深化区级纪检监察派驻机构改革路径探析

【摘要】派驻监督是上级纪委对下级党组织进行监督的一种方式，是党和国家监督体系的重要组成部分。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视派驻监督工作，对派驻机构建设进行了重大改革。2015年，上海市按照中央统一部署和中央纪委的工作安排，结合本市具体情况，制定出台了《关于加强市纪委派驻机构建设的意見》，实现了派驻的全覆盖。目前，在市一级层面上，上海已经进行了派驻机构改革实践，积累了丰富的经验；但是在区一级层面上，浦东、长宁等区虽然进行了派驻机构改革，仍有部分区改革进程缓慢。文章拟通过对多个县地两级派驻机构改革机制的创新方式进行分类整理，探讨其改革经验，以便为深入推动上海区级纪检监察派驻机构改革提供借鉴。

【关键词】纪检监察；派驻监督；“驻巡结合”；清单化管理

【中图分类号】D262.6文献标识码：A文章编号：2095-5103（2019）17-0029-05

作为中央的顶层设计之一，纪检监察派驻机构改革仍然处于持续推进的进程中，这既与深化政治体制改革的大环境有关，也与中央到地方以及社会各方对反腐败工作的高度关注相契合。也正因为纪检监察派驻机构改革还在进行中，学术界对于各地纪检监察派驻改革的关注和研究也比较有限，且多数研究成果还只是从改革的必要性和改革方向等方面进行论述，缺乏对地方纪检监察派驻机构改革工作机制的深入探讨。

一、既有研究及其局限

随着国家监察体制改革的深入发展，学术界对于纪检监察派驻监督制度的研究成果越来越丰富，主要集中在以下两个方面：

一是关于派驻机构职能定位研究。科学合理的职能定位直接影响派驻机构能否有效发挥监督作用。因此，为了适应国家反腐的新形势和新要求，学者们围绕着“纪检监察派驻机构职能应是预防还是治疗”展开讨论，且基本上取得了一致的看法。绝大部分学者都认为纪检监察派驻机构要有别于其他反腐败部门或者监察机关，应该承担预防（监督检查）为主的职能。

二是关于派驻模式研究。尽管党中央对纪检监察派驻机构建设作出了统一部署，但由于各地的实际情况不同，因此派驻改革的具体模式也不尽相同，存在着“点派驻”“片派驻”和“点面结合”三种模式，这为深化纪检监察派驻机构改革提供了选择空间。通过对比分析，学者们基本上都认为“点面结合”的派驻改革模式虽然出现得最晚，但会成为派驻机构统一管理改革的新方向。

事实上，党的十九大对《中国共产党章程》的修改与十三届全国人大一次会议新通过的《中华人民共和国监察法》的实施，都对深化纪检监察派驻机构改革提出了更高的要求。据此，学者们在研究中也看到了纪检监察派驻机构改革实践中仍存在着依据不明、权限不清、监督不够等问题，并提出要强化纪检监察派驻主体法治化思维、明晰纪检监察派驻机构监督对象与加强对纪检监察派驻机构的监督等建议。

基于此，本文主要通过对多个县地两级派驻机构改革工作机制的分类分析和探讨，为上海各区进一步深化派驻机构改革进行路径优化思考。

二、党的十八大以来派驻改革全覆盖概况

党的十八大以来，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，通过深化党的纪律检查和国家监察体制改革，形成了纪律监督、监察监督、巡视监督、派驻监督“四个全覆盖”的权力监督格局。

2013年11月，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）提出了全新的改革要求。2014年12月，中共中央办公厅印发《关于加强中央纪委派驻机构建设的意见》，为派驻机构改革提供了指向标。2015年3月，经党中央审批同意，中央纪委在中央办公厅等中央和国家机关新设7家派驻机构，迈出了新时期派驻全覆盖改革的重要一步。2015年11月，中共中央办公厅印发《关于全面落实中央纪委向中央一级党和国家机关派驻纪检机构的方案》的通知，决定中央纪委共设立47家派驻机构，综合派驻27家，单独派驻20家，实现了对139家中央一级党和国家机关派驻纪检机构全覆盖的改革目标。2018年11月，中共中央办公厅印发《关于深化中央纪委国家监委派驻机构改革的意见》，对改革派驻机构领导体制、完善派驻监督工作机制、拓展派驻全覆盖范围、提高派驻监督全覆盖质量等作出全面部署，为推动全面从严治党和反腐败斗争向纵深发展提供有力保证。

