促进检察事业发展，应处理好六大关系

◎汤维建

检察事业当下正处于一个改革和发展的新时期。笔者认为，在这样一个转折期，要促进检察事业的发展，需要处理好六大关系。

一、处理好检察改革和检察发展之间的关系

检察机关目前是 “双肩挑”，一边是办案和发展，一边是改革和创新。这二者的辩证关系是：在改革中发展，在发展中改革，改革与发展水乳交融，相辅相成，两不耽误，同时推进。检察改革使检察机关处在历史性的发展关键时期，它将使检察机关以崭新的面貌出现在世人面前。传统上看，检察机关在人民群众的心目中就是镇压犯罪的 “刀把子”，然而这种传统的观念现在已经发生了很大改变，检察机关的功能定位正从单一的 “刀把子”模式转型为融维稳、监督与服务于一体的 “多面孔”模式。检察机关肩负的不再是传统的一元化职能，而改变成了多元化职能，检察机关行使职权的理念不再是简单的 “我对你错型监督”，而是 “对错摸索型监督”，对立性的监督行为方式让位于协同性的监督行为方式。

尤其是，随着民事监督领域的不断扩展和延伸，行政检察监督由点到面、由此及彼、由浅入深的逐步深化，公益诉讼的立法确立以及其职能效果的全方位蔓延，使检察机关日益成为广大人民群众乐于使用的维护社会公平正义的有力武器。在检察机关反贪反渎等职能整建制 “转隶”新产生的国家监督委员会后，检察机关提出了 “转隶”就是 “转机”的说法。这一说法所蕴含的意义是深刻的，然而检察机关的 “转机”绝不是 “转隶”本身造成的，而是通过检察改革赋予了检察机关新的职能所促成的，是检察机关改革转型所导致的，是新时代对检察机关产生的新需求使然。减法型 “转隶”对检察机关的影响不是根本性的，但加法型、赋权型改革 （指行政检察、公益诉讼等）所带来的 “转机”却是根本性的。

二、处理好民、行、公、刑之间的关系

本次检察改革所产生的最为直观的成效就是检察职能的 “四大块”划分，也就是说，统一的检察职能被划分为民事检察、行政检察、公益检察和刑事检察这四大职能板块。这一改变意义深远，影响巨大。这反映了检察机关在新时代的新需要、新发展、新面貌、新格局。这四大职能的重新划分是来之不易的，检察机关要采取实际行动，在机构配置上、人员配置上、办案的业务量上，使这四大块业务处在平衡状态，从而切实改变过去长期形成的 “重刑轻民”的检察格局不平衡状态。实践表明， “重刑轻民”的观念是制约检察发展的最大瓶颈，目前是到改变这一状态的时候了。

三、处理好惩罚职能、监督职能和服务职能三者之间的关系

惩罚犯罪是检察机关的传统职能，也是检察机关的基本职能。但是除此之外，检察机关还有监督职能和服务职能。监督职能不仅仅局限于诉讼监督，还有行政监督，更重要的还要在监督中体现出服务职能。检察机关要通过办案深度参与到社会治理的格局中去，从而使检察机关成为社会每一个角落都能见到的一支建设性、保障性、服务性力量。这三大职能用学术性范式转换过来说实际上就是三大检察：惩罚职能就是政策性检察、监督职能是法理性检察、服务职能是治理性检察。目前需要做的是将这三大检察的顺位颠倒过来，重新反思新时代检察机关的新使命。

四、处理好办案数量和办案质量之间的关系

在司法实践中，办案数量和办案质量有时会发生冲突。这里试举公益诉讼为例加以说明。截止到2018年11月底，各县级检察院已实现了公益诉讼全覆盖；一年来，全国检察机关共立案公益诉讼案件113160件，其中提出检察建议和发布公告102975件、提起公益诉讼3228件，与2015年7月至2017年7月两年公益诉讼试点期间相比分别上升了11.5倍、12倍和1.81倍。可见，公益诉讼的数量增加非常之快，这是令人鼓舞的。然而同时又要看到，公益诉讼的数据结构却不是很理想：一方面，绝大多数公益诉讼案件都仅仅经历了一个诉前程序，而没有走完完整的诉讼过程，诉前程序占整个公益诉讼案件总量的约90%；另一方面，从案件类型来看，民事公益诉讼案件仅占约5%，其他皆为行政公益诉讼案件和刑事附带民事公益诉讼案件。这就造成了两个失衡：一是诉前程序和诉讼程序的失衡，二是行政公益诉讼和民事公益诉讼的失衡。

笔者以为，检察机关应当将 “行主民辅”的实施路径改变为 “行民并重”的推进策略，更加重视民事公益诉讼的实践功能。这样的转变有助于使公益得到切实保障，有助于构建检察机关和行政机关双赢共赢的和谐关系，同时还可以利用行政机关的力量为诉讼服务，减少民事公益诉讼的困难、障碍和成本，确保民事公益诉讼产生理想的诉讼结果，从而形成保护公益的合力和规模效应，最终有利于构建一个科学合理的由浅入深、由易到难、层层递进、张弛有度的公益诉讼内在结构和顺畅机制。

