世界文化遗产地方立法路径谈

彭 蕾（中国文化遗产研究院 北京 100029）

一、中国世界文化遗产的立法进程及现状

1985年中国加入了《保护世界文化和自然遗产公约》（以下简称《世界遗产公约》或《公约》），正式成为《世界遗产公约》缔约国，并在1987年成功申报了6项世界遗产。经过30多年的努力，截至2018年，中国拥有的世界遗产已达53项，总量在缔约国里排名第二。立法工作也随着世界遗产的从无到有，逐步开展并趋于成熟。下面就世界文化遗产的立法进程及现状作简要介绍①本文的研究对象限定于世界文化遗产专项立法，既包括世界文化遗产立法，也包括为申报世界文化遗产而制定的法律规范。世界文化遗产属于我国文物分类中的不可移动文物，其保护管理自然受到《文物保护法》及其实施条例、地方各级人大和政府制定的文物保护条例、文物保护管理办法等综合性法律法规调整，上述法律规范此处概不涉及。。

《世界遗产公约》要求各缔约国“采取为确定、保护、保存、展出和恢复这类遗产所需的适当法律、科学、技术、行政和财政措施”（第5条）。保护世界文化遗产是遗产所在国不可推卸的国际责任，也是应当履行的公约义务，制定相关法律和政策是保护、管理好世界文化遗产的重要基础工作和首要保障。但是，从中国加入《世界遗产公约》后直至1990年代末，国内的世界文化遗产立法可以说一直处于起步阶段，在同期的23项世界文化遗产中，只有《北京市周口店北京猿人遗址保护管理办法》（1989）、《大同市云冈石窟保护管理条例》（1997）、《安徽省皖南古民居保护条例》（1997）等10部世界文化遗产地方性法规和地方政府规章②其他地方性法规和地方政府规章还有：《江西省庐山风景名胜区管理条例》（1996）、《苏州园林保护和管理条例》（1996）、《西藏自治区布达拉宫保护办法》（1997）、《平遥古城保护条例》（1998）、《重庆市大足石刻保护管理办法》（1998）、《洛阳市龙门石窟保护管理条例》（1999）、《清东陵保护管理办法》（1999）。，立法数量不及一半。

2000年以来，世界文化遗产立法工作加速开展，其中2002年和2003年立法成果颇丰。比如，2002年，由四川省人大常委会制定的《四川省世界遗产保护条例》③该条例又经四川省第十二届人民代表大会常务委员会第十九次会议修订，2016年3月1日起施行。该条例对四川省内各世界文化遗产、自然遗产、文化和自然混合遗产作出统筹管理规定，提出了总体要求。正式颁布，本年公布的地方专项法规规章还有：《福建省武夷山世界文化和自然遗产保护条例》《甘肃敦煌莫高窟保护条例》；2003年公布的地方专项法规规章有：《沈阳市故宫、福陵和昭陵保护条例》《郑州市嵩山历史建筑群保护管理条例》《北京市长城保护管理办法》等。

2006年是我国世界文化遗产立法进程中又一个重要的年份。9月20日，国务院审议通过《长城保护条例》，于当年12月1日起正式实施，这是我国首部文化遗产保护专项行政法规；11月，文化部第41号部长令颁布《世界文化遗产保护管理办法》；12月，国家文物局颁布《中国世界文化遗产监测巡视管理办法》和《中国世界文化遗产专家咨询管理办法》。

世界文化遗产法治进程提速与国务院、文化部、文物部门及相关部门的大力推动密不可分，世界文化遗产专项立法的必要性和重要性通过各种文件和会议不断得到强化。2004年2月，国务院办公厅转发九部委《关于加强我国世界文化遗产保护管理工作的意见》（国办发[2004]18号），明确要求：“有关地区要根据遗产地的具体情况，制订和完善世界文化遗产保护的地方性法规和管理规章，明确保护管理工作的具体制度要求、保护标准和目标及相关的法律责任。”2005年12月下发的《国务院关于加强文化遗产保护的通知》（国发[2005]42号）中强调“加强文化遗产保护法律法规建设……抓紧制定和起草与《文物保护法》相配套的部门规章和地方性法规”。此前在2003年2月下发的《国家文物局关于检查世界文化遗产地保护管理工作的通知》（文物办发[2003]14）中，将“世界文化遗产地专项保护法规的制订情况，保护和管理规划制订情况”列为重点检查内容。2006年召开的全国世界文化遗产工作会议上，时任国家文物局局长单霁翔指出“地方各级政府应根据遗产地的具体情况，制定和完善地方性法规、规章，进一步明确保护管理的工作制度、标准、目标以及相关法律责任”。

