美国政府购买服务的风险表现及启示

◎袁明

政府购买服务（PurchaseOfServiceContracting，POSC）是指政府将原来直接提供的公共服务事项，通过拨款和公开招标的方式，交由具有资质的企业或服务机构来完成，最后根据择定者或中标者所提供的公共服务的数量和质量来支付服务费[1]。一方面，政府购买服务可以降低服务成本，提升服务传输质量与服务效率[2]，又不至于过度扩大政府的行政机构规模；另一方面，这一模式通常可以实现社会组织资金稳定，培育社会组织独立性和自主性并帮助其建立声誉和认可，实现社会组织的合法性。政府购买服务日益成为当代西方公共管理尤其是政府管理研究领域的主流，是目前许多国家应对福利制度危机而进行政府改革的主要内容和世界各国政府治理的最重要工具之一[3]。但在实践中政府购买失败的情况屡见不鲜，甚至出现“民营化危机”。美国政府购买服务的发展具有典型性，可以看作是这一政策工具在各国发展状况的缩影。考察其效果，有助于我们更加科学全面地认识和评价政府购买服务制度，有效推进我国政府购买服务改革。

风险表现

1.美国政府购买服务的基本情况

美国政府购买服务兴起于20世纪60年代，经过近50年的发展，美国已经构建起了较为完善的公共服务购买体系，非营利组织已成为美国重要的公共服务供应者之一。1962年通过的《社会安全法案》系列修正案允许州政府向具备一定资质的社会服务机构购买特定的社会服务，成为美国政府购买服务的开端。随后，美国又出台了一系列法律和政策，极大地推动了其发展，尤其是经历了20世纪80年代的财政危机后，为减少政府财政支出、提高公共服务供给效率，美国政府大规模推行了民营化及政府再造改革，探索出诸如公共服务合同外包、公私合作伙伴关系、部门整合式供给、地方间合作供给等替代性服务供给方式。到20世纪90年代，政府购买服务已经成为美国各级政府公共服务供给的普遍采用形式。

然而，在这之后，美国政府购买服务失败案例逐渐增多，公共服务质量下降、公共责任缺失和寻租腐败等问题不断涌现，促使政策制定者、实践者及研究者开始反思，这一政策在美国各地的发展也越发谨慎，公共服务供给变得更加理性和务实，政府回购服务开始成为新世纪以来欧美国家政府改革的新取向[4]。

2.美国政府购买服务的风险表现

（1）责任与公平风险。从理论上来讲，政府购买公共服务并不会降低政府的责任，但实践中政府购买服务未必存在公平竞争，竞争性的政府购买服务行为未必带来成本节约，而且也可能缩小政府公共责任，降低政府能力，造成公共责任的断裂，引发社会问题和民主风险。甚至出现强势社会团体裹挟政府购买超出基本公共服务范畴或者不符合公共利益的服务或产品的现象。另外，有些政府购买公共服务行为只是实现了职能转移，转变了自身对市场的垄断，并未实现公共服务效用最大化。政府购买服务不易形成公平竞争的市场，缘于五个因素：一是私人收益较低，二是产出不容易测量，三是衡量周期长、花费时间多，四是产出无形，五是服务供应商不足。

（2）社会组织异化风险。政府作为监管者和资源提供者，其干预和影响可能会使社会组织过于依赖公共资源，导致组织目标稀释和合法性侵蚀，甚至沦为政府执行公共政策的工具；还可能会对非营利组织造成压力，改变他们的内部流程。如控制社会服务组织对项目和客户的选择，影响组织资源、问题定义、组织结构和内部决策过程等。

（3）社会组织自主性风险。在政府购买服务中保持非营利组织的自主性是保证非营利组织多元化收入来源和政府扩大参与社会服务的关键之一。但是，非营利组织在追求政府支持时，可能会遵从主要利益相关者或资源提供者提出的要求，降低自主权。近年来，为了促进资金来源的多元化，许多社会组织承接了越来越多的经营性项目以减少组织的依赖性，其结果是社会组织的志愿性特点逐渐消失，变得越来越像企业[5][6]。另外一种倾向是社会组织的“准政府化”。一些社会组织和政府关系密切，甚至是由作为购买者的政府直接发起或倡导建立起来的，这一状况导致了购买行为的内部化。社会组织往往会按照政府对于公共服务供给方资格以及服务模式的要求提供社会服务，随时接受来自政府指派的任务，逐渐成为政府部门的延伸。

（4）腐败风险。由于购买合作过程复杂、信息不对称及权力垄断等，导致政府很可能在购买过程中产生寻租等腐败行为。政府在决定由谁来承接项目时可能会利用其决策权力或所掌握的关键信息谋取私利，或者政府官员与非营利组织进行暗箱操作，以低廉价格获得承包权后实行分红。由于腐败过程较为隐秘，也许无法准确地衡量政府购买服务过程中腐败风险存在的范围和程度，但可以肯定的是，政府购买服务的腐败风险造成了恶劣的影响，限制了政府购买服务的实行效果。

