美国乡村振兴的运行机制与实现路径

◎陈兆红

缩小城乡差距，推进乡村振兴，是世界各国在工业化和现代化进程中面临的共同课题。美国作为世界经济强国，在通过制度保障和政策支持等途径推进乡村振兴方面，积累了比较丰富的经验。

注重立法先行，依法治理乡村

美国注重立法先行，制定和完善联邦或地方性法律法规，发挥法律的规范、调控和监督职能，夯实乡村建设发展的法律基础。目前已形成了以农业法为基础和中心，以100多个重要法律为配套的比较完善的农业法律法规体系，为美国乡村的建设发展提供了完备的法律保障。

1.农业农村基本立法

1933年美国通过《农业调整法》，确立农业基础地位，规定了土地休耕、信贷和价格支持、限额销售等制度，强化政府对农业的有效干预。第二次世界大战后，经多次修订，逐步形成了以《农业法》《农业安全与农村投资法案》《联邦农业完善和改革法》及《农村发展法》等为代表的法律体系。20世纪80年代后，美国农业立法成为独立的法律部门。2018年1月，美国农业部长桑尼·珀杜发布了美国农业部2018年农业法案和立法原则：农业生产与保护；贸易和对外农业事务；食物，营养和消费者服务；营销和监管计划；食品安全和检验服务；研究，教育与经济；乡村发展；自然资源与环境；管理[1]。

2.农地开发利用立法

南北战争期间，美国就有《宅地法》，此后又颁布了《赠地学院法》《新地开垦法》《荒地法》《土地政策和管理法》及《联邦土地管理法》等法律法规，既依法保护私人的土地所有权，也保护私人土地的开发和利用，促进了农业的发展。

3.农业投入立法

为了给农业发展、振兴乡村提供信贷支持，美国制定了农业投入和农业信贷的专门法律，包括《农业贷款法》《农业信贷法》《农场贷款法》《农作物贷款法》《农场抵押贷款法》以及《取消农场抵押赎回权法》等。依照法律规定，美国成立了联邦土地银行、联邦中介信贷银行和合作社银行等农业信贷机构，构建完善的农业信贷系统，为农业投入提供了法律保障。

4.农产品价格支持和保护立法

制定《食品农业资源及贸易法》《农产品销售协议法》《农业易腐商品法》以及《农业贸易发展和援助法》等农产品价格支持和农产品贸易等方面法律。美国政府主要通过农业计划支持大田作物的生产、销售和贸易，促使农业生产结构更趋向合理，农场主可自由决定是否参加政府计划。

5.自然资源保护和环境立法

制定《自然资源保护和恢复法》《荒地和景观河流法》《野生生物保护区体系管理法》以及《国家环境政策法》等法律法规，加强自然资源保护，有效维持生态平衡。

加强基础设施，促进互联互通

基础设施建设在乡村振兴中具有重要作用，美国通过加强乡村基础设施建设，补齐了这一短板。

1.增加基础设施投资

道路、供水供电、垃圾与污水处理等基础设施具有先行性、基础性和公益性等特点，其建设不仅周期长、而且投资数额巨大，村镇、农场和家庭无力承担。因此，美国综合运用信贷担保、补贴等政策工具，加大乡村基础设施建设投资力度，联邦政府、地方政府和开发商共同承担乡村基础设施建设资金。其中乡村道路和垃圾污水处理等公益半公益基础设施建设资金由联邦政府和地方政府共同承担[2]；乡镇社区的交通、通信及水电等配套生活设施建设资金由开发商负责[3]。

2.实行支持投资计划

在乡村公共基础设施方面，美国政府实行乡村通信和宽带、乡村电力、水资源和环境三大领域的支持投资计划，促进乡村公共基础设施的多元化投资，提升乡村居民生活质量，保护和改善乡村生态环境。在2009-2016财政年度，美国财政用于资助乡村发展的资金为2534.34亿美元，资助项目达138.94万个[4]。

3.严控基础设施规划

美国强化基础设施规划的控制，为确保其权威性，规定基础设施建设规划批准后，不能随意更改。政府要求高速公路必须贯穿乡村，规定乡村公路的宽度和等级，甚至每一英亩土地上的建筑面积和建筑物的高度、使用性质等。要求乡村基础设施建设保证给水通、排水通、电力通、电信通、热力通、道路通、煤气通和场地平整[5]。

