社会参与视角下历史建筑活化利用机制与策略研究——以福州历史建筑活化利用示范项目为例

王翊加（北京清华同衡规划设计研究院有限公司 北京 100085）

王 攀（北京清华同衡规划设计研究院有限公司 北京 100085）

引言

2008年公布实施的《历史文化名城名镇名村保护条例》对历史建筑的含义进行了规定：“历史建筑，是指经城市、县人民政府确定公布的具有一定保护价值，能够反映历史风貌和地方特色，未公布为文物保护单位，也未登记为不可移动文物的建筑物、构筑物。”

相比于成熟的文物保护体系与制度，历史建筑的保护机制和策略研究仍处于起步阶段。由于价值类型、产权情况、资金来源、权责划分等差别，历史建筑需采取区别于文物的保护方法[1]。

2017年，住建部在《关于加强历史建筑保护与利用工作的通知》中提出“在保持历史建筑的外观、风貌等特征基础上，合理利用，丰富业态，活化功能，实现保护与利用的统一”，将历史建筑的活化利用作为一项重要的工作。

一、常见历史建筑活化利用模式及其局限性

（一）目前常见的几种利用模式

在分析利用模式时，我们主要从历史建筑所有权出发，分析产权人及其他利益相关方的责任、收益。依据钟洪彬[2]、刘忠刚[3]等人的研究，依照历史建筑相关法规和政策，目前的利用模式可以归纳为以下几种（图1）。

1.产权由政府征收后处理

政府主导下的历史建筑活化利用存在不同的具体运作方式，包括政府直接出资，或由国有企业、房管集团等政府背景企业为主开展运作的方式。这一模式是当前历史建筑活化利用中较为主流的做法。政府往往作为实施主体或通过直接补助的形式促进建筑功能置换，这种资金投入具有稳定的特点，且多为公益导向置换，对于历史建筑的抢救工作至关重要。而资金回报往往体现为以地区第三产业的发展带动的税收增长等。

政府可作为业权人直接参与，由政府出资，按照市场评估价值回收建筑产权及使用权。在对其进行修缮后，作为博物馆、展示馆或行政办公建筑等公共服务设施进行保护和持续利用。或者，在政府统一回收后，政府出资对历史建筑进行修缮，可以由社会非盈利机构申请合伙运营，政府和专家组监督审议，由政府向运营机构收取象征式租金、提供非经常补助金。

政府收回产权后，也可转让给市场。对于区位条件优越、现状闲置和没有得到充分利用的历史建筑，或是在用地整体改造过程中保留下来的历史建筑，可以在满足政府制定的修缮标准与利用要求的前提下，利用税收、资金补贴和开发权置换等相应扶持政策，通过直接转让产权的方式引入企业进行收购、策划、腾迁、整修和利用。

2.不征收产权的自发改造的模式

对于现状能够得到有效利用、保存状况较好的历史建筑，可以按照政府制定的修缮标准、程序，由所有者出资、政府按照一定比例进行资金补贴或接受社会捐赠等方式进行修缮。其中历史建筑所有者对于不同需求又有两种利用方式：

产权人自行改造。由于居住空间狭小、设施不完备，居民为了改善生活条件，往往自发地对建筑进行改造和利用。然而，由于缺乏必要的保护技术以及实用性的目标导向，这种改造往往对建筑风貌造成破坏。

市场化租赁。自发改造的另一种模式是居民通过市场化租赁的方式，将房屋出租给其他企业或个人使用。以市场化租赁的方式，由居民之间达成协议合伙出租改变原有的居住状态，逐步实现居民的搬迁和房屋的重新利用，属于“租赁置换”的新模式。

