新时代完善国有企业内控体系建设策略

张智仓

摘  要：最近几年，国有企业的经济发展情况离人们想象较远，层级较多、机制不灵活，内部控制度还不够完善，出现了一些经营生产风险，这些问题阻碍了国有企业经济发展，特别是国有大型企业。尽管，这些问题已经得到了一定程度的重视，但实际的解决情况并不理想，尤其是企业内部的控制制度确实需要进一步完善。笔者结合国有企业的内部控制现状、影响国有企业内部控制制度的因素，提出了内部控制度完善的必要性和紧迫性;提出了破解建设内控体系的相关羁绊和有效完善国有企业内控制度的策略建议。

关键词：国有企业  内控制度  完善  体系建设  策略

中图分类号：F272.9    文献标识码：A 文章编号：1672-3791（2019）07（c）-0174-03

国有企业的内部控制制度，简称为内控制度，是一個关于如何实现对人和事的监督、监视、考核、评价、追究等方面的内部控制制度体系。建立这个制度体系是利用企业内部的部门设置或业务分工来进行相互促进、制衡，形成一套科学、规范、合理、顺畅的内部控制系统，目的是为了保护企业内部的经济秩序健康发展，保证企业生产、经营、管理活动的安全可靠，调整企业内部经济分配，激发企业内部经济活力，以持续提升国企的运营管理效率、效益。

1  完善国有企业内控制度的必要性

1.1 国企制度的缺陷现状

作为国民经济的命脉，国有企业的经济状况在很大程度上影响了国家的经济发展，在习近平新时代新发展理念的指引下，在中国特色的社会主义经济体制、市场监管制度日趋完善的情况下，对企业内部控制制度的完善，就成了国有企业提升管理质量的重要标志和体现。近期，国家密集地颁布了系列关于企业内部控制的相关政策，促使国有企业的内控制度多有改善，但目前仍存在着一些严重问题，比如企业个别领导干部、财务会计部门、采购管理部门行为不端、产品销售部门等职业操手不强、政绩观偏差等，出现了如行贿、受贿，私自占用国会资源、资金、财产等行为，为个人的一己之利损害企业利益等行为时有发生，企业管控的风险防不胜防，严重影响了国企的社会声誉。

1.2 国企制度的缺陷根源

以上问题的产生，大多是由于企业内部管理比较松散，内部的控制力较弱而致。由于国有企业经营规模较大、管理链条长、管理层级多，其利益相互交错，上下逐利、资源分配不平衡等矛盾经常发生。且大多数国企历史悠久，从计划经济一路走来遗留了大量的深层次的管理问题。在市场经济深入发展的今天，随着国有企业规模的不断增大，内部控制风险的问题暴露得会越来越多。

1.3 加强内控制度建设势在必行

这些问题存在，从一个侧面表明了国有企业内部的控制真的有问题。为了更好地顺应新时代的特点与要求，加强国企的经济管控能力，进一步提高国有企业的管理效率和效益，进而提高企业经营绩效，就必须从如何提高国有企业的控制力上下手。只有不断地通过内部控制制度的改进，才能使企业的管理更加科学有效。内控制度的不断完善，有助于企业的各种资源发挥更大的效率，效率的提高会促使成本的降低，成本降低了效益自然有所提升。与此同时，通过企业内部监管的逐步到位，也使企业的各种风险得以有效防范和控制，会逐渐降低不利影响，而不断提高企业社会声誉，让党和人民对国企运营管理放心，才会使国企的路越走越宽阔。因此，加强内控制度建设是当务之急，势在必行。

2  国企内控制度的建设的紧迫性

2.1 国有企业制度的基因是建立在人自觉的基础上

国有企业经过近70年的蓬勃发展，可以说为社会主义经济体制的建设立下了汗马功劳，也积累了不少经验，特别是在制度建设方面，也为初期的社会主义市场经济提供了不少的借鉴，同时随着市场经济的不断发展，在新形势下的制度建设上也下了不少功夫，形成了一些系统性制度，对规范人的行为与经济行为也起到了不小的约束作用。但随着市场经济的不断发展，我们国家经济与世界经济同步，世界经济的一些模式、方式、方法、元素已经融入到了我国经济之中，对我国原有的经济运行制度是一个巨大的挑战。随着中国特色的市场经济意识愈来愈浓烈，员工的思想在社会的感染下也日趋活跃，原有建立在以人的觉悟或自觉性为基础的管理制度，逐步显现出不适应的一面。虽说近10多年有所改善，但它在制度设计上靠人的自觉理念的基因还十分强大，在某些方面已经与当前的社会经济有部分脱节或不能适应;其制度体系的架构与现代企业制度的要求也有一定的差距，因此，必须予以逐步改良与完善。