重视乡村规划，严格功能分区

科学合理的区域规划是农村经济社会发展的重要前提和基础，美国在推进乡村振兴的历程中非常重视农村区域规划。

1.注重以民为本

以民为本是美国乡村区域规划的特色。美国主要遵从四个原则进行乡村区域规划。一是满足当地民众生活的基本需求。乡村区域规划充分考虑当地民众利益，增加当地民众收入和提高生活质量乡村规划的目的，在乡村建立幼儿园和医院门诊等生活基础设施。二是最大限度地绿化美化乡村环境。美国政府从20世纪60年代开始进行“生态村”建设，注重水源保护和空气清新，每个乡村社区都配有垃圾场和污水处理设施，保证乡村环境可持续发展。三是充分尊重当地民众生活传统。在进行区域规划时，美国注重结合当地风俗习惯，保护乡村物质与非物质文化遗存，依托当地的民俗风情和乡村意境发展乡村旅游。四是突出乡村固有的鲜明特色。美国乡村区域规划注重挖掘资源优势，凸显当地特色[6]。

2.严格功能分区

美国乡村规划实行严格的功能分区制度，政府在进行乡村区域规划时，严格划分土地使用类别，划分为农田、居住区和商业区等不同的功能区，通常用道路、景观区和绿化带分隔，主干道和高速公路分隔农田和居住区；农业生产区和居住区用公共空间走廊和主干道作为缓冲分隔；商业功能区与居住区用道路和景观隔离。

发展医疗保险，强化社会保障

美国政府通过发展乡村医疗事业和完善农业保险体系，为乡村居民和农业农村发展提供可靠的社会保障。

1.发展乡村医疗事业

一是资金向乡村地区倾斜。美国政府提供特别资金，鼓励相关基金组织向乡村地区倾斜，建设一大批中小型医院，配备优质的医疗设备，改善乡村的医疗条件。二是提供医疗服务。美国农村65岁以上老人的医疗开支由政府承担，医疗服务与城市居民一致。政府对贫困家庭、少年儿童和其他弱势群体实施免费医疗和紧急救助等措施，对乡村居民特别是偏远地区的居民通过设立特别基金的方式，降低其所缴纳的保险费，确保乡村居民都能享受到基本的医疗服务。三是鼓励大学毕业生到偏远乡村地区从事医疗服务，充实加强医疗队伍。

2.完善农业保险体系

一是设立联邦农作物公司。美国于1922年成立农业灾害保险部，统筹分析和评估全国农业保险业务。二是设立联邦农作物保险公司，统筹农作物保险的经营管理。农作物保险的具体业务由私人农业保险公司负责，但需要经过联邦农作物保险公司审批。政府通过再保险业务向私营再保险公司补贴管理费用，向联邦农作物保险公司提供经营成本补贴，以提高其应对风险能力[7]。

3.实施农作物保险计划

农作物保险计划是美国农业风险管理体系的核心，由政府负责整体设计和监管，实施、销售和保单维护则由保险公司负责，农户或农民自愿参与。农作物保险计划覆盖面广泛，涵盖农作物品种约130个，超过70%的农作物面积都纳入农作物保险计划。2016年，参与到农作物保险交付系统的私营保险公司有18家、保险代理12500人、险损估价师5000人，为农业生产者提供保单约120万份。在农作物保险计划中，收入保护险是主力军。在农业保险总保费中，农业收入保险保费金额占比达83%，农民参保率超过80%[8]。美国政府通过对投保的农场主提供保费补贴减轻农户或农民负担，保费补贴大体在50%-80%[9]。

实施送教下乡，推动农民转型

送教下乡是将城镇现代农业科技知识、农务技法推广普及到乡村的各类活动的统称。

1.形式

一是农民讲习会（Farmers'Institute）。1863年，马萨诸塞州农务委员会在冬季农闲时节举办2-3天的农民讲习会，促进城市政治、教育等机构与农民进行交流。此后各州农务委员会和农学院校大力推动，农民讲习会盛行全美各地。但是，农民讲习会存在着培训时间较短和农民将培训内容应用于实践较难的缺陷，因而效果不够显著。二是农业科技示范田（Demonstration Farm）。为了弥补农民讲习会的缺陷，美国送教下乡之父希曼·纳普提出“耳听为虚，眼见为实，亲手实践方为最佳”的农业科技示范田思路，即通过租种农田向农民传递先进理念，引导农民用先进技法进行耕种和管理，使农民亲身感受现代农业科技成果，以此为基地传播农业科技知识、培训农务技能。