表2 历史建筑活化利用常见模式中的利益相关主体与责任类型

（二）常见模式的利益相关者分析

历史建筑活化利用中的利益相关者是指那些与活化利用工作相互影响、并且在活化利用工作中投入资本（物质资本、技术资本、社会资本等）的人、群体或对象。参照弗里曼的分类方法[4]，对利益相关者可从所有权（ownership）、经济依赖性（economic dependence）和社会利益（social interest）三个角度分类，上文所提及的常见模式中，历史建筑利用涉及的利益直接相关主体（产权人）主要有政府、开发商、原有产权人（居民，社会团体等），历史建筑活化利用工作的利益相关主体的利益诉求与承担责任，如表1、表2所示。

（三）局限和问题及其原因

对利益相关者责任和利益诉求的分析，反映出目前历史建筑活化利用常见模式的两个特征。一是利益相关主体利益诉求存在较大分歧，除政府之外的所有权人和经济依赖的主体以经济利益诉求为主，公众和社会团体更关注社会和文化效益，不同类型的利益相关主体缺少共同的利益诉求。

此外，对比利益相关主体的责任分布表，就会发现历史建筑活化利用工作存在着权责不对等的问题。《历史文化名城名镇名村保护条例》对历史建筑活化利用责任方作出了如下规定：“历史建筑保护责任人为历史建筑的所有权人。所有权人应当按照保护规划的要求，负责历史建筑的维护和修缮，任何单位或者个人不得损坏或者擅自迁移、拆除历史建筑。此外，县级以上地方人民政府可以从保护资金中对历史建筑的维护和修缮给予补助。历史建筑有损毁危险，所有权人不具备维护和修缮能力的，当地人民政府应当采取措施进行保护”。按照该规定，历史建筑活化利用责任集中在政府与产权人身上，按照利益相关者模式来看，有经济依赖性和社会利益相关的主体责任缺失，这意味着，一方面缺少责任的主体们没有动力实现自身经济利益以外的其他类型利益；另一方面，希望实现其他类型利益的主体，因为不能承担相应责任，因此无法真正参与到活化利用工作的决策环节。

为了解决这些问题，住建部在《关于加强历史建筑保护与利用工作的通知》中提出要 “鼓励多元投资主体、社会力量和居民参与历史建筑保护投入和经营，形成风险共担、利益共享的投资机制”。

二、福州历史建筑活化利用示范项目的启示

2017年福州被公布为第一批历史建筑活化利用试点城市之一，并选择了35个活化利用示范项目（见表3），其中有一些示范项目在社会参与历史建筑活化利用方面积累了成功的案例和经验。

（一）示范项目活化利用模式汇总

目前福州市历史建筑、历史街区的运营模式为：由名城委①全称“福州市历史文化名城管理委员会”，以下皆使用简称“名城委”。主导、国营公司运作、社会居民参与，名城委主要负责监管和指导，保护开发公司负责经营和管理，为发挥社会力量参与街区保护修复的积极性和资金优势，也适当引入企业参与更新地块的开发建设。福州历史建筑的所有者、使用者主要分为六类，分别为政府、企业公司、个人、事业单位、集体和社会团体。

（二）福州历史建筑公众参与模式分析

通过分析实施主体为单位、集体、社会团体的示范项目，得出如下两种公众参与模式。

1.基于对历史建筑价值认同的参与模式

此类模式代表了各类利益相关主体对历史建筑价值有相对统一的共识，也认同活化利用工作在实现经济效益之外，还需要对历史建筑本身代表的科学、艺术、历史价值进行完善的保护和表达。这类模式成立的前提是利益相关主体自身利益诉求与历史建筑的科学、艺术、历史价值有着高度的关联，代表案例有福大怡山文创园、华侨中学旧址、松口气客栈、茂林乡社等。

（1）福大怡山文创园案例

福大怡山文创园原为福州大学机械厂，建于1960年，是与福州大学创办时期同步筹办的校办工厂，集研发、生产、教学为一体，见证了中华人民共和国成立后福州机械制造业的发展，同时承担了工科人才培育工作。2004年，福州大学金工实习基地搬迁至旗山校区，机械厂原厂区于2014年停止生产。2016年，以福州大学基建处为实施主体，采取校企合作、协同运营模式，将机械厂故址开发成为集聚工业研发、设计和文化创意产业的福大怡山文化创意园。在规划和建筑设计上延续工业制造传统，保留机床、标语等反映时代特征和价值的历史要素，园区规划沿用原厂区格局，新建建筑体量和形制参照原工业建筑设计；在业态策划上，在园区内设立福州大学校友论坛、大学生产学研实习实训基地、大学生创业孵化基地等与原有福州大学机械厂一脉相承的新业态。该创意园区先后被评为“2016年度福建省文化产业十大重点项目”和“2016年省级小微企业创业基地”。

