广州与东南亚地区城市外交深化发展路径探究

黄永弟

摘要：在與东南亚地区城市外交发展中，广州具有国际化程度高、华人华侨联系紧密、经贸合作基础坚实和文化交流合作频繁的良好基础，但是也存在事务管理的碎片化、友城数量相对较少、外交形式与内容单一等不足。据此，从做好城市外交的顶层设计、加强东南亚地区友好城市建设、积极推动城市治理议题合作三个方面，提出了广州与东南亚地区城市外交的深化发展路径，以期为中国与东南亚共建“21世纪海上丝绸之路”倡议助力。

关键词：城市外交;东南亚地区;广州

中图分类号：D822    文献标识码：A文章编号：CN61-1487-（2019）13-0027-03

传统的国际关系理论强调主权国家中央政府才是外交活动的主体，但是在全球化浪潮的推动下，以城市为代表的次国家行为体活跃于国际舞台，发挥着不可或缺的作用。随着中国城市国际化水平的提升，城市对外交往需求的凸显，城市外交逐渐成为国家外交战略的重要组成部分。2014年，习近平总书记曾指出，进一步推动城市外交，开展中外地方政府交流，以实现合作共赢。广州是中国对外开放的先锋，也是城市外交较早的实践者。从历史来看，东南亚一直是广州对外交往的核心区域。《广州市十三五规划纲要》明确指出，广州要坚持开放发展，着力构建高水平开放型经济体系，全面加强与海上丝绸之路沿线国家和地区务实合作，积极参与中国—东盟自由贸易区升级版建设。[1]所以，深化广州与东南亚地区的城市外交，将是推动《广州市十三五规划纲要》顺利实施的重要举措。

一、广州与东南亚地区城市外交发展的基础

广州与东南亚地区地理相近，同属于古代海上丝绸之路重要的支点区域，自古以来经济贸易活跃，人员往来频繁，文化交流密切，为当前的城市外交发展奠定了良好的基础。

（一）广州国际化程度高

城市国际化是城市外交的目标之一，同时也是城市外交发展的基础条件。广州自秦汉以来商贸繁荣、经久不衰，被誉为“千年商都”。作为中国对外开放的窗口城市，广州经济外向型特征明显，商品流通发达。每年的“广交会”汇集全球客商，向世界展示广州的城市魅力，促进广州与世界的经济互动。2018年广州外贸进出口总额达9810亿元，稳居全国前列。另外，广州也是全球交通枢纽城市，高速公路、铁路、航运、港口等运输交通网络完善，拥有中国第三大国际枢纽机场——白云机场，航线通达国内外220多个通航点，其中国际及地区航点近90个，航线覆盖五大洲，旅客吞吐量全球排名第13位。[2]广州也是华南航运中心，2018年广州港货物吞吐量为6.12亿吨，位居全球第五位。[3]此外，已有65个国家在广州设立领事馆，其中东南亚国家设总领馆7个，[4]数量在全国仅低于上海，奠定了广州与世界各国的联系基础，便于参与世界事务，扩大国际影响力。根据世界城市研究机构全球化与世界城市研究网络的评估，广州位居世界一线城市之列，2018年全球排名第27位。可以说，广州较高的国际化水平，势必激发城市对外交往的需求，促进与东南亚地区城市外交的发展。

（二）华人华侨优势突出

广州是中国著名的侨乡，有海外华侨华人、港澳同胞和归侨、侨港澳眷属近400万人，分布在世界130多个国家或地区。[5]2广州地区有下南洋的传统，东南亚是华人华侨的集中侨居地。由于意识形态的差异，加之近些年来东南亚民族主义抬头，部分国家民众、学者与官员对中国的“一带一路”倡议持有怀疑态度，[6]严重影响广州与该地区的城市外交发展。华人华侨久居东南亚各国，熟悉各地经济、政治与文化，具有较强的政商人脉资源，通过他们容易消除认识隔阂，化解双方的政治误解与猜疑。另外，华人华侨也是广州与东南亚地区城市外交的重要参与者。改革开放以来，广州对华人华侨非常重视，通过优惠政策，加强联系，吸引他们来穗投资置业。2017年广州有侨港澳资企业1.54万家，占全市外资企业总数70%以上，其中东南亚侨企占比较高，在双方城市经济外交合作方面作出了巨大贡献。[7]