2.成果

通过持续创新以农民为本的送教下乡运动，“催生”出美国现代农民教育与培训体系；各种农业技能培训模式充分发展，对农业科技普及推广协作体系形成具有奠基作用。各级政府部门、农学院校、农科实验站系统、农民组织以及社会各界的积极投入和全力支持，促使送教下乡运动得以蓬勃兴起，促进农民向新职业群体转型，极大提升了农业从业者对现代农业科技的接受程度和学习意识，农民阶层的“向学之心”得以确立，农民务农生涯融入了现代农业生产与经营体系要素，促使农民迈进新时代。

开发人力资源，建立科教体系

加强农村人力资源开发，提升农民人力资本质量，是美国推进乡村振兴的有效路径。

1.加强人力资源立法

早在1860年，美国颁布《莫利尔法》，标志着政府开始干预职业教育。此后150余年间，美国相继制定了《史密斯-利弗法案》《史密斯-休斯法》《乔治·里德法》《人力训练与发展法》《就业培训合作法》和《学校-工作多途径法案》等[10]，主要涉及基础教育、职业教育和继续教育以及农业推广三大领域。

2.重视农民教育培训

农业现代化对农民素质要求更高，因而美国十分重视农民的教育培训。美国政府财政拨款都会优先向农业和农民教育倾斜，建立了完备的农民教育和农业技术推广体系，在地方设立农业技术推广中心，在农村开办农民培训班，帮助农民了解农业知识，提高技能。大学和地方政府既联合进行农业技术推广，也承担农民的职业培训。美国已经构建了一套完整的技术培训体系，每个从事农业生产的劳动力接受培训需要达到一定的时间，通过考核取得合格证书，才能够从事农业生产，获得职业准入资格，农业产品才能获得市场准入。

3.建立农业科教体系

为推进农业科技研究成果转化，提高科技成果应用于农业经济发展的比例，美国除了建设农学院以及农业科技成果实验站之外，由农业部直接牵头负责，由联邦政府和州政府联合拨款，建立从联邦到各州垂直管理的农业科技管理部门，选派优秀学生进入研究站，通过带领农民进行科学成果实验，既让农民掌握更高科技含量的农业技能，又可以把科研成果转化为现实生产力[11]。因此，美国农民拥有教育和科技两把利剑，进一步加快了美国农业现代化进程，促进了乡村振兴。

实行计划措施，扶持乡村经济

1.实行激励性计划

为刺激乡村经济复兴，美国政府实行商业与产业类发展计划、专门性计划、合作性计划和乡村能源计划四类计划措施，增加乡村就业机会，促进乡村商业繁荣，确保可持续能源供给，使得乡村公司和乡村居民等群体直接受益。

2.制定特殊发展计划

2010年，美国发起乡村“锋线力量”额外援助倡议计划，该计划面向最贫困和偏远的乡村区域。根据该计划，2016年美国农业部投资超过8.2亿美元用于高贫困乡村区域，投资21亿美元，为贫困乡村提供乡村经济维持发展资助[12]。

构建城镇体系，人口双向流动

1.构建“大都市区”城镇体系

具有开放、梯度辐射效应的“大都市区”城镇体系是推动美国乡村振兴的关键。二战以来，美国城镇郊区化发展势头强劲，大量小城镇依托中心城市快速发展，小城镇的产业结构始终以中心城市为轴心横向扩散，产业导向注重工农协调互动，促使美国形成了中心城市和郊区功能既各有侧重又相互依存的“大都市区”[12]。

2.城乡人口双向自由迁徙

随着工业化、城市化进程的加快，美国农村人口迅速向工业城市和矿业基地集中，1952年，美国只有3%人口直接从事农业生产，实现了真正意义上的城市化。但是，1970年以后，美国城市创业成本增加，农村生活质量提高，环境条件更优越，城市人口开始向农村倒流，1990年美国城市化程度下降到76%。美国城乡居民双向自由迁徙制度，促进了人口城乡布局自然合理，推动了美国乡村振兴。