在派驻机构的制度架构中，派驻机构分为中央和地方两个层面，共同构成我国权力监督制约体系的重要环节。

作为改革开放的排头兵和创新发展的先行者，上海市早在2015年就出台了《关于加强市纪委派驻机构建设的意见》，全面落实市纪委向市级机关各单位派驻纪检机构，共设置46个派驻纪检组，采取单独派驻和归口派驻两种派驻形式，共监督131家市级单位。2018年3月，上海市监察委员会正式挂牌成立，派驻纪检组更名为派驻纪检监察组，被赋予了一定的监察职能。2018年12月，上海市出台了《上海市纪检监察派驻机构改革方案》，这是上海市深化派驻机构改革的重要标志，进一步明确了派驻纪检监察组的工作职能。

同时，上海各区也纷纷推进派驻机构改革试点工作。浦东新区纪委按照区委印发的《浦东新区关于开展派驻纪检机构试点工作的方案》，于2016年率先在国资国企领域开展纪检监察派驻机构试点工作，这标志着浦东新区纪检监察派驻机构改革进入了实质性运行阶段。经过试点，浦东新区取得了丰富的、可复制的派驻机构改革的实践经验。

2018年年初，长宁区纪委也积极探索了派驻机构改革实践，组建区纪委第一派驻纪检组，对6个处级部门及其下属单位进行综合派驻；同年，松江区纪委、监察委也通过综合派驻的方式组建了6个派驻纪检监察组，对区级党和国家机关实现了派驻监督全覆盖的目标。

在上海市区两级积极推进纪检监察派驻机构改革试点的同时，全国其他地方也先后开始改革探索。

三、地方纪检监察派驻机构改革模式分析

为了深化纪检监察派驻机构改革，各地结合当地情况，先后从多个层面进行了纪检监察派驻改革工作方式方法上的创新，以提高监督质量与效果。为了对地方纪检监察派驻机构改革创新机制进行深入研究，本文选取了多个县地两级纪委监委进行派驻改革的案例进行解析，试图归纳分析机制创新的几种类型。案例中存在着多种派驻机构改革创新方式并进的情况，为了更加直观地分类整理，本文根据各地政府官网发布的消息来确定该地派驻改革创新方式，以此来划分不同创新方式的类型。

本文将所选取的多个地方案例创新方式根据其派驻特点，划分为派驻与巡察监督双向联动、清单化管理、部门协作联动、优化派驻机构人员队伍、健全工作机制、搭建大数据平台等六类模式，并结合具体案例，重点介绍和分析派驻与巡察监督双向联动、清单化管理、优化派驻机构人员队伍等三种模式的具体做法，为上海区级纪检监察派驻机构改革提供优化路径。

1.派驻监督与巡察监督双向联动模式

派驻监督与巡察监督双向联动模式的重点是加强派驻机构与巡察小组对接力度，实现两种监督方式信息互通，从而形成监督合力，发挥1+1>2的监督优势。

江苏省连云港市连云区纪委监委是采用这种模式的典型代表。通过将派驻监督与巡察监督相结合，连云区纪委监委形成了派驻与巡察信息互通、工作互动的全过程配合监督的局面。巡察前，派驻机构通过调研了解派驻单位的情况，帮助巡察组能够在短时间内掌握情况、找准问题；巡察中，派驻机构参与巡察组专题会议，挖掘问题原因，配合制定整改方案、细化整改措施；巡察后，派驻机构动态跟踪整改工作开展情况，及时与巡察组反馈。