2.2 自我感觉的良好束缚了制度的创新活力

虽然部分国有企业在某些方面的管理制度已经跟不上“新时代”中国特色社会主义发展要求，但因国企的经济地位，使部分国企在制度建设上的感觉良好。这种感觉良好，已经束缚了其在制度建设方面的创新活力。特别是法人治理结构方面、新经济模式方面的进展还存在着步子不大、思想不够解放、创新力度不足的问题，总喜欢用以前的老制度去套现在的新情况。国企现有的制度，大多是对计划经济时代的成功管理经验借鉴，并不注重企业内部控制制度的建设，这些制度对于比较老套的管理模式，还是比较适用的。然而，现代社会发展日新月异，经济方式、经济模式、管理方式的变化非常快，如果国有企业还想安于现状，不在内控制度的“适”和“变”上下功夫，那么，只有慢慢地被当今社会经济浪潮所淘汰。

2.3 内控制度建设时不我待

目前，仍有相当一部分国企经营管理效率、效益低下，现状很不理想。表面上看是执行力不高，其本质是内控制度不够完善，对人和事没有足够的约束力，某些企业的管理现状已经回到了改革开放前的大锅饭时代，甚至还不如之前。为什么这么说，是因为这些企业没有理解到改革的真谛，不但没有把历史上好的东西进行总结、传承，反而把本来行之有效的管理制度给改掉了。就像大多数人熟悉的那个笑话一样，在倒洗澡水的时候也把娃给倒了出去。最让人头痛和心痛的是，在相关方面的改革进程中，为了名义上的改革，又把社会或其他经济中某些不好的东西给带了进来。

2.4 扼制形式主义仍是任重道远

在反“四风”形势非常严峻的今天，虽说，大多数国企的形式主义画面有所改观。但仍有部分企业还在逆潮而动，形式主义的表现还在不同层面、不同程度的反复出现;做任何事情总有所保留、有所选择，包括在内控制度建设上，也是雷声大雨点小，更有甚者，只见刮风不见雨点;做事以应付、糊弄为目的，不讲成本、不讲实效、不讲效率;部分国有企业的内部结构比较混乱;与同行之间的竞争力小，缺乏竞争动能;市场前进的步伐减缓，管理渐渐退化。大多国企实行集团化管理模式，对于企业内部，集团总公司下面有许多集团公司、集团公司下面又有许多子、分公司，个别国企的管理链条多则七、八级，少则四、五级。这些不同层面的各级公司，因为都是市场及独立核算主体，必然产生许多各自不同的想法，不可能完全按照集团总公司的意志来执行。对于这种情况，利益的博弈与角力会直接减弱公司的整體控制力降低。为了改善这一现状，需要找出现有管理问题，减少管理层级，提高管理效率。

所谓的内控制度就是要加大对人和事的监督、监视、考核、评价、追究的比重，不再是只规定能做什么、怎么做，还要规定不能做什么，如果做了要承担什么样的后果，更重要的是规定该做的事情没有积极去做或者说没有做好、没有达到预期的目标，也要承担责任。所以内控制度的建设已经到了刻不容缓、时不我待的局面。

3  破除内控体系建设方面的相关羁绊

3.1 加快完善产权制度是打开内控体系建设的第一道门

虽说，国家推行“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度建设已有20多年的时间了，其要求之明确、信念之坚定、态度之坚决，到现在没有丝毫的动摇，且路途漫长而艰辛。期间，解决了一些问题、碰到过一些障碍，有阻力也有动力。但到目前为止，产权问题一直是国有企业中最难突破的羁绊。国有企业一般是由代理人管理并发展起来的，其产权究竟是属于代理人还是国家，一直模棱两可，对于国有企业的所有权，很多时候都是一个备受争议的话题。表现在投资方面，产权清晰要求包括国有法人产权所有形式的企业股权投资，必须是享有民事权利和承担民事责任的法律实体，但当投资发生或实现之后，最终的民事责任又转移到了项目公司，除了经营及收益回报问题，打板子的是项目公司，而与出资人或决策者关系又不大，除非出了特别大的问题，受到政府或社会舆论的特别关注。在这个问题上，很多项目代理人或项目法人都有不满的情绪和认识。

