乡村生态宜居：从“有住的”到“住得好”还有多远

孙鑫

虽然本市于2014年就已启动美丽乡村建设，也取得了一些成效，但目前大部分地区农村生态环境、农民住房以及农村基础设施和基本公共服务等并没有发生根本性改变，与上海现代化国际大都市的形象并不相称。9月25日，在听取和审议关于本市实施乡村振兴战略推进生态宜居情况的报告时，常委会组成人员和列席代表们希望本市农村面貌改变的过程尽可能短一些、进度再快一些。

房 子

“住有所居”是总书记都牵挂的民生大事，如何让本市农村居民从“有住的”到“住得好”，是急需破解的瓶颈问题。市人大农业与农村委员会在监督调研中发现，农民相对集中居住推进缓慢，农民建房落地困难，一些地区的农民现在还住在上世纪七八十年代自行设计和建造、质量标准很低的老旧房屋内，有的房屋已处于危房、半危房状态。

修订后的《上海市农村村民住房建设管理办法》出台后，一部分因土地化保障、农用地被征用等其他原因，户籍已经农转非的农村居民失去了翻建住房的资格，无法纳入集中上楼或者就地平移来更新自己住房的范畴。市人大农业与农村委员会初步估计这样的情况大概在郊区农村占10%左右。

“如果把这部分居民简单地排斥在外，对保留保护村的规划设施会带来新的障碍，农村的土地无法真正实现集约和节约使用的目的，怎么办？”孙雷委员认为要认真分析和对待这些农村居民的住房权益，明确他们的住房权益和宅基地的使用权，按照依法自愿有偿的原则，引导这部分农村居民退出农村宅基地的使用权，可以考虑适当奖励。如果他们的住房已经成为危房，则要从解决住房安全的角度出发来考虑他们住有所居的问题。“建议由市农业农村委会同相关部门專题进行研究，指导各涉农区妥善处理这些问题。”

李富荣委员认为，在农民相对集中居住过程中应处理好加快推进与充分酝酿科学规划，追求速度与确保质量，尊重农民意愿与政府正确引导，近期目标与中长期规划分布实施有序衔接，点状集中居住与整体村庄功能布局，强调乡村肌理风貌特色与满足农民生产生活实际需要及住房适用性要求，适当超前与量力而行、循序渐进、为今后发展预留空间等关系。

作为崇明区选举产生的两届市人大代表，张辰委员有着亲身感触，她认为要把好集中居住的相对性的度，不能简单等同于农民全部进城城市化，要充分关注农民、农村、房产等关系，要通过相对集中居住，提高乡村品质和农民生活质量;要把好规范和便捷的协同性的度，相对居住后的配套功能要更完善、更便捷、更方便;要把好当下和历史的延续性的度，上楼的农民仍然是村集体所有制的一员，“建议进一步明晰集体资产资金的账目，切切实实从源头上保证每一个农民的集体资产的所有权”。

乡村基层工作的经历让张斌代表觉得，推进农民集中居住宜早不宜迟，要速度也要适度，“集中区的位置和配套设施让老百姓认可满意才是关键，农民满意了自然会去”。

今年以来奉贤区先后启动了八个街镇的农民相对集中居住工作，在实际操作中发现，随着城镇化的快速推进，建设用地总量趋于饱和，选择合适的挂钩地块成为制约农民相对集中居住推进的瓶颈，希望能按一定周期对各区的土地出让进行统一核定。拆旧地块农民房屋的使用问题也不容忽视。奉贤区希望保留部分农民房屋用于产业发展，但现有政策并没有明确，农民房屋在没有拆除的情况下，是否能够享受每户40万的补贴。列席会议的奉贤区人大同志建议市级层面明确农民房屋不拆除的也可以享受这个补贴政策，以有利于支持构建乡村产业体系，实现产业兴旺。

钱

近年来，本市在涉农资金用于乡村振兴战略推进生态宜居方面保持了强有力的财力投入，取得了实实在在的效果，但是提高涉农资金使用的效率，从而更快更好地推进乡村振兴战略和生态宜居还是有很大的空间。

