公共气象服务供给侧结构性改革：一种“权一责一利”框架分析

叶芬梅 陈琦 卢维洁

摘要：公共气象服务是政府公共服务的重要组成部分。研究公共气象服务供给是推进服务型政府建设的重要内容。当前，我国公共气象服务供给侧结构性改革呈现社会化、市场化趋势，然而亦面临权力结构的体制障碍、权责界分的法制障碍以及公益私利的实践障碍。为此，基于“权一责一利”的分析框架，公共气象服务供给改革策略是通过优化权力结构、厘清事务与属性边界以及完善法制与制度体系，推进公共气象服务供给的扁平化、合作式以及规范化。

关键词：公共气象服务;供给侧结构性改革;市场化;社会化

中图分类号：F121文献标识码：A 文章编号：1674-9944（2019）14-0273-02

1引言

国内外学者对公共气象服务供给的研究主要集中在对公共气象服务涵义、类型、供给方式等基本理论的研究。虽然已有部分学者对气象服务供给侧结构性改革有所涉及，但未能真正触及公共气象服务供给侧结构性改革的深层原因。供给侧结构性改革表面上看主要是经济问题，但实际上更多的是与政府的宏观政策有关，其核心是政府改革，首要任务是改革不合理的供给体制机制。因此，推进公共气象服务供给侧结构性改革的根本在于厘清供给的权力、责任与利益。鉴于此，本文基于“权一责一利”的分析框架，剖析公共气象服务供给侧结构性改革之实质及其存在的权责利矛盾与冲突，并提出相应的破解路径。

2市场化与社会化：公共气象服务供给侧结构性改革之趋势

供给侧结构性改革的根本原因是供给侧明显不适应需求结构的变化，无效和低端供给过多，有效和中高端供给不足以及现有供给体制机制束缚了供给结构的调整。为解决公共气象服务有效供给不足问题，我国主要采取公共气象服务市场化与社会化供给的改革策略。

2.1公共气象服务市场化供给趋势

所谓公共气象服务市场化供给，关键在于“化”字，也即是“运用”和“融合”市场手段或方式来供给公共气象服务。我国气象服务市场化。始于1980年代中期。在计划经济时期，我国气象服务主要是无偿为军事、政府决策以及党的重要活动服务，政府既是气象服务的供给者，又是气象服务供给的主要消费者。随着我国社会主义市场经济体制的建立以及气象服务需求的增加，为弥补气象发展经费的不足，1985年3月29日，国务院办公厅下发通知，转发中国气象局《关于气象部门开展有偿服务和综合经营的报告》，允许气象部门开展有偿气象服务。1992年由原国家物价局和财政部联合发布了现在仍适用的《关于发布气象部门专业服务收费的通知》，该《通知》明确提出通过广播、电视、报刊、自动应答系统等手段向社会提供的气象服务是公共产品，不得收费，而具有消费、收益排他性的气象信息则具有商品的属性，应该被有偿提供，由此，公益性服务和专业有偿服务有了较为明确的界分。1996年1月8日，中国气象局和广播电影电视部联合下发《关于进一步加强电视天气预报工作的通知》，明确了电视天气预报节目由气象部门制作，对于广告等收入，“本着增进理解及平等、互利、互惠的原则，确定分成办法”，这意味着气象服务将不再完全免费供给，气象服务市场化实践初现端倪并得到逐步发展，正如中国气象局公共气象服务中心主任孙健所言：“改革开放30年，全国气象部门突破思想禁锢，由全部无偿的公益服务，逐步发展到公益服务和有偿服务并举。”2000年1月1日我国实施的《中华人民共和国气象法》规定，“广播、电视、报纸、电信等媒体向社会传播气象预报和灾害性天气警报，必须使用气象主管机构所属的气象台站提供的适时气象信息”、“气象台站在确保公益性无偿服务的前提下，可以依法开展气象有偿服务。”气象有偿服务得到了法律上的认可与保障。

2013年，党的十八届三中全会明确提出全面深化经济体制改革的核心问题是“处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”，强调“必须积极稳妥从广度和深度上推进市场化改革，大幅度减少政府对资源的直接配置，推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化”。在中央精神的指导下，市场化已成为各行各业全面深化改革的最强音，气象部门亦“主动适应国家改革的新要求，主动深化气象改革”，中国气象局党组于2014年先后印发《关于全面深化气象改革的意见》、《气象服务体制改革实施方案》（2014年10月10日）等气象服务改革相关文件，提出要“创造有利于多元主体参与气象服务、公平竞争的政策环境，引入市场机制激发气象服务发展活力，增强气象服务供给能力”、“初步形成统一开放、竞争有序、诚信守法、监管有力的气象服务市场，市场在资源配置中的作用得到充分体现”，公共气象服务变革市场化逐步成为其主导趋势之一。

