日本数据流通发展策略带来的启示

张博卿

2019年2月，日本与欧盟达成《欧盟日本数据共享协议》，并在3月决定对大型科技企业展开数据垄断审查。通过一系列的举措，日本现已形成政府、数据交流平台、数据银行、数据流通协会、数据流通运营商和国内外企业共同参与的数据流通市场。

日本推进数据流通的

主要举措

加快制定数据流通政策法规。一是超智能社会5.0（简称社会5.0）引领数据流通政策法规制定。2016年1月，日本政府发布《第五期科学技术基本计划》，提出了构建社会5.0的目标。其中，促进数据流通是实现社会5.0的重要举措。在社会5.0引领下，《官民数据活用推进基本法》和《为实现数据流通平台间合作的基本事项》等相继推出。二是新《个人信息保护法》指导数据流通市场健康发展。日本于2005 年实施《个人信息保护法》，2017年5月完成修订并实施的新《个人信息保护法》，对个人信息的定义、匿名技术、数据追溯、数据跨境流动等方面的规定进行了完善。该法律实施后，由民间主导的数据交易平台、数据银行和基于多方数据的公民信用评价等数据流通应用相继推出，市场持续健康发展。三是《欧盟日本数据共享协议》促进了数据的跨域流动。该协议于2019年2月生效，允许个人信息在欧盟和日本间自由流动，并由此形成了全球最大的数据自由流通区域。日本企业将在与欧洲企业合作的过程中采集更多数据资源，促进国内大数据和人工智能企业快速发展。

利用数据交易平台和数据银行，提供良好的流通环境。一是数据交易平台和数据银行在业务上各有侧重。日本的数据交易平台侧重于对收集的数据进行整合，之后提供给数据接收方，因此不同数据交易平台往往带有比较明显的应用领域标签。日本的数据银行则侧重于将数据打造成一种新型资产，为数据资产的提供和购买构建起一种交易机制。二是注重个人隐私保护和构建安全的数据流通环境。数据银行则普遍给予了数据所有者选择数据接收方的权利，即数据所有者能够对数据交易进行管理。三是政府对数据交易平台和数据银行进行认证。日本的数据交易平台和数据银行大多由拥有数据较多的企业或研发数据流通技术的企业所创立，IT团体联盟和数据流通推进协会（Data Trading Alliance）对其进行认证，评估相关企业安全风险、社会价值和商业应用潜力。

成立行业协会规范数据流通市场。在规范数据流通市场运转方面，日本成立“数据流通推进协会”和“官民数据活动共通平台协会”（Data Platform Consortium），作为开展相关工作的抓手。一是由两个协会推动数据流通法律法规以及标准规范的制定。数据流通推进协会下设技术标准委员会和管理标准委员会，为数据流通运营商制定业务和技术标准，并依据相关标准对数据流通运营商开展认证、审查和审计工作，同时对数据流通方面的法律法规进行研究，为有关部委制定政策提供建议。官民数据活动共通平台协会的重点工作是指导构建官民数据共通平台，制定该平台运营的规范，并研究促进平台运营的政策措施。二是两个协会注重数据流通市场的推广。为了推动日本企业共享、交换、交易、利用数据资源，数据流通推进协会下设数据利用委员会，通过举办学术会议、数据利用大赛等多种形式，推进数据流通技术的研究和数据交易市场的推广。官民数据活动共通平台协会通过提供开发、测试环境和宣传活动，促进社会机构和个人使用官民数据共通平台。三是两个协会注重国际数据合作。数据流通推进协会注重对国际数据流通市场尤其是国际数据合作方面开展相关调查研究工作，官民数据活动共通平台协会则吸纳了不少在日本开展业务的超大型互联网外企，如微软、亚马逊和谷歌，促使外企与国内企业共通数据。

政府注重对超大型企业的监管。一是日本政府认为数据流通市场自由发展可能会导致超大型企业形成数据垄断。日本公正交易委员会2017年6月发布《数据与竞争政策调研报告》，认为鼓励数据流通和企业收集数据有助于企业改善产品服务，从而推动企业运营和市场发展进入良性循环。如果任由数据流通市场自由发展，则可能逐渐产生具备数据垄断超能力的超大型企业，从而压缩初创企业和中小企业发展的空间。二是成立反垄断机构，重点监管国际互联网巨头。2019年2月，日本政府宣称，将成立反垄断监管机构，对Facebook和Google等大型科技公司进行审查，该机构将负责审查竞争行为，保护个人数据，并提出反数据垄断建议。2019年3月6日，日本政府判定外资互联网巨头非法收集、使用日本个人信息时适用《反垄断法》，此类现象视为《反垄断法》中“滥用优势地位”的情形。

