区人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的调查与思考

为进一步提高人大预算审查监督的针对性和有效性，更好地发挥人民代表大会制度支撑国家治理体系和治理能力的根本政治制度作用，青浦区人大工作研究会就近年来区人大及其常委会对预算审查监督的主要工作、程序和方法，主要成果和积累的基本经验开展了调查，同时对预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的实践中的若干问题进行了深入地分析和思考。

一、基本情况

区人大及其常委会始终把对预算审查监督工作放在重要位置，审查监督的重点正在向支出预算和政策拓展转变。

1、形成了增强预算审查监督实效的基本做法

提前介入。区政府开始编制下一年度预算时，区人大常委会有关工作机构及时跟进，了解编制要求，组织调研，做好预先审查和初步审查。加强预算解读。在区人代会上，将区政府预算收支和政府预算安排及措施等，以图文并茂的形式编辑成册，提高预算报告的可读性。加强联动形成合力。发挥各委室的专业特长，聘请预算审查咨询专家参与，发挥了智库作用，形成了监督合力。强化日常监督。平时保持与财政、审计部门的联系，了解动态，掌握预算执行情况以及执行中存在的问题，同时开展专项监督工作，提升预算审查监督深度。

2、初步实现了由程序性监督向程序性与实质性监督并重转变

一是实现了全口径预算审查，即对一般公共预算、政府性基金和国有资本经营预算三本帐实现了全覆盖。二是加强了对预算草案、执行、决算、审计及审计整改等工作的审查监督，决算草案更加完整。三是重视调研质量，要求相关单位除了提供预算资金使用情况，还必须提交绩效报告，体现了审查监督的严肃性。四是信息公开更全面，实现了政府预决算、区本级部门预决算、政府性债务、区本级与部门“三公”经费预决算等全部按照法律规定时间公开。五是加强了制度建设。区人大先后制定了《青浦区人民代表大会常务委员会预算审查咨询专家管理办法（试行）》等，建立区人大常委会预算工委、区财政局、区审计局绩效管理三方会商机制。

3、达成了开展预算审查监督的基本共识

依法开展审查监督是取得成效的基本保障，深入调研是提升审查监督质量的有效途径，以民为本是开展预算审查监督的出发点和落脚点，形成合力是深化预算监督工作的必由之路。

二、 需要进一步加强和改进的主要问题

一是对支出预算和政策的关注度有待提高，尤其是对总量与结构的审查尚有距离，对预算数据背后的政策制定和执行了解渠道不多，缺乏系统性、整体性思考;二是预算审查监督的内容比较宽泛，深化细化不够，这一问题在部门预算的监督中比较突出，事后监督多，事前、事中监督偏少，绩效监督不够深入，抓手尚未形成;三是方法手段比较传统，仅限于视察、调研、听取汇报等方式，特别是直接听取受益人和管理相对人的意见建议比较少，运用互联网这一高效、便捷的平台不多，创新力度欠缺，区人代会仅发放书面报告，审议预算报告时间短，审议发言缺乏针对性，公众参与更少。

三、 对若干问题的认识和思考

2018年初，中共中央办公厅印发了《关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见》（以下简称指导意见），对地方人大全面深化预算审查监督工作提出了许多明确要求。

1、对人大预算审查监督工作重要性和着力点的认识要有新提高

区人大常委会、全体人大代表对此项工作重要性的认识程度，决定了开展预决算审查监督的广度和力度、对着力点的把握，是有针对性开展监督和取得实效的前提。

按照指导意见精神，重点转向后首先要正确定位。预算数字中有政治。根据全面深化改革的总要求，人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展，就是要真正实现人大对预算审查监督从程序性向程序性与实质性结合的转变。要研究切实提高程序性审查监督中的质量。

要组织好全体区人大代表全面系统地学习领会党中央的重要决策部署，联系本地区实际，找准短板，研究对策，把思想统一到中央的决策上来，行动上落实到正在开展的下一年度预算编制和当年预算调整的工作中去。