2012年11月，在全国世界文化遗产工作会议上，国家文物局公布更新后的《中国世界文化遗产预备名单》时明确要求“有关地方人民政府和文物主管部门，依照《文物保护法》等文物保护相关法律法规，并参照《世界文化遗产保护管理办法》的有关规定……完善保护管理法规。”2013年4月下发的《国家文物局关于加强世界文化遗产保护管理工作的通知》（文物保函[2013]443号）再次强调“建立健全规章制度，落实各项保障措施，不断提升世界文化遗产的保护管理和展示服务水平。”国家文物局同年8月下发的《世界文化遗产申报工作规程（试行）》规定“颁布实施文化遗产保护的地方专项法规和规章”（第19条），并将“文化遗产保护地方专项法规、规章及颁布实施文件”作为申报世界文化遗产必备材料之一（第31条）。从此，世界文化遗产地方法规、规章成为申报世界文化遗产的必要条件。2014年9月，由国家文物局提议，“中国世界文化遗产预备名单遗产地联盟”在浙江杭州良渚遗址所在地成立，并形成《良渚共识》，提出将“推动地方立法”作为推动申遗工作可持续开展的重要措施。

经过三十余年的不懈努力，我国逐渐形成了以《文物保护法》及其实施条例为核心，以专项立法为主体的世界文化遗产保护法律体系，在我国乃至国际上的世界文化遗产保护管理实践中均发挥了重要作用。按照效力等级和颁布时间，我国已列入《世界遗产名录》的世界文化遗产专项立法情况见表1（不完全统计）。

表1 我国现行世界文化遗产专项立法一览表④ 表中所列部分法律文件既对文物保护单位作出规定，同时也对世界文化遗产作出规定，此类法律文件可以称为二合一法规。

⑤《苏州园林保护和管理条例》，1996年10月31日苏州市第十一届人民代表大会常务委员会第二十四次会议制定，根据2004年8月20日江苏省第十届人民代表大会常务委员会第十一次会议《苏州市人民代表大会常务委员会关于修改〈苏州园林保护和管理条例〉的决定》第一次修正，根据2016年5月26日江苏省第十二届人民代表大会常务委员会第二十三次会议《苏州市人民代表大会常务委员会关于修改〈苏州市市政设施管理条例〉等9件地方性法规的决定》第二次修正。

⑥根据2003年11月28日四川省第十届人民代表大会常务委员会第六次会议《四川省人民代表大会常务委员会关于修改〈四川省都江堰水利工程管理条例〉的决定》修正。

表1 我国现行世界文化遗产专项立法一览表（续）

⑦《南京市中山陵园风景区保护和管理条例》，1998年5月19日制定，1998年8月28日批准，1998年10月1日起施行。南京市人民政府于1996年8月31日发布施行的《南京市中山陵园风景区管理办法》同时废止。根据2009年8月28日南京市第十四届人民代表大会常务委员会第十一次会议通过、2010年11月19日江苏省第十一届人民代表大会常务委员会第十八次会议批准的《关于修改〈南京市中山陵园风景区管理条例〉的决定》修正。中山陵园风景区是世界文化遗产明孝陵所在地。

⑧《安徽省皖南古民居保护条例》，1997年9月21日安徽省第八届人民代表大会常务委员会第三十三次会议通过，根据2004年6月26日安徽省第十届人民代表大会常务委员会第十次会议《关于修改〈安徽省皖南古民居保护条例〉的决定》修正。

⑨ 根据2016年3月30日山东省第十二届人民代表大会常务委员会第二十次会议《关于修改〈山东省海洋环境保护条例〉等九件地方性法规的决定》第一次修正，根据2018年9月21日山东省第十三届人民代表大会常务委员会第五次会议《关于修改〈山东省民用建筑节能条例〉等十件地方性法规的决定》第二次修正。

⑩《杭州西湖文化景观保护管理条例》实施后，2008年11月30日杭州市人民政府发布、2009年12月30日杭州市人民政府修订发布的《杭州西湖文化景观保护管理办法》同日废止。

⑪《洛阳市龙门石窟保护管理条例》，1999年5月30日河南省第九届人民代表大会常务委员会第九次会议批准通过，2012年9月28日河南省第十一届人民代表大会常务委员会第二十九次会议于审议修订。

⑫ 2010年11月18日内蒙古自治区人民政府公布《内蒙古自治区元上都遗址保护管理办法》，《内蒙古自治区元上都遗址保护条例》并未明示废止该办法。

⑬ 1998年重庆市人民政府制定《重庆市大足石刻保护管理办法》。

⑭ 同时甘肃省人民政府于2008年10月7日公布《炳灵寺石窟保护管理办法》，2013年修订。

表1 我国现行世界文化遗产专项立法一览表（续）

⑮《清东陵保护管理办法》，1999年6月21日唐山市第十一届人民代表大会常务委员会第九次会议通过，经1999年9月24日河北省第九届人民代表大会常务委员会第十一次会议批准，于1999年10月11日公布施行；根据2010年8月26日唐山市第十三届人民代表大会常务委员会第二十一次会议关于修改部分地方性法规的决定修正，2010年9月29日经河北省第十一届人民代表大会常务委员会第十九次会议批准，于2010年10月8日公布施行。2011年8月31日唐山市第十三届人民代表大会常务委员会第二十七次会议修订，经2011年11月26日河北省第十一届人民代表大会常务委员会第二十七次会议批准，于2011年12月1日公布、自2012年1月1日起施行；2017年9月6日经唐山市第十五届人民代表大会常务委员会第六次会议第二次修订，2017年12月1日经河北省第十二届人民代表大会常务委员会第三十三次会议批准。