应该说，派驻监督与巡察监督相结合而形成的双向联动监督模式，能够有效发挥派驻监督与巡察监督各自的优势，做到了在监督全过程中，纪检监察组与巡察组彼此之间的密切互通：在巡察前，了解被巡察单位情况；在巡察过程中列席相关会议；在巡察后，动态跟踪整改情况，做好情况反馈的“监督员”，把派驻机构打造成“常驻”的巡察组，有效发挥了派驻机构“派”的权威与“驻”的优势。

2.清单化管理模式

清单化管理模式主要是通过制定多项清单，以指导具体派驻工作。其中，制定“任务清单”的目的主要是为了明确派驻机构的职能，突出主体责任，同时也保证派驻工作有据可依，照单履职，如江西省瑞昌市和内蒙古自治区赤峰市敖汉旗就采用的这种做法。

江西省瑞昌市建立了派驻机构“任务清单”，用清单的方式细化责任内容，将派驻机构具体工作内容细化为履行监督责任、受理信访举报、处置问题线索等12项具体工作内容。同样，内蒙古自治区赤峰市敖汉旗纪委监委详列“任务清单”，列出6大类重点工作清单，进一步界定派驻纪检监察组工作范围。

制定“任务清单”能够明确监督主体职能，为派驻机构履职提供“业务表”，实现清单化管理。但清单化管理模式要取得良好的监督效果，就必须在实际操作中避免出現工作僵化、死板以及工作模糊地带和空白区。

3.优化派驻机构人员队伍模式

加强派驻机构队伍建设，培养一支坚持原则、精通业务的派驻纪检监察干部队伍，对全面提高监督工作水平，深化纪检监察派驻机构改革发挥着重要作用。

重庆市荣昌区纪委监委结合实际，出台考核管理办法，主要考核派驻机构与巡察机构的专兼职干部，按区管干部与一般干部两个层面分别进行考核，考核分值为100分，日常考核、工作实绩考核以及民主测评分值分别占20%、70%、10%。

制定科学合理、客观公正的考核办法，目的是为了引导和激励纪检监察派驻干部尽职尽责。在完善考核办法的同时，荣昌区纪委监委也注意加强派驻机构人员的全面培训。

四、上海区级纪检监察派驻机构改革的路径优化

各地所进行的派驻机构改革模式创新，虽侧重点不同，但目的一致，都是为了能够有效提高派驻监督的有效性，这些都为正在推进中的上海区级纪委监委派驻机构改革提供了有益借鉴。本文认为，上海区级纪委监委应积极吸取兄弟省市的一些有益做法，进一步深化派驻机构改革，提升监督实效。

1.探索“驻巡结合”新方法，形成监督合力，发挥派驻优势

健全工作机制、完善配套制度是任何一项改革真正成功的关键。上海区级纪检监察派驻机构可以考虑进一步拓宽工作思路，着力构建派驻、巡察有机联动的新模式。巡察与派驻监督相比，虽然各自的监督主体不同、分工不同，但是可以实现互补，尝试建立“巡察前调研、巡察中联动、巡察后跟踪”的有效机制，将派驻监督与巡察监督有机融合，从而实现派驻“探头”作用与巡察“利剑”作用有机结合，形成党内监督合力，以充分发挥“派”的权威和“驻”的优势。

首先，构建巡察前联合调研机制。在巡察工作正式开展之前，可由派驻纪检监察组联合巡察组对被监督单位进行先期调研工作，对单位的重点工作、廉政建设等方面工作进行全面排查，做到心里有数，精准监督。

其次，构建巡察中双向联动机制。在巡察工作正式开展的过程中，派驻纪检监察组要协助好巡察小组，可尝试安排派驻人员轮流参与巡察工作，能增加巡察力量，让监督更有效力。在此过程中，派驻纪检监察组与巡察组人员应保持密切的双向的联动与配合，派驻人员可列席巡察组召开的专题会议，对发现的问题要第一时间与巡察组反馈，做到信息互通。

最后，构建巡察后整改跟踪机制。派驻纪检监察组可根据巡察组的反馈意见，进行动态跟踪，主要对所驻单位的整改落实情况进行检查，实时跟踪整改进度，及时将整改情况反馈给巡察组。在巡察工作中要充分发挥“驻”的优势，搭建起派驻与巡察双向监督机制，将派驻机构打造成一支常驻的“巡察组”。