表3 福州历史建筑活化利用示范项目模式汇总

（2）松口气客栈案例

中山村村部旧址是福建山区典型的夯土木构建筑，2014年由台湾打开联合设计团队设计改造为松口气客栈。此项目运作的目的是以民宿为载体，通过对地方文化的挖掘与转化，激活乡村运营体验式产业链。改造后的松口气客栈作为青年返乡联合本地村民创业的项目基地，投资包括本地政府扶持经费以及返乡青年建筑师协会投资，实施主体也包括了青年建筑师、本地手工艺人等。改造在最大程度保留建筑传统结构的基础上对建筑性能进行了提升，实现了同时满足现代住宿功能的要求与对传统夯土木构建筑的保护。

2.基于基层社会网络的参与模式

代表案例有王高宗故居、洋坪村下底厝、后垅村典利厝等。此类模式的基础基于原有的社会网络和信任系统，历史建筑可以作为一种公共资源被共同利用。其代表了历史建筑活化利用模式中除了政府、开发商和产权所有人之外一种新的产权模式，也提供了一种责任利益分配新的可能性。

（1）王高宗故居案例

王高宗故居位于福清县江兜村，江兜村为著名侨乡，古厝建于1920年，为主人王高宗下南洋发家后回乡所建，作为住宅使用，后长期空置。

王高宗古厝的建筑样式、风格特征，集传统莆仙民居建筑与南洋建筑风格于一身，是福清近代多元文化并存的见证。2018年，村委会与长期在海外定居的屋主协商，将空置的老宅利用为乡土文化展示馆，展示福清地区的生产生活方式和习俗传统，发挥其文化展示的功能，作为联系海内外华侨的重要纽带。这种合作模式，既维护了华侨闲置的固定资产，又充分利用和展示了历史建筑的价值。

（2）后垅村典利厝案例

典利厝位于闽清县G70国道边，是具有百年历史的大型山区性福建民居的代表，原大部分建筑长期闲置，后结合“美丽乡村”“幸福家园”建设，以及2014年福建省科技、文化、卫生“三下乡”活动在后垅村举办的契机，多方筹集资金30余万，对典利厝进行修缮和保护。2016年本地村民成立了闽清县闽都古居乡村旅游专业合作社，依托典利厝及周边古民居，开展农业生态休闲观光旅游，策划周末国学亲子游等活动，将历史建筑保护利用融入乡村发展规划中。

表4 福州历史建筑公众参与模式中的利益相关主体及利益诉求

表5 福州历史建筑公众参与模式中的利益相关主体与责任类型

（三）福州历史建筑公众参与模式的启示

总结福州示范项目中公众参与的成功案例中利益相关主体的利益诉求和责任（表4、5），发现成功的基础是在各个利益相关者中建立了共同的诉求，并在共同诉求的基础上重新分配了利益和责任。能够实现共同利益诉求的建立是基于如下两点：

1.对投入产出比的重新思考：跳出经济评价的陷阱

目前通行的政策机制是建立在对活化利用工作经济评价的基础上，如目前常见也比较有效的利益协调机制，主要包括历史建筑的开发权置换及征而不拆这两种机制。前者开发权置换是对受历史建筑保护影响的建设项目采取容积率转移、建筑面积补偿等利益协调措施。后者征而不拆的机制是所有权人可选取自行保护或被征收后统一保护两种方式，并且所有权人享有比其他建筑上浮一定比例的征收补偿标准。

