住房公积金改组住宅政策性银行的可行性探讨

摘要：现行的住房公积金制度建立于20世纪90年代计划经济向市场经济转型时期，随着我国社会主义市场经济的发展和城市化进程的不断推进，当初住房公积金制度設计的不足开始逐步显现。如何推动转型发展，充分发挥住房公积金帮助城镇职工特别是新市民实现住有所居的作用。文章从住房公积金管理者角度，提出目前我国改组现行住房公积金管理机构为国家住宅政策性银行的条件已经具备，并论证住房公积金改组住宅政策性银行的必要性和可行性。

关键词：公积金;改组;银行;可行性

早在2013年，十八届三中全会明确提出要建立住宅政策性银行，之后许多专家学者对住宅政策性银行的运作模式做出了相关设想，其中包括将住房公积金改组为国家住宅政策性银行。2019年1月中共中央国务院《关于支持河北雄安新区全面深化改革和扩大开放的指导意见》明确：支持在雄安新区设立住宅政策性金融机构，探索住房公积金制度改革。这意味着之前讨论多年的住宅政策性银行已经进入了实质性启动阶段。

一、 住房公积金改组住宅政策性银行的客观背景

为解决住房问题，打破长期由国家包揽的福利分房体制，上海市在1991年借鉴新加坡中央公积金经验率先建立住房公积金制度，试行成功后在全国全面推行。我国住房公积金制度的建立，成功推动了住房从福利分配为货币分配的体制转轨，大大促进了我国住房制度的改革与发展。但是我国住房公积金制度的发展历史迄今毕竟也只有短短二十几年，还处于不断探索完善阶段，在我国经济快速发展、房价已飞涨到普通老百姓难以消费的当前背景下，我国住房公积金制度本身的一些问题也逐渐暴露了出来，严重制约住房公积金制度的继续发展，成为当前急待解决的问题。现行住房公积金制度弊端主要表现在：

1. 住房公积金制度的覆盖面低、保障面窄。国务院《住房公积金管理条例》规定：住房公积金是国家机关、国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业及其他城镇企业、事业单位、民办非企业单位、社会团体及其在职职工缴存的长期住房储金。因此这一制度在设定之初就严格界定了范围，即只有城镇单位的在职职工才能够享受住房公积金。随着我国城镇化水平的不断提高，大量新市民进城工作生活，作为上位法的国务院《住房公积金管理条例》并没有将个体劳动者与自由职业者等城镇新市民纳入制度的法定缴存范围，这直接导致我国住房公积金制度覆盖面、保障面不充分问题。尤其在当前我国房改市场化目标已经完成的客观背景下，住房公积金已从当初配合货币化住房制度改革发展为目前“普惠”性质的住房金融功能。因此住房公积金制度设定范围的限制已经与当前时代发展、社会需求严重不相适应。

2. 住房公积金制度定位模糊。我国住房公积金制度一直以来被诸多质疑和争论的最主要原因就在于制度定位不明确。一是住房公积金的功能定位不明确，目前出现了作为强制性专项储备基金制度继续按现有模式运作、作为商业住房金融体系补充的政策性住房金融制度和作为我国住房保障体系构成部分三种观点;二是住房公积金管理中心的定位不明确，住房公积金管理中心作为事业单位却要从事金融业务，加上自身缺乏法人治理机制，出了风险住房公积金管理中心自身却无法承担也不知该由谁来承担责任问题;三是住房公积金制度的服务目标客户不明确，如果住房公积金定位为住房金融，那么服务的对象必然是中高收入人群，因为中高收入群体能够很好的降低住房公积金使用风险，但是却对于解决民生问题的贡献明显不足;如果定位为住房保障，那么其服务的对象应该是中低收入群体，但同时必然会存在住房公积金缴存不足和使用风险等问题。住房公积金制度定位不明问题也充分暴露出我国住房公积金管理中存在责权利不对等的深层次问题，从而限制了我国住房公积金制度更好的向纵深方向的发展。

3. 住房公积金管理“各自为政”造成资金封闭运营。住房公积金管理实质和核心实际上就是对资金的管理，我国现行住房公积金管理体制是各城市为管理单位，实行属地化管理，这种管理模式优势是能够考虑到各城市实际，贯彻国家“一城一策”的房地产调控思路，但劣势也很明显，由于各城市的政策不统一，因此无法形成全国一盘棋，这大大削弱了住房公积金制度在国计民生中的整体作用，由于不同城市的经济发达程度、居民收入水平和房地产市场地域发展不平衡，因此也造成了不同城市的住房公积金资金规模和使用情况存在严重差异，经常出现不同城市住房公积金资金紧缺和资金闲置同时并存现象。虽然在国家住建部力推下，很多城市当前已经开办了住房公积金异地贷款、异地转移等跨地区业务，但仍然无法解决资金不互通、不能优化配置等问题，如果资金出现大量沉淀，必然造成资金使用效率低、住房公积金资金极大浪费问题。前几年个别城市甚至出现为了单纯提高资金存贷比，超出《住房公积金管理条例》规定范围支付住房公积金现象，造成了住房公积金资金的大量流失。