在实践中，由于市场介入公共气象服务供给程度的不同，公共气象服务供给市场化已有不同的表现形式，当前主要有使用者付费、政府购买公共气象服务以及公私合作供给公共气象服务等主要形式。此外，公共气象服务市场化趋势还表现在更多的企业组织进入公共气象服务供给主体行列，气象服务市场体系初现雏形，其市场服务监管问题亦提上议事日程。2014年10月16日，中国气象局批复同意上海自贸区气象服务市场管理改革试点实施方案，在上海自贸区率先试点建立符合国际化和法治化要求的外资气象服务市场管理体系，打造气象服务市场管理制度“试验田”，这是深化气象服务供给体制改革的积极探索，也是公共服务供给主体逐步由政府向市场转移、由国内市场向国外市场扩大的重要体现。

2.2公共气象服务社会化供给趋势

所谓公共气象服务社会化供给，即是要引入社会机制，充分发挥社会力量。参与供给公共气象服务。社会力量参与公共气象服务供给集中表现为气象服务行业组织、志愿组织以及公民个人积极参与到公共气象服务过程。例如，我国已有42家国有气象企业、165家社会企业及235家社会组织已成为气象为农服务的社会力量，128万农户受益其中。

2015年，我国成立首个全国性的气象服务行业社团组织——中国气象服务协会。该协会承接气象部门的气象服务社会管理职能，一方面发挥行业协会在气象服务準入、协调、监管、服务和维权等方面的作用，另一方面通过沟通协调平台、信息共享平台和技术支撑平台直接供给咨询服务和宣传培训等气象服务。此外，在全球气候变化背景下，越来越多的志愿组织以及志愿者加入到公共气象服务供给队伍中，例如自发组织开展气象知识科普活动，在世界气象日义务讲解气象知识与气象仪器，提高公众气象意识，或者参与气象防灾减灾知识宣传与气象知识培训等。随着科学技术的发展进步，任何个体或家庭社区既是公共气象服务的享受者，同时又是公共气象服务的供给者。例如，2015年，安徽省气象局充分利用移动互联网，组建气象为农服务“锄禾网络社区。“锄禾网络社区”的成员每日不仅能够获得乡镇级天气预报、农用天气预报、农业气象灾害预警信息以及农业气象物联网监测信息，还可以根据生产情况实时提出需求，享受到来自农业专家和网络大v以及社区成员之间提供的专业性、个性化的农业气象服务。

随着气象服务社会组织的日渐发展，作为公共气象服务供给的主体之一气象部门亦通过自我组织的变革推动公共气象服务供给社会化发展，也即是气象领域施行“政事分开”。气象部门内部一部分划归为行政编制，一部分划归为事业编制，还有一部分划归为企业编制，各系统的权责定位不同，其在公共气象服务供给过程中的权责利亦不同。气象部门在保留其一定的行政职能前提下，逐步剥离一些气象服务供给权责，由社会组织承接。例如，2015年中国气象局下发《关于取消第一批行政审批中介服务事项的通知》，取消“雷电灾害风险评估”“防雷产品测试”“新建、扩建、改建建筑工程与气象探测设施或观测场布局图”和“新迁建气象站现址现状图、新址规划图”等4项行政审批中介服务事项。这一改革举措无疑意味着社会组织将有更多机会承接气象部门的部分服务功能，参与供给公共气象服务，以满足公众的气象服务需求。

2.3公共气象服务供给侧结构性改革趋势的整体分析

市场化的改革主要解决了政府与市场的关系，给市场放权，限制了政府在经济上的权力，市场在资源配置中发挥了更大作用。公共气象服务供给市场化的做法即是运用市场机制，充分发挥市场配置资源的决定性作用，以市场的力量矫正公共气象服务供给要素配置扭曲现象，扩大公共气象服务的有效供给，提高供给结构对气象服务需求变化的适应性和灵活性，以更好满足经济社会发展与广大人民群众的气象服务需要。公共氣象服务供给市场化的本质是调整公共气象服务供给过程中的政府与市场关系。在此过程中，以气象部门为主的政府部门需逐步厘清自身在公共气象服务供给中的角色与职责，改变过去公共气象服务中政府部门集生产者、安排者乃至消费者于一身的角色混乱现象，将归属于市场承接的某些职能从政府中剥离，以实现“政府的归政府、市场的归市场”的公共气象服务供给格局。

