政治行为具有了稳定性和可预见性。[3]129十八大之后，宪法在国家治理体系中的地位得到反复强调。2014年，中共十八届四中全会讨论通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，提出坚持依法治国首先要坚持依宪治国，[10]为推进监察体制改革奠定了基调。2018年3月，十三届全国人大一次会议表决通过《中华人民共和国宪法修正案》，决定在宪法第三章“国家机构”中增设第七节“监察委员会”[11]，对监察委员会的地位、组织机构和职能等做了根本规定，并对其他章节进行修订;之后大会依据新修订的宪法选举产生国家监察委员会主任。至此，各级监察委员会在国家权力配置中的合宪性地位得到确立，回应了全面依法治国的首要要求，也遵循了依宪监察的基本逻辑。

其次，法律是監察委员会组建的重要依据。在中国共产党全面依法治国的战略布局中，合法性是监察委员会从试点到在全国范围内推广组建的重要思路，法律为其组建提供了重要依据。监察体制改革试点在全国铺开前，全国人大常委会即通过《关于在全国各地推开国家监察体制改革试点工作的决定》，同意在试点地区暂停适用《行政监察法》《刑事诉讼法》的部分条款，为监察体制改革营造必要的法律环境。2018年3月通过的《监察法》更为监察委员会依法行使职权提供了法律依据和规范。

三、监察委员会组建的政治特色

（一）监察委员会产生于同级人民代表大会

监察委员会的组建必须坚持以人民为中心的基本原则，这一原则在政治实践中表现为其权力来源于同级人大。本次监察体制改革提高了监察委员会的宪法地位，但在机构安排上仍与人民代表大会制度的根本框架相适应。试点过程中监察委员会即由同级人民代表大会产生;十三届全国人大一次会议之后，监察委员会与人大的关系从宪法和法律层面被理顺，即必须产生于同级人大，受其监督，对其负责。因此，监察委员会的组建实质上是对人民代表大会制度的坚持和完善。这也与十八大以来全面深化改革总目标保持一致，即完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化。

（二）监察委员会独立于行政、司法机关行使权力

自1982年宪法颁布以来，中国宪法设计的权力结构总体稳定。本次改革将各级监察委员会升格为国家监察机关，是立足当代政治实践对国家权力配置方式进行再思考和再安排。1993年，中共中央、国务院即对监察部进行了改革，将其与中纪委合署办公，机构列入国务院序列而编制列入中共中央直属机构。改革后的监察部尽管能通过党的纪律检查机关将监督对象延伸到党员，但对于非党员、非政府工作人员但行使公权力的人员来说，监督主体的合法性仍受质疑。本次监察体制改革从试点时起就开始探索监察权力的独立;2018年通过的《中国人民共和国宪法修正案》规定，监察权力正式从行政机关、司法机关独立出来，并且相关宪法规定在第三章“国家机构”的内容中位于人民法院和人民检察院之前[11]。这都表明监察委员会具有更加独立、更加突出的地位，也更能保障其对更大监察范围、更多监察对象行使监察权力的合法性和有效性。

（三）监察委员会与中共纪检机关合署办公

2018年宪法修改之后，国家监察委员会整合了监察部、国家预防腐败局的职能，与各级监察委员会一同成为国家监察机关，相比之前作为政府组成部门来说，其地位和权力都有了质的变化。但与其他国家、地区腐败治理模式不同的是，中国各级监察委员会与中共纪律检查机关合署办公。在中国特有的政治环境下，合署办公这一制度安排继承了1993年监察部改革经验，在组织上整合了反腐败力量，又基于上述政治原则以及指导思想的要求，在政治上加强了中国共产党对监察工作的领导。换言之，监察委员会与中共纪检机关合署办公作为新时代治理腐败的政治特色，也是中国反腐败实践中政治理性的一种体现。

四、结语

当代中国各级监察委员会产生于新时代中国治理腐败的现实需要，在组建过程中体现具有中国特色的政治思维和政治规律。对这些政治思维和规律的探究不仅有利于理解监察委员会组建的政治逻辑，更有助于把握新时代中国特色社会主义制度的发展走向和完善空间。但囿于篇幅、探讨视角的局限，本文未能对监察委员会治理腐败的效果等问题进行深入分析，因此亟待各位专家的纠正和完善。

參考文献：

[1]杨晓渡.十八大以来立案审查省军级以上党员干部及其他中管干部440人[DB/OL].（2017-10-19）[2018-11-20].http：//cpc.people.com.cn/19th/n1/2017/1019/c414536-29596644.html.

[2]新华社.习总书记首谈“四个全面”意味着什么[DB/OL].（2014-12-16）[2018-11-20].http：//www.xinhuanet.com//politics/2014-12/16/c_1113661816.htm.

[3]（英）安德鲁·海伍德.政治学核心概念[M].吴勇译.北京：中国人民大学出版社，2013.

[4]中国共产党第十八届中央委员会第六次全体会议公报[R].北京：人民出版社，2016.

[5]中办印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》[N].人民日报，2016-11-08（3）.

[6]习近平.决胜全面建成小康社会  夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利[R].北京：人民出版社，2017.

[7]二〇一八年中国共产党党内统计公报[N].光明日报，2019-07-01（1）.

[8]习近平.在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话[N].人民日报，2014-09-05（2）.

[9]黄炎培.延安归来[M].武汉：长江文艺出版社，1990.

[10]中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定[N].人民日报，2014-10-29（1）.

[11]中华人民共和国宪法修正案[N].人民日报，2018-03-12（1）.