2.实行清单管理，理顺工作关系，找准职能定位

科学地理顺派驻机构与驻在单位的工作关系，能够推进纪检监察派驻机构改革的进一步深入。全面落实党的十八届三中全会提出的党风廉政建设责任制的具体要求，纪检监察派驻机构要找准自身定位，正确处理主体责任与监督责任之间的关系，明确主业职能，聚焦中心任务，其首要任务是监督所驻单位领导班子，落实全面从严治党主体责任，履行对所驻单位的监督责任。

建议上海区级各派驻纪检监察组在广泛征求意见和深入调研的基础上，结合派驻工作的实际情况，出台工作“责任清单”，贯彻落实党风廉政建设工作中党委主体责任和纪委监督责任，界定派驻纪检监察组与所驻部门各自的工作职能范围，通过责任清单的形式将职能任务一一列出，细化成文，集中精力，打造监督执纪问责网络，强化监督执纪问责效能。

3.加强队伍建设，提高业务水平

打铁还需自身硬，纪检监察干部冲锋在反腐败工作的第一线，承担着重要的职责。打造一支具有责任担当、坚定政治立场、业务水平高的纪检监察干部队伍，对于深化纪检监察派驻机构起着重要的作用。

首先，從人才的供给层面，在适应纪检监察工作新要求的背景下，上海区级纪委监委要进一步整合人才资源，尝试建立纪检监察工作后备人才库，通过让后备人才到实务部门挂职锻炼的方式，提前接触纪检监察工作，加强对后备人选的综合培养，为纪检监察派驻机构提供充足的优秀人才。

其次，从人员的业务培训层面，区级纪委监委应注意组织派驻纪检监察组成员学习培训，提升其履职能力，保障纪检监察派驻机构职能充分有效的发挥。可采用集中培训、内部轮训、专题培训等多种方式，做到培训范围全覆盖，尤其注重对新入职的纪检成员的引导与培训，帮助他们系好入职的“第一颗扣子”。

最后，从纪检成员的保障层面，制定公正、科学的绩效考核机制，客观公正地对派驻机构与干部作出评价，避免出现不作为的消极心态，量化考核标准，完善奖惩机制，增强派驻纪检监察组成员的荣誉感，充分调动干事热情。

在全面从严治党的大背景下，纪检监察派驻监督因其制度特色，对加强党内监督发挥着重要的作用。本文在对多个地方改革模式进行分类分析，并对派驻与巡察监督双向联动、清单化管理、优化派驻机构人员队伍等三种改革模式进行概括分析的基础上，认为上海区级纪检监察派驻机构改革应借鉴其他地方的有益经验，从“驻巡结合”“清单管理”“人才培养培训”等方面深化改革探索，进一步提升改革实效，全面落实纪检监察派驻机构改革的新要求。

参考文献：

[1]过勇.中国纪检监察派驻制度研究[J].国家行政学院学报，2014，（2）.

[2]尹奎杰，刘立刚.中国共产党纪检监察派驻制度的发展过程与完善[J].中共杭州市委党校学报，2018，113（3）.

[3]过勇，宋伟.中国地方纪检监察机关改革模式分析[J].政治学研究，2014，（5）.

[4]陈宏彩.预防还是治疗：纪检监察派驻机构职能辨析[J].社会主义研究，2013，（5）.

[5]苗国强.派驻纪检组有效发挥监督执纪问责功能的思考[J].领导科学，2018，（3）.

[6]中央纪委国家监委统一设立派驻机构[N].中国纪检监察报，2018-06-21.

[7]王雁飞.强化派驻监督方式方法探析[N].中国纪检监察报，2018-08-30.

[8]陈优华.让派驻监督精准发力[N].中国纪检监察报，2018-07-08.

[9]邱杰.联动监察激活“神经末梢”[N].中国纪检监察报，2018-12-20.

【作者简介】李璞男，同济大学政治与国际关系学院硕士研究生。研究方向：中外政治制度。