4. 现有住房公积金监管力量不能有效防范各类风险。住房公积金涉及千家万户，是一项规模庞大的“民生资金”，也属于高风险行业，在目前实际管理运作过程中，各种风险就已经伴随存在，既有来源于住房公积金管理机构外部因素引起的风险，也有来源于其内部因素导致的风险。首先，管理广大职工住房公积金的住房公积金管理中心是事业单位，机构性质本身已经决定了其对于风险是没有识别和管理能力的，并且目前对于住房公积金风险的经验积累和理论研究等方面也明显不足;其次我国现阶段完备的住房公积金监管体系尚未形成，现行住房公积金的监管模式仅是省级建设行政主管部门对各地住房公积金监督管理，且监管力量严重不足。2018年末，国家、省两级住房公积金专职监管人员只有133人。而决策机构却是分散在各设区城市的住房公积金管理委员会，还是非常设机构。地方财政、审计部门对住房公积金的监管主要侧重资金管理是否遵守财经纪律和财务制度方面，很少涉及公积金业务管理，由于信息不对称，造成其监管目标偏离。同时住房公积金的金融业务没有纳入人民银行住房金融监管体系，因此住房公积金监管力量的薄弱导致对各种风险的管控力度较低。

现行我国住房公积金制度的一系列弊端使得住房公积金在发挥住房保障能力方面的作用已经严重弱化，再加上一些学者对住房公积金制度公平性的质疑，导致人们对住房公积金制度的现实作用乃至存在意义生出疑虑。在新的客观环境下，需要我們重新审视我国现行的住房公积金制度，从而做出制度性的根本变革。

二、 住房公积金改组住宅政策性银行具有必要性和可行性

1. 住房公积金改组住宅政策性银行的必要性分析。

（1）住房公积金改组住宅政策性银行能够加快推进我国城镇化步伐。住房保障问题是一个关系国计民生和社会稳定的重大问题，住房公积金制度发展方向应该通过其住房金融性质更深地介入住房保障来加快改善和支持居住困难的人群，否则就失去了住房公积金的特色和立足点。根据《国家新型城镇化规划》，我国到2020年将实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户，如何解决新市民的住房问题，是各级政府都要面临的现实问题。在当前关注民生的长远战略考虑以及国家减税降费、政府财力有限的背景下，将住房公积金改组住宅政策性银行，能够发挥住房公积金资金规模效益支持政府克服住房建设资金匮乏的瓶颈，加快住房建设和解困步伐，完成政府制定的保障目标，同时通过住房公积金对保障对象制定专门的贷款优惠政策，支持新市民对刚需住房贷款的需求，这本身体现了国家通过加大住房保障来调控房地产市场的宏观政策和目标。

（2）住房公积金改组住宅政策性银行有利于打破资金壁垒，提高资金使用效率。我国住房公积金制度设立宗旨是以一种国家支持的社会自助形式，通过金融互助增强缴存职工的购房支付能力，因此以住房公积金为资金来源成立国家住宅政策性银行，实行标准的金融机构运作准则，形成全国集中决策、分散管理、资金统一调剂的住房金融系统，能够实现资金在不同省、市之间的调用或拆借，打破住房公积金封闭运行现状，这样就能够使不同城市之间的住房公积金资金流动融通，从而更好地发挥金融服务功能，改变以往住房公积金“以缴定支”的使用困境，提高住房公积金的使用效率，这也符合国家“盘活存量”的改革目标，更好在住房建设、解决低收入人群住房问题以及扩大内需、促进经济发展中发挥作用。

（3）住房公积金改组住宅政策性银行有利于防范风险。国务院《住房公积金管理条例》规定住房公积金管理中心负责住房公积金的保值增值，风险由住房公积金管理中心承担，住房公积金的风险根植于既有的制度环境和制度结构，住房公积金出现损失后果极其严重，首先是广大缴存职工利益受到损害，职工个人缴存的住房公积金和职工所在单位为职工缴存的住房公积金都属于职工个人所有，住房公积金出现的任何损失都直接反映到职工利益上;其次住房公积金管理机构作为政府直属事业单位，住房公积金发生何种损失，最终还是政府承担责任。若将其改为具备独立承担民事责任能力的金融机构——住宅政策性银行，赋予金融企业法人地位，就能够通过全新的公司化方式进行高效运作，按照银行管控风险的成功经验和做法，构建体现风险管理的内部控制机制，按照相互协调和平衡制约的原则，科学合理地分配职责权利，在各部门之间实行权利制衡，达到管控各类住房公积金风险要求，同时住宅政策性银行能够进入国家直接金融监管体系之内，形成专业而系统的住房金融监管体系，能够从根本上解决我国现行体制下住房公积金风险监管缺位和失效的核心问题。