⑯《云冈石窟保护条例》施行同时，废止《大同市云冈石窟保护管理条例》。

⑰《山西省平遥古城保护条例》，1998年11月30日山西省第九届人民代表大会常务委员会第六次会议通过，2018年9月30日山西省第十三届人民代表大会常务委员会第五次会议修订。

⑱《湖北省武当山风景名胜区管理办法》，湖北省人民政府1998年7月22日公布。根据2008年10月27日《省人民政府关于修改〈湖北省武当山风景名胜区管理办法〉的决定》修订。

⑲《广东省开平碉楼保护管理规定》于2002年7月16日广东省人民政府发布，自2002年9月1日起施行，经2007年7月13日《广东省人民政府关于修改广东省开平碉楼保护管理规定的决定》修改。

⑳ 世界文化遗产“丝绸之路：长安-天山廊道的路网”在中国境内的每一处遗产点都有专门立法，因资料收集具有一定困难，本表只能部分呈现。

㉑《西藏自治区布达拉宫保护办法》，2009年1月21日西藏自治区人民政府第2次常务会议通过，自2009年3月1日起施行，1997年11月18日西藏自治区人民政府发布的《西藏自治区布达拉宫保护管理办法》同时废止。

表1 我国现行世界文化遗产专项立法一览表（续）

㉒ 2013年9月29日《麦积山石窟保护管理办法》实施之日起，2008年10月7日印发的《麦积山石窟保护管理办法》同时废止。

㉓《昌平区明十三陵保护管理办法》，自2014年8月1日起施行，2002年9月10日北京市昌平区人民政府发布的《昌平区人民政府实施〈北京市明十三陵保护管理办法〉的规定》同时废止。

从上表可以看出，我国世界文化遗产已经全部拥有专项立法，大部分属于地方性法规或地方政府规章，只有10部属于规范性文件。其中有近五分之一的地方立法经过修改或修订。2015年修订后的《立法法》赋予设区的市人民代表大会及其常务委员会在城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面事项制定地方性法规的有限立法权后，世界文化遗产专项地方性法规制定加速。

中国的世界文化遗产法律法规在基本原则、保护体系和总体要求等方面与《世界遗产公约》及相关文件精神是契合的。比如《文物保护法》及其实施条例中关于在文物保护单位本体之外保持一定安全距离划定保护范围，以确保文物保护单位的真实性和完整性的理念；以及为保护文物保护单位的安全、环境、历史风貌对建设项目加以限制的理念，与《实施〈保护世界文化和自然遗产公约〉的操作指南》㉔以下关于《操作指南》的引用，均根据2017年7月12日最新版。《立法法》第73条第1款规定，“地方性法规可以就下列事项作出规定：（一）为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项；（二）属于地方性事务需要制定地方性法规的事项。”第82条第2款规定，“地方政府规章可以就下列事项作出规定：（一）为执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定规章的事项；（二）属于本行政区域的具体行政管理事项。”（以下简称《操作指南》）中要求缔约国国内立法确保其遗产能够生存、且保护其突出普遍价值以及完整性和真实性不因社会发展变迁受到负面影响，以及关于缔约国划定世界文化遗产的遗产区和缓冲区的要求，二者是共通、一致的。

二、世界文化遗产地方立法中应注意的几个问题

我国世界文化遗产保护法律体系按照制定主体可分为中央立法和地方立法，地方立法包括地方性法规和地方政府规章，是为了结合地方实际执行其上位法或是管理地方具体行政事项而制定㉕以下关于《操作指南》的引用，均根据2017年7月12日最新版。《立法法》第73条第1款规定，“地方性法规可以就下列事项作出规定：（一）为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项；（二）属于地方性事务需要制定地方性法规的事项。”第82条第2款规定，“地方政府规章可以就下列事项作出规定：（一）为执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定规章的事项；（二）属于本行政区域的具体行政管理事项。”。地方立法是中央立法的延伸，在符合立法逻辑、不与上位法相抵触的前提下，结合当地管理实践，为解决当地问题而制定的具有地方特色的法律规范。在当前实际立法中，还存在一些不容忽视的问题，值得我们注意，并应在今后的立法工作中避免。

