北京就近养老服务体系的实践与思考

• 北京市民政局副局长 李红兵

首先，说一下就近养老服务体系产生的背景。有两组数字，在北京364.8万的常住老年人口当中，在养老机构的老人不过是其中的1.26%，超过98%的老年人实际是通过居家社区方式就近养老。

再聚焦一下，对于北京将近16万的失能老年人和大约10万的失智老年人而言，大约78%的失能失智老年人是通过居家养老或者社区护理等方式就近养老，来获取社会化的养老服务，度过他们最困难的时期。

不论是欧洲的实践，还是在日本和我国台湾地区的实践，在地养老或者叫安地养老，即就近养老，是养老实践中躲不开也绕不过去的一个过程。

而这样一个过程，在实现中就需要对它作出一个整体的安排。近年来，北京市坚持“社会化、产业化、信息化、体系化”思路，统筹推进居家社区机构“三位一体”发展，重点支持居家社区就近养老服务，初步形成了具有北京特色的养老布局和服务模式。

第一，居家养老服务的地位和模式得到确立。通过北京人大常委会对《北京市居家养老服务条例》的立法，形成了以政府主导、社会参与、专业运营、聚焦居家的社会合作型的居家养老服务模式。通过立法引领和推动养老服务改革，以养老服务需求带动改革，持续推动，全面实践。

北京在这几年用了三个“行动计划”：一是养老照料中心的行动计划，二是社区养老服务驿站的行动计划，三是家庭养老床位的行动计划。通过这三个计划中的“三张床”来推动就近养老服务或者居家养老服务在北京落地生根。

同时，在这个过程当中，养老服务还不仅仅体现在床位的概念上，使养老服务从周边到身边、床边聚集，还起了强化街、乡、镇统筹作用，整合专业社工、志愿服务、邻里互助等各方面力量，推动形成以社会治理为基本特征的区域养老服务联合体。

第二，养老服务政策体系日臻完善。近年来，按照“政府强力扶持引导、社会资本高效进入；突出居家社区养老、大力发展养老产业”的总体思路，紧紧围绕设施规划建设、运营扶持、“放管服”改革、城乡统筹、公办民营改革、服务质量建设、人才队伍、综合监管、老年人能力综合评估及津补贴、经济困难家庭适老化改造、社会优待等方面，建立起了以主干政策为支撑、配套政策为补充，基本涵盖养老服务各领域、全流程，养老服务“四梁八柱”政策体系已经基本形成。

第三，“三边四级”就近养老服务布局基本形成。所谓的三边：就是围绕老年人的周边、身边和床边，即集中养老的床位、临时托养驿站的床位和家庭养老的床位，简单地说这“三张床位”和相临近的社区卫生服务中心、卫生服务站和家庭病床的相互融合，共同形成就近养老服务基本布局。

这样一个布局，它要实现四级的责任和四级的管理，也就是政府、社会、家庭、个人的四级责任，分别让他们落实到位，因为养老永远不是一个部门的事，也不是政府一家的事，养老是政府、社会、家庭、个人共同的责任。因此，要把这个责任通过一个责任体系，形成合力。

北京市经过这些年的实践与努力，这方面的目标已经基本实现，但是我们发现还存在三个方面的问题。

第一，政府职能的定位不准。在实践过程当中，我们越来越发现政府和市场的边界、政府和社会责任的边界、政府和家庭责任的边界不准。在这个过程中，我们越来越需要把政府的责任切实地搞清楚，因为政府的责任弄清楚了，市场才能有自身发展的天地。

而在这个过程当中，我们首先发现在基本养老服务的供给方面，政府忽略了养老服务的公益属性，过多地依赖市场的单打独斗。北京市在之前出台了《北京市老年人的分类保障政策》，所谓的分类保障就是摒弃之前泛泛将所有老年人当成服务对象的粗放模式，逐渐地把政府的责任聚焦在了“三失一高一独”，也就是失能、失智、失独，并且我们又把高龄独居这样一个特殊的群体也纳入到了我们的视野。

这是一个聚焦的过程，现在更加聚焦，也就是更加聚焦在失能、失智的老年人上。我们不再简单地以年龄来划分我们服务的范围，我们更要聚焦老人的特定需求，也就是失能、失智所带来的长期照护服务的需求，来设定政府的基本责任，并且要设定在政府基本公共服务责任当中，政府用其所能掌握的公共资源、土地、所能行使的公共权利、财政资金来分层次予以相应的支持。