2. 住房公积金改组住房政策性银行可行性分析。

（1）住房公积金改组住宅政策性银行的现实依据。政策性银行是由政府创立，以贯彻政府的经济政策为目标，在特定领域开展金融业务的不以盈利为目的的专业性金融机构，充当政府发展经济、促进社会进步、进行宏观经济管理工具。根据政策性银行的定义，住宅政策性银行应定义为政府创立，以贯彻国家房地产调控政策为目标，在住房领域开展金融业务的不以盈利为目的的专业性金融机构。一直以来关于将住房公积金转变为住宅政策性银行的讨论很多，2013年十八届三中全会提出：“研究建立住宅政策性金融机构”。随之，住建部将组建住宅政策性银行列为2014年重点工作之一，并牵头多个部门着手研究住房公积金改组住宅政策性银行的可行性方案，在2017年全国住房城乡建设会议上住建部部长王蒙徽提出：2018年住建部重点工作之一是“改革完善住房公积金制度，并按照建立住宅政策性金融机构的方向，推进住房公积金制度改革，选择部分地区开展试点”。2018年全国住建工作会议提出：要深化住房公积金制度改革，研究建立住宅政策性金融机构，加大对城镇中低收入家庭和新市民租房购房的支持力度。此外许多专家学者在其文献研究中都多次建议将我国住房公积金改组为国家住宅政策性银行，对运作模式也做出了相关的设想。这些我国多年的住房制度改革、住房公积金制度改革、国家层面重大会议决定以及大量专家学者的文献研究都为将住房公积金改组住宅政策性银行提供了丰富的理论基础和舆论准备。

（2）住房公积金多年管理运作，为创办住宅政策性银行提供了条件。设立银行必须要有符合任职条件的从业人员、营业场所和与机构规模对应的业务量。而从1991年上海首创住房公积金制度到现在，全国已有342个设区城市成立了住房公积金管理中心，住房公积金服务网点3 439个，从业人员达到4.38万人，实现服务全覆盖。目前住房公积金系统业务种类主要由归集、提取和贷款业务三大块构成，和现在商业银行存贷款业务模式高度相似，住房公积金管理中心一直被业内称之为“准金融机构”，这就为住房公积金改组住房政策性银行，保持业务的顺利开展打下了良好基础和提供了基本框架，可以从根本上解决住房公积金现行“碎片化”和住房公积金管理中心与银行之间的委托代理问题，同时住房公积金制度通过28年的运营，其运作模式、服务理念、办事流程几乎与银行无异，包括从业人员上岗、培训，财务制度，资金管理，风险评估与防范等在内的相关机制已趋于成熟，具体服务理念和管理水平更高于银行。以连云港为例，截至2018年底，住房公积金缴存总额357.59亿元，缴存余额144.51亿元，累计发放个人住房贷款11.31万笔292.6亿元，贷款余额136.38亿元，个人住房贷款逾期率0.08‰。同时深入推进公积金服务提档升级，实施对人规范化、对事流程化、对物规格化管理，加快“互联网+公积金”建设步伐，打造线上服务旗舰店，正式上线运行网上业务大厅，缴存单位可以在网厅直接办理个人账户设立、缴存、基数调整、基本信息变更等大部分业务。职工个人可以在网厅办理明细查询、贷款申请、提取办理、预约办理等个人业务。通过公积金微信公众号、个人网厅等多种途径，认证用户可在线办理直接提取还贷、退休提取等业务，实现手机“秒提”公积金。2018年全年公积金业务办理量达806万次，其中线上办理业务量为741万次，占到全部业务办理量的92%。因此，无论是从资金还是从经验方面来看，住房公积金都具有显著优势。

（3）各地住房公积金管理部门积累的风险准备金，可为创办住房政策性银行提供注册资本。设立银行另一个重要条件就是法定最低限额以上的注册资本金，我国建立住房公积金制度以来，各地实现的住房公积金增值收益除了部分用于各城市住房公积金管理中心的管理费用和上缴政府作为城市廉租住房的补充资金外，还建立了规模巨大的贷款风险准备金。据全国住房公积金2018年年度报告反映，截至2018年末，全国累计提取的住房公积金贷款风险准备金达1 950亿元。这部分资金为住宅政策性银行的注册资本金提供了来源。

因此，无论从我国目前房地产市场发展，加快推进我国城镇化步伐、提供成本低廉的建设资金，增加中低收入家庭住房消费需求角度来看，还是从完善和改革我国住房公积金制度来看，在我国“新常态”发展背景下，现阶段将住房公积金改组住宅政策性银行具有必要性和可行性，同时也是非常急迫的改革事项。

参考文献：

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作者简介：刘玉波，连云港市住房公积金管理中心主任、高级审计师。

收稿日期：2019-06-16。