公共气象服务社会化供给表明，气象行业组织、志愿组织乃至于个人、家庭和社区均是公共气象服务供给结构中的重要组成部分。公共气象服务社会化的目的，即是要充分利用社会资源和调动社会力量，为经济社会发展和人民生活提供多样化、多元化以及个性化的公共气象服务，解决传统公共气象服务供给中无限需求和有限资源的矛盾以及无效、低端供给过剩而有效、高端供给不足的冲突，努力提高气象服务效益，扩大公共气象服务的有效供给，其实质是政府向社会组织及个人分权，由社会力量承接部分公共气象服务供给职权。

综上所述，公共气象服务供给侧结构性改革的市场化与社会化趋势，集中体现为公共气象服务供给主体的多元化、供给权力的分散化以及供给责任的共承担，也即是意味着市场与社会力量将和政府一起共同成为公共气象服务供给的主体，享有公共气象服务供给权力并共担公共气象服务供给责任，其本质是改革公共气象服务供给过程中政府、市场与社会三者之间的关系。正如李克强总理所说：“增加公共产品和公共服务供给，政府不能唱‘独角戏，要创新机制，尽可能利用社会力量，并搞好规划、制定标准、促进竞争、加强监管。凡是企业和社会组织有积极性、适合承担的，都要通过委托、承包、采购等方式交给他们承担;确需政府参与的，要实行政府和社会资本合作模式。即使是基本公共服务，也要尽量这样做。”由此，才能真正形成“政府的归政府、市场的归市场、社会的归社会”的公共气象服务有效供给格局。

3“权一责一利”之交错：公共气象服务供

给侧结构性改革之困境

公共气象服务供给侧结构性改革能否顺利有效推进，其关键在于处理好公共气象服务供给中的政府、市场以及社会各自的权限、责任与利益问题。当前公共气象服务供给中的权力结构的体制障碍、权责界分的法制障碍以及公益私利的实践障碍是推进公共气象服务供给侧结构性改革所面临的主要困境。

3.1权力结构的体制障碍

3.1.1气象部门内部结构及其体系不健全，权责划分

不清晰

全国气象部门实行气象部门与地方人民政府双重领导、以气象部门领导为主的管理体制。当前我国气象管理部门组织结构体系不完善，主要体现为业务机构多、服务机构少，使得公共气象服务难以多样化的供给所需人群;气象管理机构设置层级偏多，使决策和方针在执行过程中易造成歪曲等现象;资源过度分散，影响集约化发展进程。

权责划分不清是权力结构障碍的另一体现，具体表现为：一是上下层级之间的权责划分不清晰，如中央与地方的权责划分、地方与基层气象部门管理权责划分不清晰，各层级应当承担哪些公共气象服务供给责任、享有何种权限以及如何供给服务等问题上模棱两可，公共气象服务供给权责边界不清，导致无法充分调动“条”和“块”两个方面的积极性，条块之间相互推诿和不配合，引致政府权力碎片化和行政效率损耗，影响公共气象服务供给成效;二是同级气象部门之间的权责不清晰，职能分工模糊、存在职能交叉情况，导致公共气象服务供给过程中存在重复供给、效率低下或供给缺位问题。

3.1.2气象部门职能定位不准确，出现“政事企”不分现象

政事企不分是指政府、事业单位、企业都由政府部门管理，彼此的职能相互混同，是传统“大政府”理念下形成的管理模式。萨瓦斯认为，公共服务供给过程中有三类基本参与者，即：消费者、生产者和提供者。现有气象部门倾向于直接生产或提供公共气象服务，且同时从事公益性和经营性气象服务产品的供给，横跨政府与市场两个场域，既是裁判员又是运动员，既是公共气象服务供给的行动者又是公共气象服务供给行为的监管者，集公共气象服务生产者、消费者和提供者于一身，极易造成垄断性公共气象服务供给。导致供给低效或无效。

近年来，饱受质疑的防雷检测服务就是气象部门职能定位不清的集中反映。气象部门享有法律赋予的防雷减灾行政职能与执法权，负责监督、审核防雷服务的供给行为是否合法合理;与此同时，归属于气象部门的防雷中心（事业单位）和防雷公司（企业法人）则分别负责提供雷电灾害评估、防雷检测等中介服务和制作防雷产品等防雷工程业务。在此，气象部门既是防雷产品的生产者，又是防雷产品的检测者，同时还是防雷服务行为的监督者，气象部门承揽了防雷服务的所有职权，政、事、企不分，这既影响气象部门作为政府角色所应履行的监管效能的发挥，又限制了市场与社会力量在防雷服务供给中发挥作用。