2、对预算支出的重点内容把握和审查要有新突破

切实加强人大对支出预算和政策开展全口径审查和全过程监管，强化政策对支出预算的指导和约束作用。

首先是切實把握好总量与结构的审查。人大及其常委会设定一些条件进行初步筛选，对于民生短板问题，作横向和纵向比较，确定底线思维，确保基本的资金数量。其次是切实加强对重大投资项目科学性、针对性、合理性的审查。对列入储备库的项目可行性研究要充分。切实提高人大在初审时的质量意识，要做好方向性、整体性考量。在做好专题调研的基础上，区人大常委会可以探索票决方式进行。此外，要进一步加强政府债务的合理性审查。第三，努力做实部门预算的审查监督。每年选择部分单位，做深做透某一个领域的项目经费使用情况，调研清楚法律法规的规定、政策依据，拿出事实和详实数据。第四，切实重视对国有资本经营预算的审查监督。针对国有资本收益可控性差的特点，区人大常委会的审查监督需要刚性约束，预算支出要体现战略性结构调整的调控意图。区人大常委会每年一次听取和审议区政府或者有关部门关于国有资本经营预算的专题报告。

3、人大的审查监督队伍建设水平要有新提升

全体人大代表是开展预算审查监督的主体，专家咨询成员提供专业支撑，广大群众的有序参与是有针对性地开展预算监督的重要基础。

代表作用的发挥应当体现在预算审查监督的全过程、内容全覆盖。首先是知情，了解重要的支出预算安排，加强政策解读，介绍背景及政策依据、标准与绩效目标;区政府应当在预算草案编制前，通过座谈会等形式，认真听取区人大代表对重大支出政策方面的意见;对一些需要重点审查的项目，可以组织人大代表参加专题调研;预审前将有关材料交给代表仔细审阅，事先做足功课，为区人代会的审议作好充分准备。

要充分发挥专家咨询队伍作用，为预算审查监督提供技术支撑。专家队伍可以扩容，既有经济工作、基本建设等领域的人员，也要有教科文卫等方面的专家。

人民群众的有序参与使做好人大预算审查监督具有更广泛的民意基础。人民群众有序参与的基本途径有：通过区人大代表联系人民群众的渠道，广泛收集有价值的建议;建立参与库，成员应当包括社会各界人士，在调研阶段组织征询恳谈;通过网络平台，了解群众比较关注的问题和建议等。

4、在审查监督的方法创新上要有新拓展

要进一步提高程序性审查质量和方式方法的创新力度。

更加重视会议审议的质量。全体会议前做好充分的调查研究，更加重视预审工作;对重点支出和重大工程项目，视情况选择若干内容进行专题审议。区人代会召开期间，恢复大会口头报告制度，并要保证充足的时间让代表团审议。区人大常委会会议审议内容事先应当告知常委会组成人员，对专业性较强的议题，建议在会议前听取专家咨询组的意见;邀请具有专业知识和熟悉相关情况的人大代表列席会议。会议结束后，对会议的决议或审查意见适时进行跟踪监督。

更加重視预算绩效管理的审查监督。要选择操作性比较强的行业或专项，进行绩效监督;并建议政府将绩效评价、监督的成果运用到下一年度的预算安排和政策调整中去。鉴于人大专业人员较少的现状，建议与高校及科研院所的专家学者合作，充分运用他们的研究成果，探索出符合青浦区特点的绩效监督新方法。

更加重视联动，形成监督合力。对预算的审查监督工作，要形成以区人大常委会为核心，区人大财经委、区人大常委会预算工委为基础，区人大常委会其他各委室以及各街镇人大共同参与的新格局。区人大要加强对镇人大预算审查监督的指导。实际操作中，可以与执法检查等工作有机结合。这样的联动格局，在一定程度上弥补人大常委会专职委员少、专业机构人力资源有限的矛盾。

充分运用审计成果强化审查监督。要继续密切与审计部门的联系，充分运用专业审计成果，重点对审计查出的突出问题开展整改专项监督和跟踪监督。

探索实践，逐步完善审查监督机制。目前对预算的审查监督已经进入“预算全口径、参与全方位、监督全过程”的新阶段，要在探索实践的基础上，逐步完善运行机制。除了目前已经制定的制度和办法外，建议适时制定人大代表对预算审查监督的办法、审查监督项目产生的办法、全过程监督的实施意见、关于预算绩效管理监督办法、人民群众有序参与监督办法等。按照监督法和中办指导意见，根据审查监督工作需要，在区党委的支持下，对重大事项或特定问题组织调查;专题会议上，代表也可以质询，以提高监督的严肃性。

着力做好预算联网监督工作。要主动适应信息社会发展的要求，在区委的领导和上级人大的指导下，加快建设区人大常委会预算监督网络中心，与区财政国库收付中心、区审计执行监督平台、区财政信息共享平台实现联网，充分运用联网监督平台，实时了解预算编制和执行情况、预算信息和绩效目标、绩效评价结果等情况，人大代表也可以运用这一平台及时反映社会各界的意见建议，从而切实提高审查监督的针对性和有效性。