李鸣委员从市、区两级资金的使用和资金使用绩效评价的角度谈了自己的看法。“现在往往会出现一个问题，区级所拿到的这方面资金，有很大一部分是财政转移资金，来得相对晚，要在年底前用完显得仓促，要进一步明确区级政府在使用涉农资金上的主体责任，计划应先于资金，等钱到了，事情能办得更好。”而在处理跨区域道路、河流等事项时，李鸣委员认为，市级政府有责任加强对区级政府在资金使用上的统筹协调，使各区资金在相同的事项上能够取得最明显、最有效的效应。同时，他还建议在项目绩效评价的基础上向政策绩效评价推进，不仅就单一项目进行财政绩效评价，还应该对跨年度的政策进行评价，“可以先在区域政策或某一个乡村振兴的子政策上探索”。

“我觉得需要进一步研究如何打破政策瓶颈，调动社会资金尤其是企业参与乡村振兴和生态宜居的积极性”，孙福庆委员在本市和兄弟省市调研后，认为各地做法有点千篇一律，认为乡村振兴和生态宜居如何创出上海特大城市的特色值得思考，同时要调动乡镇的积极性，充分发挥集体经济的优势。戴柳委员提出，要聚焦农村基础设施建设、公共服务水平、生态环境保护等重点领域，提供政策支持和财力保障，同时也要撬动社会资本流向农村地区，加强财政金融融合，健全农业信贷担保体系，创新农业信贷产品，利用风险补偿贴息奖励等一系列政策发挥以奖代补杠杆的作用，鼓励工商资本投入涉农项目，引导社会和金融资本参与美丽乡村建设。

据调研统计，近几年村级支出明显增长，主要用于村民的公共服务、环境长效管理、基础设施维护和区域网格化管理等方面。基层干部反映虽然近年来各级政府不断加大奖补资金的投入，但离需求还存在较大差距。余立云委员认为，加快建立规范、长效的维护管理机制，对于持续发挥项目效应，促进城乡融合，使农民群众持续稳定地享受发展成果具有重要的作用，其中落实管护资金尤为重要，建议因地制宜明确管护基本标准、建立投入保障机制、加快促进农村集体经济转型升级发展。

增加农民收入是另一个关于钱的问题。组成人员和代表们在专项监督过程中明显感觉到本市有些农村地区由于集体经济规模小，发展缺乏动力和后劲。李富荣委员提出，要建立农民收入稳定增长机制，促进产业发展，除了在土地财税政策上加大扶持外，还要在农业人才导入包括如何留得住、用得好新型职业农民方面下功夫，“否则，留在农村的都是一些老人的话，农村生态环境搞得再好也依然没有活力”。此外政府应当加大倡导农业科技革命，加大互联网、物联网、云服务等新技术在农业农村领域应用研究的探索。

环 境

仍然有20多万户农村家庭的生活污水没有实现收集处理，农村地区生活垃圾收集设施和湿垃圾就地就近处理设施的缺口和设施本身的能级不足还比较突出……乡村振兴生态宜居离不开美好的生态环境和人居环境，但目前本市农村地区环境建设特别是环境基础设施建设方面还存在不少的短板。

“在推进农民集中居住的同时，应同步加强环境基础设施的建设，对于规划保留的村庄也要加快推进环境基础设施配套和升级，为生态宜居提供更有效的支撑和保障。”不仅如此，崔明华委员还建议着力提升农村交通设施建设管理的标准和水平，加大农业农村面源污染的治理力度，特别是在削减农药、化肥使用强度和总量方面，要有更刚性、更精细精准的举措。

吴健生委员关注到农村河流的水质问题——部分区农村生活污水处理没有全部纳入处理、还有一些断头河的存在、部分河道还是劣五类、美丽家园建设中有些村沟宅河受到污染、一些河道的水动力不足……建议加强科学研究，重新规划、改造河道，增强动力，“让河水流动起来”。