3.2权责界分的法制障碍

3.2.1公共气象服务主体供给权不清，界分不明晰

一个运作良好的组织必定有清晰的权责体系。权责界分不明确就会使得各权力主体在行使权力时无所适从、难以发力或产生不必要的矛盾冲突。权力的运行规律告诉我们“一切有权力的人都容易滥用权力”。然而，在某些公共气象服务产品的供给过程中，其供给权仅限于某一组织或某一部分人员，因而导致权力的滥用、权责不清等问题。例如，由于过去防雷检测、审批等服务环节基本由气象部门一家独办，从防雷资质的审批、防雷检测的业务到防雷检测的监督管理，气象部门（包括与其有着千丝万缕联系的下属机构）集审批者、检测者和监督者于一身，导致防雷服务备受社会各界诟病，被李克强总理点名为“雷评”（雷电灾害风险评估）。2015年，中国气象局颁布《中共中国气象局党组关于防雷减灾体制改革的意见》，提出要开放防雷减灾服务市场，支持和鼓励具有条件的企事业单位参与防雷装置检测、防雷工程等服务，形成多元主体参与、竞争有序的防雷减灾服务新格局。提升防雷减灾服务供给能力。然而，政府部门、市场以及社会组织等社会多元主体之间的权责如何界分，政府、部门、企业之间的责任如何明晰、如何区分，仍没有详细的权力清单和责任清单。例如，政府购买公共气象服务是通过引入市场主体参与公共气象服务的供给，但在政府购买气象服务过程中，哪些类别的公共气象服务需要通过政府购买方式来供给、市场主体和社会组织能否供给政府所需要的公共气象服務项目、如何形成买卖双方的合作关系等问题尚未厘清，在推进政府购买公共气象服务过程中存在购买项目不够清晰、供给主体不够多元、购买服务选择较少以及购买监管和绩效评价乏力等问题，这些均表明公共气象服务供给权责界分不明晰。

3.2.2供给与监督的权责界分模糊，缺乏法制保障

《气象法》以及其他气象法律法规对公共气象服务供给过程中供给权与监督权问题并没有明确的相关规定，这使得公共气象服务供给中供给方缺乏相应的法制保障;另外。对于公共气象服务供给的产品等缺乏法律标准，使得需求方无法对供给的公共气象产品进行监督制约，无法形成有效的反馈用以优化公共气象服务供给。从而造成供给方权力持续扩大需求方权力弱小，使得需求方权力受到供给方权力的制约，也即只能购买它主动提供的产品而没有选择权，对其存在的问题无法采取相应的方式进行监管。

作为基本法，《气象法》应对气象法律责任的基本内容和形式、权利救济的途径、手段、程序、条件等基本范畴加以明确。而《气象法》虽然用专章规定了法律责任制度，但从条文数量上看仅有6条，实在难以满足基本法法律责任制度之需要。从条文内容上看，5条是关于气象管理相对人的责任制度，且主要是对气象行政责任的规定，对气象民事责任和刑事责任的规定非常简单;仅余的1条是规定气象主管机构及其所属气象台站工作人员的法律责任。法律责任制度其他内容只字未提。如此简单的法律责任制度，既无法使违法行为人明晰其行为的法律后果，也难以为下位法提供明确的立法依据，权利救济途径和程序不明，救济不畅，在操作性上必然大打折扣。特别是《气象法》赋予主管部门大量管理权却对其法律责任规定得极为笼统简单，气象主管部门的法律责任追究就更加困难。

3.3公益私利的实践障碍

公共利益是相对于部分利益而言的，它是指一定地区内大多数人的利益。公共气象服务供给具有非竞争性、非排他性，公共气象服务供给的最佳状态是实现公共利益的最大化，然而由于公共气象服务供给方式及其不均衡现象的存在，往往出现公益与私利的实践冲突。

3.3.1服务供给方式引发“公益”与“私利”之间的冲突

公共气象服务属于公共服务的范畴，公益性是其基本属性。政府的宗旨是为人民服务，作为公共服务的提供者，从宏观调控上对公共气象资源进行统一配置，保障公共气象服务供给的公平性;私人部门作为市场的主体，在公共气象服务供给中，可以对气象资源配置发挥决定性作用，保障公共气象服务供给的多样性;社会组织作为承接政府部门职能的重要载体，在公共气象服务供给过程中可以弥补政府、市场供给的局限性，保障公共气象服务供给的适应性。