日本数据流通发展策略的

主要特點

国际数据合作和监管并重。一是日本政府和企业同时推进国际数据合作。推进国际数据合作的最大意义在于采集多元融合的大数据，这对于日本国内大数据、人工智能企业的发展尤为关键。另外，国际数据合作还能够带动数据流通技术、解决方案的交流和融合，有助于不断规范和完善国内数据流通市场。二是日本政府从个人信息安全、数据规范交易和防止数据垄断多个层面，对国内外企业进行监管。由于在电信和互联网行业尚未形成具有数据垄断能力的企业，因此，日本把对超大型企业监管的重点集中于外资互联网巨头，此举不仅是对国内初创和中小企业的保护，同时也可防止日本公民隐私数据跨境泄露。

扩大和规范数据流通市场并行。一是日本流通市场的核心组成部分包括数据交易平台、数据银行、数据流通运营商、数据流通相关协会。这些组织机构接受日本内阁情报通信技术综合战略室等政府部门的指导，在大学和科研机构的辅助配合下，吸纳了一大批国内外电信、互联网、医疗、工业等领域的巨头企业，并通过学术会议、数据利用大赛和示范应用推介来扩大数据流通市场，以解决企业不知道利用哪些数据的问题，鼓励企业和民众提供数据、利用数据和流通数据。二是日本的数据流通相关协会和联盟积极制定数据开放目录、数据开放标准、数据流通技术标准、数据流通运营商审查和认证方案、数据流通政策法规建议等，这一系列的工作形成了数据流通市场规范，解决了如何安全地提供高质量数据的问题。

政府引导和民间主导的数据流通发展模式并举。一是政府引导数据流通环境向好发展。在国际数据流通环境方面，利用与欧盟、环太平洋周边国家的经济贸易协定，推进与外资企业进行数据流通规则的制定。在公共信息资源开放方面，提出了公共信息资源开放计划制定、专家派遣、章程制定、成功案例经验推广、官民数据共通平台招商引资等一系列政策。基于《第五期科学技术基本计划》和新《个人信息保护法》，为营造良好数据流通环境提供政策支持。二是民间主导数据流通市场发展，使市场充满活力。日本的数据交易平台、数据银行、相关协会和联盟大多由民间企业或组织主导建立。一方面，这些组织善于利用融合多领域公共信息资源推出新应用，如J.Score公民信用AI评分;另一方面，善于利用数据流通新技术，如隐私匿名技术、多方安全计算技术和区块链技术;此外，还善于与国外互联网巨头合作采集多元大数据，如欧姆龙公司与Google、苹果合作共享医疗健康数据。

几点启示

积极融入数据流通国际合作体系，增强我国“数据外交”的话语权。一是借助“一带一路”形成区域数据流通规则。经济贸易需求是数据流通国际合作的基础，“一带一路”在亚、欧、非的影响力不断扩大，我国可与相关国家积极开展国际数据合作活动，同时制定区域数据保护标准、投诉处理机制、刑事执法原则等一系列规则，以保障区域数据流通安全开展，由此获得更多的数据资源，避免在数据资源采集方面被他国限制。二是积极参与国际数据流通标准制定工作，增强我国“数据外交”的话语权。随着国际数据交易平台、数据银行的逐渐发展，世界主要国家未来很可能就数据资源的归属和利用产生国际纠纷，积极参与乃至主导国际数据流通标准的制定将增强我国“数据外交”的话语权，保护我国企业数据采集和利用的正当权力。

调动企业积极性，倡导“政府指导，企业主导”的数据流通健康发展模式。一是政府应完善法律法规的顶层设计，指导数据流通市场的发展。一方面，加紧出台个人信息保护法，明确个人信息利用过程中的保护原则，另一方面，要通过法律法规进一步明确和细化数据追溯要求和数据安全问题的惩罚措施。二是促进官民数据互通，推动企业高效利用公共信息资源。一方面，鼓励行业超大型企业公开匿名化和非敏感数据，扩大公共信息资源范围。另一方面，逐渐推进公共信息资源授权企业合作运营，允许企业利用公共信息资源研发政务应用。在官民数据互通过程中，政府需要确保公共信息安全，明确数据泄露责任、数据利用范围、数据运营商资质认证等。三是鼓励企业主导成立数据流通协会和联盟，规范数据流通市场。一方面，通过协会和联盟推动数据流通技术、解决方案的研发和应用，调动企业参与数据流通平台和数据银行建设的积极性。另一方面，鼓励协会和联盟主导行业标准规范的建立，推动数据流通市场合法合规的健康发展。

强化对超大型企业的监管，防范数据垄断。一是建立超大型企业的数据流通备案机制。针对涉及国际数据合作，数据大量采集、存储和传输的超大型企业进行备案，明确备案的范围、条件、主体、流程、内容、收费和支撑信息系统，为数据安全问题的事后追溯和追责工作提供支持。二是完善反数据垄断的法律法规。一方面，将滥用市场优势地位采集大量数据、不正当关闭数据接口或拒绝开放数據等数据垄断行为纳入反垄断法，从数据资源的角度扩大“滥用市场优势地位”的内涵。另一方面，要求企业，尤其是超大型企业允许用户获取自身在企业平台上产生和存储的数据，方便用户迁移数据，避免超大型企业借助锁定效应形成数据垄断。