五、处理好静态检察和动态检察之间的关系

目前检察机关呈现出的状况与法院类似，存在着 “等米下锅”的现象，属于被动性检察，没有体现出检察机关应有的主动性和能动性，几乎没有实施主动检察的机制和制度。建议推广巡回检察机制，开出流动的检察机构，使检察机关能够为人民群众及时利用，实现检察机关与人民群众之间的 “零距离”，成为人民群众家门口的检察机关。这将有助于解决目前老百姓长期抱怨的“控告难”、 “申诉难”等瓶颈式问题，这也是以人民为中心、司法为民、检察为民、便民司法的应有之义。再者，还要关注和加强派驻检察室的建设，不仅要将检察室派到监狱等劳动教养、改造机关和社区，而且还要派到行政机关和人民法院，形成主动监督的格局和态势。

六、处理好深化办案和推动立法完善的关系

检察机关履行法律监督职能，所面临的立法状况与法院有天壤之别，法院行使审判权所需要的程序、规范和制度在立法的供给上都是相对完善、相对齐备、相对成熟的，其所依托立法规范所进行的司法解释的空间也是宽阔的，而检察机关则往往面临着诸多法治的空白和盲区，甚至经常会陷入无法可依的状态和窘境。立法空缺的情形主要表现在民事检察、行政检察和公益诉讼领域，在刑事检察领域则基本不存在这种严重的问题。在民事诉讼监督和行政诉讼监督的领域，检察机关可资利用的法律条文只有 《民事诉讼法》和 《行政诉讼法》的几个条文，缺乏必要的可操作性。公益诉讼更是如此，一个公益诉讼一个条文， 《民事诉讼法》第55条规定了民事公益诉讼， 《行政诉讼法》第25条规定了行政公益诉讼。

法律条文少，必然诉诸司法解释，而司法解释因位阶低具有一定局限性。比如说，调查核实权的问题，早在2012年修改 《民事诉讼法》时就已入法，2018年刚刚通过的修改后的 《人民检察院组织法》也将其写入法律之中，这是民行检察制度和公益诉讼制度的一大进步。然而这样的规定也不无遗憾之处，因为调查核实权缺乏强制性手段加以保障，从而难以使之与普通的调查核实权区分开来，也难以在实践中真正落地。调查核实权或调查取证权是检察机关行使民行法律监督权和公益诉讼权所必须具备的查明事实和收集证据的必要权限，缺乏这一权限，检察机关行使法律监督权和公益诉讼权就势必寸步难行，缺乏必要的证据和事实依据，法律监督和公益诉讼都难以收取应有的效果。重要的不是立法是否赋予检察机关形式上的调查核实权，也不是倡导性地规定任何单位和个人对于检察机关的调查核实行为都应当支持和配合，而是在检察机关行使调查核实权遭遇障碍时，检察机关是否享有强制性地排除这些障碍或阻力的权力。因此，检察机关行使调查核实权应当有与之相匹配的采取强制措施的权限，比如对妨碍调查核实和调查取证者进行罚款或拘留的权限。

恰恰相反，由于立法上对于检察机关的调查核实权的性质定位失之模糊化，致使现有的哪怕是检察机关自己做出的司法解释也都申明其不享有限制人身自由等采取强制措施的权限。这就不能不使检察机关所享有的法律监督权和公益诉讼权陷于困顿，制约其实践效果的优化。再比如说，检察机关为了通过公益诉讼实现公益维护的目标，就应当在立法上配置以相应的必要权限。针对正在进行着的排污等损害公益的行为，检察机关应当享有直接发出禁止排污、停止侵权的诉前禁令的权限，而不必再弯道向法院提出申请，由法院作出停止侵权的诉前保全裁定。然而，2018年3月最高人民法院和最高人民检察院联合发布的 《关于检察公益诉讼适用法律若干问题的规定》却要求按照 《民事诉讼法》和 《行政诉讼法》办事，而 《民事诉讼法》和《行政诉讼法》规定任何人要采取保全措施都必须向法院提出申请。这就将公益诉讼和私益诉讼同等对待了，检察机关作为诉讼主体所发动的公益诉讼理应享有特殊的权限。

上述种种问题和困惑的产生，与支撑检察机关行使职权的法律规范供给严重不足有密切关联。为了使检察机关在新时代更加卓有成效地履职尽责，确保法律监督权的贯彻落实，确保公益诉讼的顺利推进，应当尽快将相关法律提上立法规划的议事日程。这其中尤为迫切的立法有两部：一是 “人民检察院监督法”，一是 “人民检察院公益诉讼法”。对于 “人民检察院监督法”和 “人民检察院公益诉讼法”的制定起草，检察机关责无旁贷，应当由检察机关牵头积极推动、深入调研，尽快使之出台问世，成为检察机关履职尽责的重要遵循。