（一）法律用语的规范问题

在法律文件中使用的名词，要力争统一、明确、清晰、无歧义，内涵不明确的词要慎用。目前部分地方立法中，存在语言表述不规范、条款规定不一致的问题。

比如《泉州市海上丝绸之路史迹保护条例》㉖2016年8月26日由泉州市第十五届人民代表大会常务委员会第三十五次会议通过，2016年12月2日经福建省第十二届人民代表大会常务委员会第二十六次会议批准。 南京市人民政府2016年10月13日公布，2016年12月1日施行。中的第2条概念条款中提出，“条例中的海丝史迹是指历史上反映泉州由海外通商贸易、文化交流等活动留存下来的具有历史、艺术、科学价值的遗迹、遗址，包括体现海外通商贸易的码头、桥梁、航海设施、商品生产基地；体现文化交流的古建筑、古墓葬、石窟寺和石刻、壁画等”。分析一下这个概念条款的结构，第一小句是总述，说明史迹是遗迹、遗址，第二小句进行列举式分述。但是这里面存在用词含混、含义交叠的情况，其中遗迹、遗址实际是包含与被包含的关系，列举中的“古建筑、古墓葬、石窟寺和石刻、壁画”属于文物的类概念，而“码头、桥梁、航海设施、商品生产基地”指称类概念中的具体内容，两组概念并没有处于一个平面，不宜并列。

再比如，《泉州市海上丝绸之路史迹保护条例》第12条：“对列入《世界遗产名录》和《中国世界文化遗产预备名单》的，按划定的遗产区和缓冲区进行保护管理；对列入各级文物保护单位的，按划定的保护范围和建设控制地带进行保护管理”。本条中用一个分号貌似表达了两种并行的保护管理情况，但两种情况有交叉，当文物保护单位又属于世界文化遗产时，该按哪种情况进行保护管理呢？仅从条文中并不明确。

再比如，《南京市海上丝绸之路史迹保护办法》㉗2016年8月26日由泉州市第十五届人民代表大会常务委员会第三十五次会议通过，2016年12月2日经福建省第十二届人民代表大会常务委员会第二十六次会议批准。 南京市人民政府2016年10月13日公布，2016年12月1日施行。第11条：“海上丝绸之路史迹保护范围和建设控制地带按照《文物保护法》及其实施条例相关规定划定，同时应当符合世界文化遗产的保护要求。”其实并不是所有史迹都是文物保护单位，因此不能直接表述成“史迹保护范围和建控地带”，如果在“史迹”后边加上“中文物保护单位的”，则更为准确。

（二）法律责任的设定问题

1.法律法规结构应完整

一个完整的法律规范包括“假定”“处理”“制裁”三个要素。观察现行地方立法，可以发现有的地方立法中法律责任规定的保护性规则并没有与前述条文中的调整性规则一一对应，因而无法拼接出逻辑完整的法律规范。比如《泉州市海上丝绸之路史迹保护条例》第13条仅规定“在海丝史迹缓冲区和建设控制地带内进行建设工程的，工程设计方案应当符合保护规划并依法报请批准”，而第29条第2款规定的承担相应法律责任的情况是：“在海丝史迹的缓冲区和建设控制地带内进行建设工程，其工程设计方案未依法报请批准，对海丝史迹历史风貌造成破坏的”，也就是构成行政处罚的前提不仅是“工程设计方案未依法报请批准”，还增加了“对海丝史迹历史风貌造成破坏”。如果仅是工程设计方案未依法报请批准擅自在海丝史迹的缓冲区和建设控制地带内进行建设工程的行为，就可能游离于行政处罚之外。《吉林省高句丽王城、王陵及贵族墓葬保护管理条例》第16条规定了四种在保护范围内进行的、应当提前“征得国务院文物行政主管部门同意”、具体方案要由“省人民政府批准”、并且“作业施工必须保证文物安全”的工程或者作业，但其法律责任条款中，仅对第一种工程作业即“新建、改建、扩建建筑物或者构筑物”的违法规定了应当承担的法律责任。这种情况在现行《文物保护法》中也存在，比如第19条规定了“不得进行可能影响文物保护单位安全及其环境的活动”，而法律责任部分却没有针对此情况规定罚则。在第21、26、44条也有类似情况，应该在修法时候注意补充完善。