市场、社会力量参与公共气象服务有利于供给多元化的气象服务产品，但市场手段的逐利性有可能会吞噬公共气象服务的公益性。私人部门作为供给主体直接参与到公共气象服务的生产、供给过程中时，私人供应商生产与提供公共服务的行为没有相应的监管控制机制，在其供给中极易造成贪污腐败、官商勾结、企业垄断供给等公众不可避免的问题。由于缺乏相应的监管且供给方与需求方处在不同的权力地位，使得公众的“公益”缺乏有效的保护。企业是以盈利为目的的经营实体，使其提供公益性的公共气象服务，这其中的“公益”与“私利”的冲突就造成了公共气象服务供给的差异化。在运用市场、社会力量供给公共气象服务时政府有必要对企业的生产质量和价格进行监督，以维护公共利益。

3.3.2服务供给不均衡导致公共利益与部分利益间的张力

《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》明确指出：“逐步实现基本公共服务均等化，是逐步形成惠及全民的公共服务体系的基础，是构建社会主义和谐社会的内在要求”。作为公共服务基础内容的公共气象服务则是均等化的重点对象之一。积极推进以气象公共服务为代表的公共服务的均等化，缓和区域间、城乡间、群体间的矛盾，对构建社会主义和谐社会意义重大。《中共中国气象局党组关于全面深化气象改革的意见》也明确指出，健全气象防灾减灾机制，完善基本公共气象服务均等化制度。

然而，我国公共气象服务供给现状并非如此。具体表现为以下几点：第一，公共气象服务供给不同区域供给不均衡。在公共气象服务供给实践中东西部地区公共气象服务供给差距较大。东部地区由于社会政治、经济较为发达且技术进步，提供公共气象服务的能力较强，且能获得的效益更多，公共气象服务供给较为丰富;西部地区由于社会政治、经济、技术发展较为落后，自然环境较为恶劣，自然灾害频发，相比于东部更需要公共气象服务，然而西部地区的公共气象服务供给无论在数量、质量、时效都较东部地区远远不足。第二，公共气象服务供给城乡不均衡。公共资源大部分集中在人口相对集中的中心城区，其中优质公共气象服务机构集中分布在主城区，资源分布不均衡，城乡享受公共气象服务供给上差距较大。第三，公共气象服务供给类型不均衡。公共气象服务供给多元化参与情况下，利益的驱使使得公共气象服务供给多集中于那些成本低，利润大的气象服务产品，对于一些利润极低公益性极强的气象服务产品提供不足。

公共财政支持的公共气象服务供给是应该为所有人服务还是为部分人、部分区域服务，由此产生了公共利益与部分利益间的矛盾。目前我国正处转型阶段，一群有着最少资源和财富的弱势人群在社会生活中具有高脆弱性，而这一群体被边缘化的核心问题就是信息贫困，当然包括气象信息贫困问题，严重削弱了气象灾害防御能力。推进公共气象服务均等化，让公众都能够及时、准确了解信息，掌握突发事件预警信息，可以有效地减少突发事件的影响，缓解社会矛盾。

4公共气象服务供给侧结构性改革之路径

针对公共气象服务供给社会化、市场化实践中出现的权责利之交错的困境，从优化权力结构、多元力量参与、健全法制、强化监督等方面来对公共气象服务供给进行优化，不断推进公共气象服务供给的扁平化、合作式和规范化，具体见图1。

4.1优化权力的结构体系，实现扁平化供给

4.1.1完善气象管理体制，合理界定“条条块块”关系

“条块”反应了一种特殊的政府组织结构。“条条”指的是从中央到地方各级政府业务内容的性质相同的职能部门;“块块”指的是由不同职能部门组合而成的各个层级政府。条块结构的一个基本特点是“双重从属制”，即地方各级政府的职能部门在纵的方面从属于上级职能部门，从而可以保证管理同一系统的“条条”的行动统一;在横的方面从属于本级政府，从而可以保证全面管理本地区的“块块”能形成一个整体。

在具体工作关系上，“双重从属制”又可以进一步区分为“条块结合，以条为主”和“条块结合，以块为主”。而伴随着中国的政府改革，条块关系还因为一些部门的垂直管理而变得更加复杂。垂直管理，实际上是对一些特殊部门实行不同程度的纵向一体化领导，依据领导权的划分，可区分为全垂直领导和半垂直领导。气象部门就是这一特殊群体中的一员，在公共气象服务供给中，地方气象部门由于受到双重管理，经常要面临“条块矛盾”。完善气象管理体制，合理界定“条块关系”是解决这种矛盾的关键。