（三）经贸合作基础坚实

明清时代，广州就是对东南亚贸易的主要港口，一直与东南亚地区保持着密切的贸易互动关系。尤其是在“一带一路”倡议提出后，广州积极参与“21世纪海上丝绸之路”建设，加大与东南亚地区的经贸合作，取得了可喜成绩。2017年广州对东盟进出口总额达到了1239亿元，比2016年增长了25.61%，持续保持较快增长;同年，广州市在“一带一路”沿线17个国家新增投资项目31个，在东盟新增投资项目25个，其中广州协议投资额4.72亿美元，占全市总协议投资额的18.17%。[5]266另外，中新知识城是广州与东南亚地区合作的标志性项目，现已升级为国家级双边合作项目，推动着新加坡工业4.0与广州制造战略对接，截至2018年底，注册企业1216家，注册资本1258.1亿元，[8]正在努力打造成“一带一路”倡议合作的样板。这些都为广州与东南亚地区城市外交实务合作，树立了示范标杆。

（四）文化交流合作频繁

广州与东南亚地区文化关系密切，在妈祖信仰、节日习俗、儒家文化等方面有着较多共性，为双方的文化交流合作奠定了良好基础。2017年东盟文化旅游周在广州成功举办，向广州市民展示东南亚各国的风土人情，提供了合作的商机。另外，值得注意的是，在教育交流合作方面成果较为突出。广州高校与东南亚高校合作项目较多，例如暨南大学已经在东南亚所有国家建立了姊妹学校，实施交换生项目，推动联合办学等。每年有众多东南亚学生来暨南大学、中山大学等高校求学与交流，促进了学生间的友谊与认同，为双方未来的城市外交打下文化基础。另外，暨南大学、中山大学、华南师范大学、广东外语外贸大学等均设立了东南亚研究中心或国别研究中心，积极与东南亚高校、研究机构展开学术交流与合作，增加了双方学者间的认识与理解，同时为广州与东南亚地区的城市外交提供智力支持。

二、广州与东南亚地区城市外交发展存在的不足

經过多年的努力，广州与东南亚地区的城市外交已经积累了良好的基础，但是依然存在着一些不足，阻碍着双方城市外交的深入发展。

（一）事务管理的碎片化

城市外交被学者看成是一种嵌入式外交体系，以满足全球化与城市化对城市功能的要求。[9]既然城市外交是一种外交体系，那么，就应该从城市发展战略的角度进行规划与统筹，推进系统化发展。广州的城市发展规划主要起草部门是发改委、国土资源和规划委员会等，外事、侨办、外联办等城市外交相关部门参与度不高，城市外交难以真正对接城市总体发展规划，缺乏顶层设计。另外，在整个广州政府系统中，城市外交部门的重要性并不明显，没有独立参与城市外交决策的权限，难以从宏观层面实施外交战略。[10]再加上随着城市参与全球化程度的加深，城市外交事务越来越庞杂，礼宾服务、侨务、对外经贸、友好城市等工作分散于不同的部门，这些都导致广州的城市外交事务管理“碎片化”严重，影响着广州与东南亚地区城市外交的发展。

（二）友城数量相对较少

友好城市是一个城市与国外城市之间，经过相关政府管理部门批准建立的双边合作关系。[11]友好城市是我国城市外交的重要渠道与形式，对城市间的人文交流与贸易具有促进作用，有利于改善与深化城市间的关系。[12]当前，广州在东南亚地区建立了3个友好城市，分别是菲律宾的马尼拉市、印度尼西亚的泗水市和泰国的曼谷市。然而，同属于国内一线城市的北京、上海在东南亚地区均有6个友好城市。相对而言，广州与东南亚的友好城市建设数量偏少，没有发挥出地缘优势。另外，友好城市覆盖面偏低。东南亚地区有11个国家，广州在8个国家没有建立友好城市关系。这个局面导致广州与东南亚地区缺少稳定的双边合作机制，城市外交难以实现体系化与长效化。因此，加强东南亚地区的友好城市建设是广州城市外交发展的当务之急，应该进一步增加数量与提升覆盖面，促进城市外交的深入发展。

（三）外交形式与内容单一

当前，广州与东南亚地区城市外交的主要形式是建立友好城市与友好合作交流城市，比较重视城市间的双边关系发展，而在发展多边关系方面相对较少。城市外交是广州融入国际城市网络的重要途径，会带来众多的社会资本，提升广州在世界城市网络中的地位，因此，多边关系的建设将十分必要，应该加强与东南亚地区城市在国际城市组织内的合作实践。广州与许多东南亚城市均是世界大都市协会、世界城市和地方联合会等国际组织的成员，应该积极在组织内推动相关提议合作，促进城市间关系的深入发展。另外，广州与东南亚地区城市外交的议题主要集中在经贸与文教方面，应该配合国家层面的合作战略，挖掘彼此的发展需求与合作契合点，拓展合作议题的广度，促进全面深入合作。