2.处罚标准应统一

处罚标准统一、精确、细化，才能真正起到应有的警示和震慑作用。如果类似的情形却适用不同的处罚标准，不但会导致执法不公，还会影响法治的严肃性、权威性。比如《泉州市海上丝绸之路史迹保护条例》第30条规定：“未经考古调查、勘探以及抢救性考古发掘，建设单位擅自开工建设的，由市、县（市、区）文物行政主管部门责令立即停止施工，并处以五万元以上二十万元以下罚款；造成严重后果的，处以二十万元以上五十万元以下罚款。”第31条规定：“发现海丝史迹未立即报告或者未停止施工并采取有效措施保护现场的，由市、县（市、区）文物行政主管部门责令改正，造成严重后果的，处以一万元以上五万元以下罚款。”两个责任条款规定的情形实质类似，都是在建设中违反相关规定导致或可能导致文物受损甚至被毁的情形，但规定的相应法律责任却差别巨大。除非条文中明确列举所谓“严重后果”具体包括哪几种情形，证明此“严重后果”与彼“严重后果”的严重性不同，否则就是处罚标准不统一的表现。

3.正确适用“责令改正”

相当一部分地方立法的法律责任部分，都或多或少存在单独适用责令改正的情况，比如《云冈石窟保护条例》第37条规定：“违反本条例规定，在云冈石窟保护范围内进行与保护措施无关的建设工程或者爆破、钻探、挖掘等作业的，由市文物主管部门责令改正；造成严重后果的，处五万元以上五十万元以下罚款。”该条款作为对于尚未造成严重后果的行为的处理，将责令改正视为行政处罚的一种。但是，责令改正并不是一种行政处罚，是行政机关实施行政处罚的过程中对违法行为人发出的一种作为命令㉘《行政处罚法》第23条：“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。”《南京市海上丝绸之路史迹保护办法》于2016年10月11日经市政府第106次常务会议审议通过，2016年10月13日以政府令317号公布，自2016年12月1日起施行。《世界文化遗产保护管理办法》于2006年 11月 14日经文化部部务会议审议通过，并由中华人民共和国文化部令第 41号公布，自公布之日起施行。。《文物保护法》中也存在类似情况，如第66条、70条、75条等。将责令改正视为行政处罚或代替行政处罚，势必会无形中降低行政处罚的制裁性、严苛性。《山西平遥古城保护条例》的“法律责任”章，将责令改正与警告、罚款、没收违法所得等行政处罚同时适用，处罚种类适用恰当、涵盖全面，值得立法中借鉴。

（三）与上位法的关系问题

地方立法在处理与上位法的关系时应当重点做到两点：一方面是不抵触上位法。即，地方性法规不得与法律、行政法规相抵触，地方政府规章不得与法律、行政法规和地方性法规相抵触，抵触即无效。随着我国立法程序日益规范和立法审查监督机制不断强化，下位法与上位法发生冲突的现象已越来越少。

另一方面是不重复上位法。现行《立法法》中明确规定“制定地方性法规，对上位法已经明确规定的内容，一般不作重复性规定”（第73条第4款）。这一新增规定旨在突出地方立法中的地方价值，如果地方立法规定与中央立法、上位法规定重复，则失去了其地方性，也就背离了解决地方特殊问题的立法初衷，从而也造成立法资源浪费。值得注意的是，虽然法律中明确针对“地方性法规”，但地方政府规章作为地方立法，同样应遵守“不重复上位法”要求。

出于法律规范完整性考虑，地方立法中以立法目的、立法原则、部门职责、公民义务、管理经费等基本规定为主要内容的总则条款，最可能与中央立法、上位法造成重复。比如《吉林省高句丽王城、王陵及贵族墓葬保护管理条例》第4条规定：“高句丽王城、王陵及贵族墓葬的保护和管理，坚持保护为主、抢救第一、合理利用、加强管理的方针。”本条提到的“方针”，实际上就是《文物保护法》中规定的文物工作十六字方针，此处原样重复。而《内蒙古自治区元上都遗址保护条例》第4条规定：“元上都遗址保护管理工作贯彻保护为主、抢救第一、合理利用、加强管理的方针，确保遗址的真实性和完整性。”在重申《文物保护法》文物工作十六字方针的同时，又增加了一些原则性内容。《云冈石窟保护条例》第3条规定：“云冈石窟保护，应当坚持保护为主、抢救第一、合理利用、加强管理的方针，正确处理文物保护与经济建设、社会发展的关系，确保云冈石窟安全及其人文景观和自然生态的协调性”，增加了关系问题和协调问题，具有针对性。而《重庆市大足石刻保护条例》《嘉兴市大运河世界文化遗产保护条例》《山西省平遥古城保护条例》等近两年公布的法规中，不再规定工作方针，而是提出应遵循的原则。