合理界定“条块”关系需要进一步明确划分中央和地方气象事权，建立与事权相适应的财务支出责任制度，同时完善气象管理层级结构，加强部门联动。区县的气象部门在执行业务时可以整合为同级不同工作内容的市级气象部门的执行层级，执行全市范围内的气象服务;省级气象服务体系重构，应注重于对气象资源的收集整理，统一规制全省范围内的气象发展方向，来对不同地区气象机构的分工等进行合理的划分。优化气象系统与其他政府部门的关系，推进气象部门与海洋、农业、林业、航空等部门的气象观测资源的交流与共享，促进多部门之间的合作式供给，提供多样化的公共气象服务。

4.1.2做好简政放权加减法，换取市场社会之“乘法”

李克强总理在十二届全国人大三次会议政府工作报告中指出，各级政府都要建立简政放权、转变职能的有力推进机制，给企业松绑，为创业提供便利，营造公平竞争环境。所有行政审批事项都要简化程序，明确时限，用政府权力的“减法”，换取市场活力的“乘法”。

“简政”就是精简机构、减少政务，对行政权力进行缩减;“放权”就是将权力下放给公民或市场。简政放权旨在缩减政府的权力，从严以用权的角度重新界定政府、社会和市场的关系，希望用权力的减法换取效能的加法。

作为推进政府简政放权、放管结合、职能转变工作的“先手棋”，行政审批制度改革已在气象部门率先实施。2015年4月2日，中国气象局制定下发《气象行政审批制度改革实施方案》，要求加快转变职能，推进简政放權、放管结合，依法规范行政审批行为，创新行政审批管理方式，确保把该放的权力放到位、接得住、管得好。政府通过对公共气象服务简政放权加减法来获取市场社会活力的“乘法”：一是减少政府对气象生产活动领域的干预，市场可以调节的交由市场调节，将事前审批改为事后监督;二是减少一般性投资项目等的审批，将核准权限下放，让企业、社会组织乃至公众都可以获得相应的参与权，降低公共气象服务供给的准入门槛;三是在公共气象服务供给中，强化政府与私人部门和社会组织之间的合作，吸引社会资本，完善多元化供给。

4.2厘清事务与属性边界，开展合作式供给

2015年12月印发的《中共中国气象局党组关于防雷减灾体制改革的意见》强调要完善机制，推进防雷减灾工作政事企分开。明确防雷减灾管理机构、防雷减灾事业单位、参与防雷减灾服务市场竞争的企业职责界面，各司其职，确保防雷减灾管理、业务、市场监管等方面相互促进、相得益彰。这强调了在公共气象服务供给过程中应当根据事务与属性边界，合理定位各供给主体的角色，开展政府、市场和社会合作式供给。

4.2.1厘清事务边界，合理定位公共气象服务供给主体角色

公共物品供给模式主要经历了以政府为中心的单一主体供给模式、政府和市场双主体供给模式以及后来的政府、企业、非营利组织等多元主体混合供给模式。国家与社会、政府与市场、公共部门与私人部门均应采取协作方式共同管理公共事物，共同承担公共责任，建立起多元主体之间的相互依赖、互相协商与合作的良性伙伴关系。因此，厘清事务与属性边界，对实现公共物品供给多元化具有重要推进作用。

我国政府以全心全意为人民服务为其宗旨，为服务供给者提供良好的社会环境，完善基层公共服务供给来确保社会的公平正义。在公共气象服务中，政府主要担任以下角色：第一，政府是公共气象服务多元供给的管理者。政府要为公共气象服务供给的主体提供制度、规则、监管等，保护公众的利益。第二，政府在公共气象服务供给中要提供基础性的公共气象服务。如政府可以通过直接提供或者与其他私人部门签订委托合同的方式来供给纯公益性公共服务。第三，政府应成为公共气象服务供给平台的搭建者、环境的创造者。在多元供给的过程中，多元主体的参与和市场竞争的引入打破了政府垄断供给公共气象服务的模式，丰富了公共气象服务的供给，但同时也会出现贪污腐败、资源浪费等问题，需要政府发挥监督作用来监管供给，为多元主体的供给提供一个公平、透明的社会环境。

在公共气象服务市场化供给中，私人部门的出现使得公共气象服务资源可以更有效的配置，使得公共气象服务供给更加丰富。第一，由私人部门提供商业性气象服务。商业性气象服务，其供给方式可以选择相应的商业公司来提供，形成市场化竞争机制。第二，鼓励多种社会力量参与到公共气象服务经营中来。公共气象服务经营主体可以允许个人、企业资金以入股的方式参与到重大项目上来，从而使得多种社会力量可以参与到公共气象服务供给中来。第三，吸引政府投资，增加社会资本。财政补贴是政府鼓励私人部门投资，改善公共气象服务供给的一项重要举措。可以发挥政府、市场的合力作用，既加大财政补贴力度，又积极鼓励社会投资，从而带动社会资金的投入，强化公共气象服务经营主体的多元化。