三、广州与东南亚地区城市外交的深化发展路径

与东南亚地区的城市外交是广州对外关系至关重要的组成部分，面对不足之处，应该追本溯源，探索深化发展的措施，进一步促进可持续化合作。

（一）做好城市外交的顶层设计

广州与东南亚地区城市外交事务管理的“碎片化”，归根到底是没有做好体制的顶层设计，所以创新城市外交的领导管理体制十分重要。建议广州市组建城市外交领导小组，由市长直接领导，成员包括外事办、侨办、外联办、商务局、国资委等部门的领导，对全市的城市外交事务进行统筹规划，制定相关城市外交管理办法，明确各职能部门的权责，并完善工作考核机制，实现城市外交内涵式发展。另外，促进城市外交规划对接国家与广州的发展战略。城市外交应该服务于国家发展战略，满足广州经济社会发展需求，所以在“一带一路”大战略下，应由广州市外交领导小组参与城市发展规划起草，为城市外交做好政策指引。

（二）加强东南亚地区友好城市建设

中国的城市外交是国家外交的重要组成部分，应该服务于国家总体外交战略。中国与东南亚各国正推动共建“21世纪海上丝绸之路”倡议，广州也积极作出回应，并提出加强与东南亚各国的交流与合作。在此契机下，广州应该做好东南亚地区友好城市的科学布局，积极增加友好城市数量，提升地区的覆盖面，以积极配合国家外交战略。但当前广州与东南亚地区的友好城市建设多停留在协议层面，缺乏具体的项目建设，背离友好城市建设的初衷，这是导致广州与东南亚地区友好城市建设滞后的重要原因。广州应该根据自身发展需求，挖掘东南亚城市的发展优势，寻求经贸、文教、城市治理等领域的合作，以项目建设带动友好城市建设，扩大友好城市的数量，做到东南亚国家的全覆盖，以提升友好城市的建设质量与效益，从地方政府层面来促进“21世纪海上丝绸之路”倡议在东南亚的落实。

（三）积极推动城市治理议题合作

广州与东南亚地区的城市外交主要集中在文化交流与经贸领域，合作面过窄，并且缺乏针对性。从东南亚主要城市网络组织的合作议题看来，自然灾害与城市治理问题是东南亚地区城市最关心的话题。[13]一是和东南亚的地理气候有关，多数国家是岛国或半岛国家，经常遭受台风、海啸、地震、火山等自然灾害的威胁，时常给城市造成巨大损失。二是东南亚国家多数是发展中国家或欠发达国家，在城镇化进程中，面临着交通基础设施落后、老城保护与改造、人口管理等一系列问题，急需资金与技术合作。在2018年英国经济学人智库发布的《2018全球宜居城市指数》中，广州进入全球宜居城市百强榜单。同年，由于在老城微改造、交通设施建设、人口管理以及城市自然灾害预防等方面做出的贡献，广州获得了“国际城市创新奖”。可以说，这些成功的经验是东南亚地区城市治理的需求点，广州应该发挥好自己的长处，利用亚投行的金融支持，与东南亚地区城市开展在城市治理领域的双边或多边合作，带动城市外交关系的升级发展。

参考文献：

[1]广州市人民政府网.广州市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要（2016—2020年）[DB/OL].http：//www.gz.gov.cn/gzgov/s2882/201604/86d7ca65331346b78645475f17a9d4a1.shtml.

[2]广州白云国际机场网站.机场概况[DB/OL].http：//www.gbiac.net/gywm/airportintroduce.

[3]广州港集团网站.集团简介[DB/OL].http：//www.gzpgroup.com/jtgk/jtjj/201404/t20140428_320.html.

[4]廣州外事办网站.外国驻广州总领事馆一览表[DB/OL].http：//www.gzfao.gov.cn/gzfao/zslg/201808/91ceddf6f85e4674b2145ea962194533.shtml.

[5]广州年鉴编纂委员会.广州年鉴[M].广州：广州年鉴出版社，2018.

[6]郭秋梅.东盟国家对“一带一路”战略的认同问题考察[J].山东科技大学学报（社会科学版），2016（5）.

[7]中国广州网.侨乡侨情[DB/OL].http：//www.guangzhou.gov.cn/156087.shtml？id=qxqq.

[8]中国新闻网.中新广州知识城上升为国家级双边合作项目[DB/OL].https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1617026564703473546&wfr=spider&for=pc.

[9]赵可金.嵌入式外交：对中国城市外交的一种理论解释[J].世界经济与政治，2014（1）.

[10]陈楠.全球化时代的城市外交：动力机制与路径选择[J].国际观察，2017（5）.

[11]贾伶.中阿友好城市发展的现状及前景分析[J].阿拉伯世界研究，2011（6）.

[12]韦永贵，李红，周菁.友好城市是文化产品出口贸易增长的动力吗——基于PSM的实证检验[J].国际经贸探索，2018（6）.

[13]查雯.争论中的城市外交与东南亚国家的经验[J].北京社会科学，2015（9）.