如果说上述情况属于必要的重复，那么其他条款中几乎直接引用上位法相应内容的，则无法体现地方立法中的地方特色，有违地方立法的初衷。比如《南京市海上丝绸之路史迹保护办法》㉙《行政处罚法》第23条：“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。”《南京市海上丝绸之路史迹保护办法》于2016年10月11日经市政府第106次常务会议审议通过，2016年10月13日以政府令317号公布，自2016年12月1日起施行。《世界文化遗产保护管理办法》于2006年 11月 14日经文化部部务会议审议通过，并由中华人民共和国文化部令第 41号公布，自公布之日起施行。第11条：“海上丝绸之路史迹保护范围和建设控制地带按照《中华人民共和国文物保护法》及其实施条例相关规定划定，同时应当符合世界文化遗产的保护要求。”这一规定将《世界文化遗产保护管理办法》㉚《行政处罚法》第23条：“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。”《南京市海上丝绸之路史迹保护办法》于2016年10月11日经市政府第106次常务会议审议通过，2016年10月13日以政府令317号公布，自2016年12月1日起施行。《世界文化遗产保护管理办法》于2006年 11月 14日经文化部部务会议审议通过，并由中华人民共和国文化部令第 41号公布，自公布之日起施行。第10条“世界文化遗产中的文物保护单位，应当根据世界文化遗产保护的需要依法划定保护范围和建设控制地带并予以公布。保护范围和建设控制地带的划定，应当符合世界文化遗产核心区和缓冲区的保护要求”，仅进行简单文字整合调整，并没有作出更具体的规定。

法律、行政法规的内容往往是原则性和概括性的，地方立法应注意与中央立法保持一致性的同时，更为具体，更具操作性，而不是比中央立法、上位法还要抽象和原则。这也是“不与上位法重复”的应有之义。比如《吉林省高句丽王城、王陵及贵族墓葬保护管理条例》第9条规定：“省人民政府、通化市人民政府和集安市人民政府有关部门按照各自的职责，依法做好与高句丽王城、王陵及贵族墓葬保护、管理相关的工作。”“有关部门”具体包括哪些，本条并没有列举。此种规定，一旦操作起来，往往会变得模棱两可，执行性便打了折扣。相比之下，《桓仁满族自治县五女山山城保护管理条例》第3条第2款要求“自治县建设、规划、计划、财政、旅游、公安、民政、工商、土地、环保、农业、林业、水利等部门，在各自职责范围内做好山城保护管理工作”。《河南省安阳殷墟保护管理条例》第5条还明确要求各“有关部门以及殷墟所在地的区、乡人民政府，应当根据各自职责，配合文物行政管理部门做好殷墟的保护管理工作”，强调部门协同。《南京市海上丝绸之路史迹保护办法》第7条还进一步详细列举了园林绿化、旅游、城市管理、教育等其他有关行政部门的具体职责，使得法条更具有操作性。

（四）与国际公约的衔接问题

为了履行国际公约的缔约国责任，在制定有关世界文化遗产地方法规规章时，需要注意与《世界遗产公约》相衔接，同时可吸收借鉴《操作指南》中符合中国文物保护情况和特色的措施。其中在实践中应用最多、也有争论的或许就是国内法律中“保护范围和建设控制地带”与《操作指南》中“遗产区（核心区）和缓冲区”两组概念的区分与使用了。

根据我国现行《文物保护法》及其实施条例，文物保护单位的保护范围和建设控制地带都要根据文物保护单位的类别、规模、内容以及周围环境的历史和现实情况合理划定。具体来说，前者是指对文物保护单位本体及周围一定范围实施重点保护的区域，在文物保护单位本体之外保持一定的安全距离，以确保文物保护单位的真实性和完整性（《文物保护法实施条例》第9条），要求各级文物保护单位，分别由省、自治区、直辖市人民政府和市、县级人民政府划定必要的保护范围（《文物保护法》第15条）；后者是指在文物保护单位的保护范围外，为保护文物保护单位的安全、环境、历史风貌对建设项目加以限制的区域（《文物保护法实施条例》第13条第1款），根据保护文物的实际需要，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以在文物保护单位的周围划出一定的建设控制地带，并予以公布（《文物保护法》第18条）。从上述法定概念可以看出，文物保护单位的保护范围是必要的，建设控制地带是根据实际需要划定的。但在实践中，文物保护单位已划定保护范围的，也会划定建设控制地带。

遗产区与缓冲区概念，《操作指南》第97段指出：“列入《世界遗产名录》的所有遗产必须有长期、充分的立法、规范、机构和/或传统的保护及管理，以确保遗产得到保护。保护必须包括充分的边界划定。”这个“充分的边界”内就是遗产区。第99段继而指出这个划定的边界“是对申报遗产进行有效保护的核心要求，划定的边界范围内应包含所有能够体现遗产突出普遍性价值的元素，并保证其完整性与（或）真实性不受破坏。”同时，第103和104段又提出：“只要有必要，就应设立恰当的缓冲区以有效保护遗产。缓冲区是为了有效保护申报遗产而划定设立的遗产周围的区域，其使用和开发受到相关法律和/或习惯规定的限制，为遗产增加了保护层。缓冲区包括申报遗产直接所在的区域、重要景观，以及其他在功能上对遗产及其保护至关重要的区域或特征。”