第二，公共资源投入不足。在养老服务投入上，政府扮演的不是主角，而是配角，空间错配、医疗等专业服务相对缺乏。正如前面所讲，一方面，财政资金投入不足。养老财政资金投入总体有限，而社会资本投入远远大于财政资金投入，如建设一张养老床位，约需经费20～30万元（不含土地成本）；建设一个数千平方米的养老照料中心，政府最高支持450万元，社会资本需要投入上千万元资金。再如，每家社区养老服务驿站政府平均支持30万元用于装修改造，但社会资本先期全口径投入60万元至百余万元。另一方面，土地资源投入不足。我市自2013年起将养老设施用地纳入国有建设用地供应计划，但由于供应地块不是以老人就近养老需求为中心，供应地块分布不均，特别是人口相对密集的城区供地较少，难以满足就近养老服务需求。

第三，政策精准支持乏力。政府对公益部分支持不够，相关扶持、保障政策存在缺位或不到位的地方，导致老年人住不起、机构活不起、政府包不起。比如，目前我市企业退休职工月均养老金为4175元；领取城乡无社会保障居民福利养老金月均标准为625元。同时，城区养老机构月均收费标准在5500元以上，郊区养老机构月均收费标准在2000元以上，大多数有意愿入住养老机构的老年人面临支付上的压力。

为了完善这个就近养老服务体系，我们有了以下一些思考，这些思考也是我们这些年在推进这些政策的实践过程中得到的一些切身的体会，也是我们下一步工作当中需要重点突破的问题。

一是分类界定养老服务的属性定位。现在我们正在进行的主题教育，就是不忘初心、牢记使命。不忘初心就是以人民为中心的发展思想，这是我们的核心意识。在我们的工作中，这个核心意识也应该在养老服务中具体体现。

北京市强调了以老年人的综合能力评估为基本前提，以其作为老年人分类保障、分层服务的基本前提和基础，来分类界定养老服务的对象，从而区分政府、市场、家庭、社会各方面的责任。基本实现养老服务的就近可及和可预期，我之所以强调了就近可及、可预期就是我们对就近养老服务体系基本目标的一个确认。于此期间，我们进一步深化了对于所有的保基本、兜底线的基本认识。在养老服务中，政府的保基本当然是老年人中的失能、失智的老年人，也包括了重度残疾人。

二是创新养老服务的土地保障模式。我们不仅把财政资金包括进来，还要把中国的基本特征——“土地是国有的”这样一个基本内容纳进来。因此，在形成这样一个基本布局的设计过程中，让政府在提供基本养老服务方面起主导作用，既要财政资金予以支持，又要保障土地的无偿供给，也就是在进一步实现对失能、失智老年人的长期服务的供给过程中，为其提供低土地成本乃至无土地成本的政府支持。该有社会化保障的，就要充分地发挥市场在资源配置中的决定性作用，加强政策的引导，持续提升多元主体供给的能力和水平，从而满足养老服务多元化的需求。

在座的都是业内的服务的提供者、政策的制定者和平台的搭建者，北京在土地的供给上，在所有新建的设施中是非常明确的，就是一定要有配套设施，而且要无偿地交给民政部门，然后用于长期的照护养老服务。作为一种公建民营的基础，来降低相应的成本，使市民可以通过自己的养老金来支付他的基本服务。

但是，政府还没有全面地明确自身的定位。我们希望在未来可期的一段时间里，出现明确定位的长期照护服务，就是对失能、失智这样一个服务群体，政府应该在土地供给上给予低土地成本，甚至是无偿划拨土地方式来给予解决。而无土地成本的用途，我们把它界定在就近获得长期照护服务里，政府应该给予相应无土地成本的基本支持。对这样一个广泛化的支持，政府在财政资金上对老年人分类保障相应的倾斜，就是北京市在这方面的基本思考。

三是强化街道、乡镇养老服务资源整合能力。养老服务是一个综合性的、连续性的服务，不是由一个部门、机构提供的，而是一个连续、多元的各种服务的继承和集合。我们把这样一个继承、集合的重点放在了北京市街道、乡镇这样一个行政单元，希望通过区域养老服务联合体的方式来实现对区域养老服务的资源整合，提供失能、失智场景下的各类服务。

政府要明确区域内各种机构功能的定位和职能的划分来统筹使用各类不同的养老床位。同时，在养老照料中心3年行动计划完成之后，再设计养老服务驿站、临时托养和社区中介型平台。等社区中介平台这样的养老服务平台建设完成之后再推进家庭养老床位和家庭养老支持的建设。

我们希望整合家庭的改造、信息化管理和专业化的服务，通过管理上门入户服务的资源，为失能、失智老年人在家中获取相应的养老服务提供全面、专业的支持。从而真正地实现在老年人的身边、周边、床边提供社会化养老服务和专业化管理。同时，我们还要构建共建、共治、共享的社会化养老服务的格局。因为养老服务、就近养老服务一定不光是我们所说的医养结合，也不光是我们所说的养老床位，它一定是包括了宜居环境的创建，一个由人文环境、基层老年协会、老年人全面参与创建的综合环境，只有多方面的融合，才能形成实实在在的就近养老服务体系。