社会组织的培育和发展是其承接政府公共气象服务职能的前提。只有积极发展社会组织，让其充分发挥在公共气象服务供给中的重要作用，才能更好的促进公共气象服务供给。第一，加大财政资金投入力度，优先发展特色气象社会组织。气象社会组织的发育初期可能面临资金不足、竞争力低下等问题，这期间需要政府对其加以引导，加大财政资金对特色气象社会组织的扶持力度，激发社会组织活力，使得气象社会组织能够克服发展困难，投人公共气象服务供给。第二，坚持“政社分开”，坚持“民办”。社会组织的发展要坚持“政社分开”，保持其自身的相对独立性，能独立承担起供给公共气象服务的责任。第三，社会组织在公共气象服务供给中应提供准公益性气象服务。准公益性气象服务，其供给方式可以让政府选择相应的中介组织进行提供，由需要的公众自己买单。

4.2.2勘定属性边界，形成政府市场与社会合作供给之局面

明确政府职能的合理边界，科学确定转移职能的范围。政府职能转移成功的前提就是首先明确哪些职能有必要转移。其实，哪些政府职能需要转移的问题可以转化为哪些职能政府应该保留的问题，也即政府职能的合理范围是什么。为此，就需要以“科学合理地界定政府与市场边界为前提，进一步推进政企分开、政资分开、政事分开，把应交给市场来调节的领域交出去，充分发挥社会团体、行业协会、商会和中介机构的作用，尽快实现由计划经济的‘全能政府向市场经济的‘有效政府的转变”。

政府以政务为管理对象，在履行公共气象服务供给职能时面向全社会各个领域各行业的所有公民，追求公共利益的最大化，其特征表现为权威性和强制性，采取行政指导、行政命令等方式达到有效供给;企业以商业活动为管理对象，在履行公共气象服务供给职能时面对的是市场和顾客，追求的是经济效益的最大化，其特征表现为权益性和履约性，通过传播企业文化、实施企业激励政策等方式，确定公共气象服务供给方向和结构，完善公共气象服务市场化供给;社会组织以社会事务为管理对象，以社会某个领域或者全体公众为其公共气象服务供给对象，追求社会效益的最大化，其特征表现为公益性和趣聚性，聚合公共气象资源，完善公共气象服务社会化供给。

根据我国现阶段公共气象服务的市场开发水平以及社会组织发展现状，在专业性气象服务供给中，选择政府和私人部门同时参与供给较为合适，在合作过程中引入市场竞争的方式，共同开发专业气象服务市场，待市场成熟，让专业的气象服务企业独立加入市场竞争;在准公益性气象服务的供给中，应该让公众对于自己所需的气象服务付费，由社会组织来完善供给。气象服务社会组织发展相对缓慢与不成熟，需要政府进行相应的扶植和培育;政府主要做好基础性公共服务的供给，维护好社会的公平，保障公共气象服务的均等化，形成政府、市场和社会相互合作的公共气象服务供给模式。

4.3完善法制与制度体系，实现规范化供给

4.3.1完善政策法规建设，推动公共气象服务供给的法治化

博登海默说，“法律的基本作用之一乃是约束和限制权力，而不论这种权力是私人权力还是政府权力。多样化的治理主体，意味着公共服务的供给主体，不仅包括公法主体，也包括部分私法主體，两者分别具有不同的法律规范要求。我国公共服务领域的发展滞后，核心问题是公共服务法律制度建设的滞后。正是在这种背景下，党的十八届四中全会要求，依法加强和规范公共服务，完善教育、就业、收入分配、社会保障、医疗卫生、食品安全、扶贫、慈善、社会救助和妇女儿童、老年人、残疾人合法权益保护等方面的法律法规。

而我国的公共气象服务变革更是一个渐进的过程，需要不断的对其法律制度进行完善，既要有行业的统一服务标准，又要有适合各地区的法规政策。这要求政府在宏观上加强公共气象服务供给的制度框架，在微观上完善公共气象服务供给的法律法规建设。首先，加强公共气象服务供给的立法。对公共气象服务供给的具体内容规范化，对供给程序等问题法律化、标准化，加强市场准人、退出等机制的规范化;其次，政府要严格执行气象行业的相关政策、法规的规定。政府依法规范市场秩序，完善公共气象服务供给，不仅可以理顺政府与市场的关系，更有利于防止市场化出现的价格垄断、权钱交易等现象;最后，政府及民众要加强法律法规宣传，使民众养成遵法守法的好习惯，为公共气象服务供给培育良好的法律环境。