《世界文化遗产申报工作规程（试行）》第18条第1款一方面提出申报世界遗产必需划定遗产区和缓冲区，另一方面明确了遗产区和缓冲区的范围，即“遗产区应当包含体现突出普遍价值的所有组成要素，包括历史建筑（群）、遗址、历史街区等人文要素，以及地形、地貌、生态环境等自然要素；缓冲区应当包括与遗产紧密相关的环境，为遗产区保护提供保障，并向非遗产区协调过渡。遗产区和缓冲区的划定应关注到特有的景观特征和传统内涵。”从上述规定可以看出，根据《公约》精神，遗产区是申报世界遗产的核心要求，而缓冲区并不是申报世界遗产必备的，但是我国要求申报世界遗产必须划定遗产区和缓冲区。

如何协调两组概念，我国法律文件中已初步作出相应规定，比如《世界文化遗产申报工作规程（试行）》第18条第2款规定：“遗产区和缓冲区区划应与文物保护单位保护范围和建设控制地带区划相衔接；因遗产区和缓冲区保护管理的要求，需要对文物保护单位保护范围和建设控制地带进行调整的，应依法履行程序。”《世界文化遗产保护管理办法》第10条规定：“世界文化遗产中的文物保护单位，应当根据世界文化遗产保护的需要依法划定保护范围和建设控制地带并予以公布。保护范围和建设控制地带的划定，应当符合世界文化遗产核心区和缓冲区的保护要求”。“相衔接”“符合保护要求”的规定，初步确立了国内立法与国际公约之间的对应关系，但是具体如何执行，目前并没有进一步明确规定。

笔者认为，保护范围与遗产区、建设控制地带与缓冲区本质上秉承共同的理念，是共通、一致的。首先，保护范围与遗产区最终都是为了保证文物或遗产真实性和完整性。其次，建设控制地带和缓冲区都是文物或遗产的外围区域，保护的是文物或遗产周围的环境。虽然前者强调的是该范围内建设项目需要受到限制，后者强调的是区域内所有使用与开发都应受法律和/或习惯的限制，目前，建设项目可以说是使用与开发的主要形式。根据现行法律，发生在文物保护单位保护范围和建设控制地带中的违法行为依法应当承担法律责任，但是发生在世界文化遗产遗产区或缓冲区的同样行为，如果没有相应地方法规、规章的规定，违法行为发生地又刚好不在文物保护单位的保护范围或建设控制地带的，就无从执法。建议加强地方立法，明确遗产区和缓冲区的保护管理措施及相关法律责任，同时在保护规划中，尽量将遗产区和缓冲区区划与文物保护单位保护范围和建设控制地带区划划分一致，有划分不一致的，一旦该文物保护单位列入《世界遗产名录》，应按法定程序及时作出调整。

三、世界文化遗产地方立法的基本要素解析

一部完整的法律文件包含立法目的、适用范围、基本原则、法律概念、行为模式、法律后果（即法律责任）、施行日期以及废止条款等内容，其中行为模式和法律后果是地方法规、规章的核心条款。具体有以下几方面内容。

（一）总则

总则是在法律文件中最前面的几个概括性的条文，主要包括：

1.目的依据条款

目的依据条款往往出现在第一条，体现立法目的和立法依据，常见的格式是：“为了……依据……结合本省/市实际，制定本条例/办法。”

2.概念条款以及对象与范围条款

本条通常对相关名词进行解释，比如“本条例所称海丝史迹是指……”有的法规、规章将概念条款放到附则部分；也有的在本条之后再设置一个适用范围条款，比如《内蒙古自治区元上都遗址保护条例》第3条“本条例适用于元上都遗址及其周边生态、人文环境的保护、管理和利用”；还有的立法将保护对象和适用范围放到一个条款中，如《甘肃敦煌莫高窟保护条例》第2条“敦煌莫高窟是世界文化遗产和全国重点文物保护单位。对敦煌莫高窟的保护以及在敦煌莫高窟保护范围内游览、考察或者进行其他活动的机关、组织和个人，应当遵守本条例”。

3.方针原则条款

本条提出整部法律文件的根本遵循，其他具体行为的规定都围绕本条精神展开。虽然如上文所述，方针原则条款与上位法重复几乎不可避免，但还是有一些立法范例，真正从本法保护对象特点出发，体现了特定文物的保护特色，值得地方立法中拟定类似条款时借鉴。比如《长城保护条例》第3条规定：“长城保护应当贯彻文物工作方针，坚持科学规划、原状保护的原则。”再比如《大运河遗产保护管理办法》第3条规定：“大运河遗产保护实行统一规划、分级负责、分段管理，坚持真实性、完整性、延续性原则，依照国家有关法律、行政法规和本办法的规定执行”。

4.管理体制条款

责任明晰是各方主体有效履责尽责的前提。本条明确各级政府的主体责任、各级文物部门的监管责任、相关行政部门的保护责任（此处注意，最好明确列举相关部门以便明确责任），以及遗产管理专门机构的直接责任。