纵观美国政府购买服务过程中出现的风险不难发现，政府购买服务是创新，但并非是解决公共服务问题的万灵药，只有在满足相应制度条件的前提下，才能实现效率、民主、有效治理与政府责任的目标。

启示

我国政府购买服务的风险越来越引起各界的关注和重视，但目前关于政府购买服务风险的探索和研究大部分都停留在直觉判断和一般性描述上，缺乏实证数据和实证经验的支撑。因此，设计和开发适用于我国政府购买服务风险评估和防范体系意义重大。

近年来，党和政府一直致力于改进社会治理方式，财政部、民政部等国家职能部门纷纷出台政府购买服务相关政策举措；地方政府也积极出台政府购买服务管理实施办法。经过近七年的运行，我国的公共服务供给模式已经初步进入政府购买服务时代，逐步形成了“政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”的格局。但是我国政府购买服务的制度安排还不够系统，内含可能的风险，如交易成本增加、服务对象瞄准不清、腐败和寻租现象、机构丧失独立性、目标置换现象、社会组织能力问题和社会公众公共精神缺失等。因此，基于对美国政府购买服务的风险表现及治理经验的分析，我国在推进政府购买服务中需要从四方面入手：

1.公共性和公益性是政府购买服务的根本属性，也是政府购买服务的最终目的和归宿

“公众”不仅是政府购买服务的消费主体，也是非营利组织设计项目获得资金支持的必备条件，公众有权利也有必要参与服务项目设计和服务项目选择，有责任对政府购买服务项目进行监督和评价。但是，目前在政府购买服务过程中，购买服务项目未能符合公众需求、项目设计和评估中公众参与不足以及部分非营利组织忽视公共利益等诸多因素导致“公众缺位”现象比较普遍，进而引发“公共性流失”。建议进一步提升公众参与意识，拓展公众参与渠道，建立健全政府购买服务购买和评估机制，加强对非营利组织的规范与管理，保障公共服务项目公益性和公共性，促进社会公共利益实现和有效回应公共需求。

2.政府购买服务是政府实现社会治理的政策工具或治理工具

政府购买服务是国家和社会发展的重要战略，是推进政府职能转变、重构国家—社会关系、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措，也是政府公共服务提供及公共责任履行的重要方式。政府购买服务作为解决某一社会问题或达成一定政策目标而采用的具体手段和方式，可以实现公共服务供给和社会福利转化。因此，要进一步优化制度设计，完善政府购买服务法律法规，修订和完善《政府采购法》，厘清政府购买边界，提升购买流程的规范化、制度化、科学化程度，加强行政监管和社会监督，防止把工具异化为目的，把手段异化为目标[7]。

3.正确处理政府与社会组织之间的关系

我国政府购买服务是在政府职能转变、事业单位改革以及“小政府、大社会”的大背景下逐渐发展起来的，往往不是从服务成本、服务效率、政府绩效及精准服务等方面进行考量，更多地是将其置于社会组织发展、国家与社会关系重构、事业单位改革的思维逻辑中。各级地方政府为了争取横向竞争优势，出现了大量提供政府购买服务项目的现象，政府错位、越位和缺位问题普遍，甚至有部分地方政府及其部门利用或虚构政府购买服务合同，将“政府购买服务”当作举债融资的工具。部分非营利组织抱着投机心理、试图通过承接政府购买服务项目，大搞“圈钱运动”，甚至采用贿赂手段谋取暴利，政府与非营利组织逐渐形成利益捆绑，极有可能引发政府信任危机。因此，要防止在政府购买服务过程中资本与权力结合，进一步完善政社合作机制，规范政府购买服务相关制度和程序，清晰政府与非营利组织边界，厘清政府与非营利组织职能分工和角色定位，建立多方协同参与机制，构建合法公正、平等协商、透明有效、合理有序的政社关系。

4.建立政府购买服务风险防范体系

政府购买服务作为一种新的制度，由于缺乏完善的制度条件和组织保障情况，在政府购买服务的各个阶段暗藏大量的不确定性风险，而且不同性质的承接主体所产生的风险及后果也不同。因此，采取“标准化指标”来识别和防范购买风险有失偏颇，且宏观的指标体系也不能从细节上针对我国政府购买服务面临的风险展开深入地探索和研究。对此，有必要采取科学方法对政府购买服务过程中的风险进行识别、评估和管理，有针对性地提出防范风险的制度安排，优化政府购买服务机制，提出有效的风险防范对策，提升公共服务供给效能。在政府购买服务过程中，坚持党的正确领导，坚持科学发展，重塑风险价值理念，营造良好的政府购买市场环境和购买秩序，在重视政府购买服务的同时关注政府回购服务，减少或避免损失的发生。