4.3.2健全监督评估机制，增强公共气象服务供给的有效性

公共责任机制不健全，政府的运行缺乏责任的约束，对公务员的监督机制和责任追究机制还存在某些漏洞，是当前我国地方政府绩效评估价值取向扭曲的成因之一。责任政府只有在民主和法治的框架下才能得以实现，而工具意义上的绩效评估正好蕴含着民主法治等价值前提。但如果在政府绩效评估实践中不能明辨其所体现的民主法治内涵及其权利授受关系，警惕倒置目的与手段唯工具主义倾向，防止其在实施过程中的价值扭曲，就会导致绩效评估与责任政府建设之间内在关联的削弱，引发公共责任责任方面的一系列问题，这在转型期我国地方政府层面表现得尤为明显。由此可以看出，健全监督评估机制有着非常重要意义。

公共气象服务的有效供给关乎公民的切身利益，对公共气象服务供给的监管显得尤为必要。优化公共气象服务供给市场化监管机制是公共气象服务有效供给的前提和基础。首先，政府应该对公共气象服务供给的质量和公平性进行审查。成立专门的监管机构，完善公共气象服务供给市场化的价格机制，制定符合各地经济发展水平的价格体系。对不同的公共气象服务产品制定相应的质量标准，对气象服务产品进行合理化规制。其次，不断完善监管方式，突出监管重点。在公共气象服务供给过程中的每一环节都要加强监管，选用公平合理的监管方式，增强监管的透明度，保证在供给过程不存在寻租腐败等现象的发生。最后，加强舆论监督。政府是公共气象服务供给的主要监管主体，但是政府不可能在各个环节事无巨细的监管，因此，需要新闻媒体、社会大众对供给过程中发生的不合理现象进行舆论监督。

在公共气象服务供给中，多元主体的参与使得供给方式、供给种类都较政府单一供给发生了根本性变化。然而多元主体供给公共气象服务是否达到了预期的供给效果需要通过公众对服务效果的反馈才能得知。要对公共气象服务供给进行有效的反馈，引入绩效评估机制很有必要。绩效评估作为评价公共气象服务供给的评判标准在优化公共气象服务供给中发挥着重要作用。首先，确立明确的绩效目标及任务，设立符合各地实际情况的公共气象服务供给的绩效指标体系。其次，采用科学、合理的评估方法，实现政府绩效评估制度化，使绩效指标可操作化。最后，重视公众对公共气象服务供给的评估，将内部评估和外部评估相结合，使绩效评估能够让公众满意。

4.3.3优化服务流程设计，提高公共气象服务供给的满意度

公共气象服务市场化要求政府应制定相应的气象服务市场准入机制，相应的气象服务标准如气象行业标准等应尽快完善，同时应加强宣传让。公共气象服务的服务标准与质量管理标准也应根据各地的实际情况来进行完善。在公共气象服务供给的过程中，要以群众需求为服务方向，以質量标准为服务依据，同时对供给过程进行严格的质量监督，以群众的满意为最终服务目的。通过对服务流程的优化设计，可以完善公共气象服务的供给程序，在丰富公共气象服务供给方面可以发挥较大作用，有助于提高公共气象服务供给的质量与效率。

公众的反馈是公共气象服务供给中的一个关键环节，它决定着公共气象服务供给变革的优化。因此，在供给过程中时刻注意公众的反馈意见，以及通过利用相应的公共气象服务是否让公众受益。根据反馈环节来提高公众对于公共气象服务供给的满意度，使其更加方便公众的生产、生活。

5结语

在全面深化改革的新阶段，政府职能转变正在如火如荼的进行，气象服务体制也在发生相应的重大变革。李克强说，深化简政放权、放管结合、优化服务改革是推动经济社会持续健康发展的战略举措。在政府职能转变的背景下，公共气象服务供给变革在市场经济体制的今天已经越来越重要。作为公共服务的组成部分，公共气象服务的改革亦全面展开并深度推进，然而在改革进程中，仍面临诸多困境，如“权力结构”的体制障碍、“权责界分”的法制障碍及“公益私利”的实践障碍。对此，破解公共气象服务变革困境的根本之道在于优化权力结构、实现扁平化供给，厘清事务与属性边界、开展合作式供给，完善法制与制度体系、实现规范化供给。公共气象服务变革任务艰巨且内容复杂，需要政府、市场和社会力量的通力合作、持续努力，实现多元化供给，满足公众日益增长的公共气象服务需求。