5.公众参与条款

本条明确保护文化遗产是任何单位和个人的法定义务，同时鼓励社会公众通过多渠道参与文化遗产保护，明确吸引公众参与的奖励和鼓励措施。

6.资金来源及监督条款

明确经费渠道，为文化遗产保护管理提供资金保障。

（二）保护与管理

世界文化遗产的保护与管理应该是整部立法中分量最重的部分，属于核心条款。实际制定过程中，也可以根据需要再分为保护与管理两部分展开。本部分主要包括但不限于以下内容：

一是编制保护名录并进行动态更新；

二是相关保护管理制度，如专家咨询制度、预保护制度、遗产监测制度、日常巡查检查制度、定期通报制度、应急预案制度、联席会议制度等；

三是保护管理规划的制定、批准、公布及修改程序；

四是保护范围和建设控制地带、遗产区和缓冲区的具体禁止行为和限制行为；

五是设立文化遗产保护管理专门机构和人员；

六是相关责任人的保护义务，如果因文化遗产保护有群众利益受到损失，应考虑给予适当补偿；

七是世界文化遗产保护中的禁止性义务，如规定任何单位或个人在特定范围内不得从事的若干破坏行为。

（三）利用

利用部分包括的主要内容，一是利用的原则，并明确合理利用的边界和底线；二是结合当地实际情况和实践经验列举利用模式，如阐释展示、文化创意、文化旅游、教育等；三是利用中的研究工作，建立健全文化遗产保护档案并统一管理，深度研究、挖掘文化遗产价值，提高文化遗产合理利用水平，同时加强相关知识产权保护工作；四是利用过程中的风险防控与危机管理，建立旅游开发压力应对、突发事件应对工作机制等。

（四）法律责任

世界文化遗产地方立法中的法律责任是指因违反了世界文化遗产保护中的法定义务或不当行使法律权利/权力所产生的、应由行为人承担的某种不利法律后果。

首先应当明确执法主体，世界文化遗产保护地方立法中可能涉及的执法主体有：县级以上文物行政部门、公安机关、海关、工商行政部门、环境保护部门、水利部门、林业部门、交通运输部门、旅游部门、原发证机关和其他有关国家机关，实践中也包括法律法规授权或者法律、法规和规章委托的执法主体。《甘肃敦煌莫高窟保护条例》第32条规定“违反本条例第12条、第16条第（一）（二）（三）项规定，情节轻微的，由敦煌莫高窟保护管理机构予以警告、责令改正或者限期恢复原状、赔偿损失，并可处以50元以上500元以下的罚款；情节严重的，可以并处500元以上5000元以下的罚款。”该条例将警告、罚款的处罚授权给敦煌莫高窟保护管理机构实施。再比如《四川省世界遗产保护条例》（2016）第21条第（七）项规定世界遗产保护管理机构“根据法律法规授权或者接受县级以上地方人民政府及有关行政主管部门委托，行使世界遗产保护管理行政执法权”。

要明确每一项法律责任中的执法主体、责任主体，采取统一的处罚标准、适当的处罚额度和方式，同时注意与本法中规定调整性规则对应。综合运用民事责任、行政责任、刑事责任及行政处分等多元化的责任承担方式。

（五）附则

附则一般置于总则和分则之后，主要包含名词解释（有的置于总则中）、施行日期、相关法律是否失效、调整对象的排外情况、解释权修改权归属等内容，不涉及权利与义务。

总之，法律制度是依法治国的长久动力，立法质量的高低能够直接反映出政府行政管理的现代化水平。推行行政体制改革以实现国家治理现代化的一个重要抓手就是大力提升政府行政管理的法治性，即建设法治政府。法治政府是社会主义现代化强国的主要体现。因此，在文物管理中要注意，将文物管理实践中和世界文化遗产保护中的成熟经验和创新政策及时上升为法律，并加以固定和推广，防止“因人设法”，防止“人走政息”，由此才能够促进行政管理的权威性、规范性、稳定性和持久性。虽然当前我国的世界文化遗产地方立法在法律用语的使用、法律责任的设定、上位法和下位法的关系、国内法与国际公约的衔接等方面仍存在一些不尽如人意的地方，但整体立法水平不断提高、立法进程加速、法治意识也逐渐形成。大部分地方立法都能坚持精细立法、特色立法，突出关键性条款，力图切实解决某一领域、某一方面的特定问题，不照抄照搬，不贪大求全。同时，此类立法拥有共同的目的，都是为了保护好管理好中国世界文化遗产，其法律规范的基本要素大体一致，提炼出这些要素，促进此类立法的科学性、全面性，既不越位去规定属于全局的内容，比如文物工作方针；也不缺位遗漏应明确的方面，比如法律责任。