这类协调机制建立在满足利益相关主体经济效益的基础上，用单纯的经济价值评价历史建筑，会湮没历史建筑的核心价值。在认定过程中，历史建筑的价值体现在历史、艺术、科学和社会价值等方面，这些都没办法直接用经济价值衡量，因为面对不同的利益相关主体，这些价值的重要性不一样，因此用经济价值评价历史建筑不能够将历史建筑的价值充分表达出来，历史建筑的活化利用应和常规城市更新区分开。福州的示范项目即展示了适当的做法：不去用经济价值标准评估历史建筑的价值，而是找到自身利益和历史建筑本身价值高度契合的相关主体参与到活化利用中。福大怡山文创园的案例中，开发主体福州大学自身的历史和老厂高度关联；松口气客栈的案例代表了另外一种方式，建立利益主体和历史建筑本身价值的关联——将历史建筑价值作为生产资料；茂林乡社等案例中，历史建筑长期以来对活化利用主体有着文化或社会意义。

2.建立在信任和共识上的权力责任再分配

福州多个以集体或社团为开发主体的成功案例都是基于本地紧密的基层组织，如以家族为纽带的王高宗故居改造，或以村集体为单位的典利厝活化利用合作社。这些案例给我们的启示是，由于历史建筑活化利用投入较大，良好的信用体系和紧密的社会关系更有利于人们对历史建筑活化利用的投入，也使利益协调变得更有弹性，更容易达成共识。在这些案例中，原有的人际关系的纽带将社会利益类的利益相关主体和所有权类的利益相关主体联系起来，更有助于公众利益在活化利用中得到体现。

三、机制与策略上的建议

在现实社会中，缺乏信任和共识的各个利益相关者的利益诉求往往存在差异，因而无法自发建立起共同诉求，加之以经济为主的价值评价方式导致各利益相关者的价值认知失衡，形成了各方隔绝、互不信任的行为模式。此时便需要在机制与策略上加以引导和激励，以多元的价值评价方式和顺畅的信息流通重构各方对历史建筑的价值认知，结合良好的信用保障和新的共享产权形式实现历史建筑的保护与多方共赢。基于此，本文提出如下策略：

1.建立以多元价值为基础的历史建筑评价体系。将历史建筑认定过程中的价值评估和实际活化利用时的评价标准结合起来，跳出单一的经济价值评价限制，最大化历史建筑本身的核心价值对活化利用参与主体的价值。

2.完善信息流通系统，更大范围对接历史建筑资源与潜在的活化利用主体。最大化历史建筑本身核心价值对活化利用参与主体价值的一个前提是信息流通足够便捷，让潜在的活化利用主体能够找到契合自己利益诉求的历史建筑，也令历史建筑的价值能够得到充分展示。如福州目前正在进行历史建筑平台建设，建立完善的信息流通系统，应为可行之策。

3.信用保障体系和共享的产权形式。要想充分发挥社会机构和市民在历史建筑保护利用中的作用，福州试点案例给我们的启示是，需要良好的信用保障体系和新的共享产权形式。由政府及专业人士做好信用保障体系和技术监督的工作，将历史建筑交予社会机构运营，既能减轻政府负担，又能有效地保证在运营过程中历史建筑的历史文化价值不受损失，同时逐步提高公众对于历史建筑保护与更新的关注度，是一种多赢的历史建筑保护模式。

结语

本文通过分析目前常见历史建筑保护利用模式的局限和问题，以及福州公众参与历史建筑保护利用的范例，分析公众参与历史建筑保护利用的有利条件，并根据这些分析对历史建筑保护利用公众参与模式提出了相应的建议。

公众参与历史建筑保护利用能够平衡目前责任主体权责不对等的局面，找到契合历史建筑本身价值的更好的利用方式。同时为了能够更加顺畅地开展公众参与工作，需要建立以多元价值为基础的历史建筑评价体系；完善信息流通系统，更大范围对接历史建筑资源与潜在的活化利用主体；同时完善信用保障体系和探索共享的产权形式。