3.2 用收益分配相对公平性，解决不同利益主体复杂的矛盾需求

而这些问题又与各层领导的任期密切相关，不论是出资人或决策者、中层管理者，还是项目法人或具体实施者，对他们的任期都不由自己决定，即使他们有更好的想法或做法，包括已经固化成制度，也有可能被继任者改变，最终的经营结果都没有办法考核清楚。要解决好上述问题，就必须先把产权制度与其相关的内部控制制度建设好。

由于国有企业的产权是国家的，其经营所有权与经营的实现又得通过受委人去实现，那么不仅公司总部是委托人，集团公司、子分公司、项目法人均是委托人，只不过是一级一级的委托。他们在名义上都在管理国家的财产，区别只是管理的范围和跨度、涉及的利益团体的大小、层次有差异，在个人利益方面的追求又都是一样的，只不过追求的方式与实现的手段有所不同，站位的高度与目光的远近取舍不一样，但对自身利益的追求动力是一样的。

因此，一定要高度重视国企投资关系上存在的“母、子”或“祖、孙”关系，但旗下的子与子、子与孙、孙与孙之间又是独立的法人关系或经济关系;经营的好坏首先直接影响的是各级经营者个人的利益;那么就存在着上下级、同级、错级的利益博弈问题。如，某个投资项目总体利益就那么多，这时分配公平就显得尤为重要，要想完全分配公平、合理肯定是不易做到的。但要相对公平、合理是完全有可能做到的。这就要求不仅要处理好各级法人与实际控制人之间的利益分配，还要处理好各级法人与委托经营人个人利益分配;另外，还要设置合理的当期利益与长远利益的分配权重，更要防止下一级经营者为了当期利益入袋为安，不去真实反映经营结果，慌报、瞒报、假报、扩大或缩小真实盈利，隐匿或潜伏真实亏损，与资方或实际控制人进行博弈。同时不要忘记处理各级法人、管理层、员工之间的利益平衡问题。

3.3 用科学合理的考核评价破解不同利益主体的短视行为

其实，分配方式、分配方法公平、合理，只解决了问题的一半，而另一半要靠考核评价机制去解决;指标设置、当期与以往权重大小、考核时机、考核方式、谁去考核、考核是否公正等问题又都影响着评价制度的落实，反过来也影响着各层各级委托人的积极性;当然，这些情况的发生也能从侧面反映出各委托人处理问题的能力与站位。任何事情都具有两面性，每一层上级在考核每一层下级经营业绩的时候，下一级也在考验着上一级的心与其解决矛盾的智慧。要想做好考核评价，是一件非常难的事情。所以，从最高层的考核体系设计开始，就要体现公平、合理，让考核与评价变得更有价值。

各级委托人只有高度重视这个问题，决好“母、子公司”“子、子公司”“祖、孙公司”间的利益博弈，才能实现国有资产持续保值、增值的目的。

4  有效完善国有企业内控制度的策略分析

4.1 发扬具有新时代特征的“担当”精神，不断提升内部控制力度

笔者认为习近平新时代中国特色社会主义一个鲜明特征就是要培养人的担当精神。总书记给国企领导提出了“对党忠诚、勇于创新、治企有方、兴企有为、清正廉洁”20字的方针，最基本的要求是要敢于担当，总书记还强调“是否具有担当精神，是否能够忠诚履责、尽心尽责、勇于担责，是检验每一个领导干部身上是否真正体现了共产党人先进性和纯洁性的重要方面”。担当精神也是各层面企业家着力打造与追求的企业家精神之一，有了这种精神做行动的支柱，企业的内部控制力度就一定能够提高。

4.2 用科学的理论做指导、培养员工的责任意识，是提升内控力度的有效途径

2016版ISO9001“质量管理体系要求”的7.3条款给我们提供了培养员工责任意识的理论依据与科学方法。标准指出“组织应确保在其控制下的工作人员知晓：战略、方针、目标，他们对相关工作有效性的贡献，包括改进绩效的益处，还要知晓不符合工作要求需要承担的后果”，这句话有3层含义，一是知晓“战略、方针、目标”解决了员工前进方向的问题，知道了我们要去哪里;二是知晓“他们对工作有效性的贡献”解决了工作动力问题，让员工知道他们的工作对企业的发展或停滞都会产生影响;三是知晓“不符合工作要求是要承担的后果”的，也就说有责任追究，不要心存幻想或侥幸。如果企业养成了这样的责任意识，还有什么不能提高呢？有什么问题不能解决呢？

4.3 权责对等、利益明晰，是处理好经营主体各方矛盾的重要法宝

在建设国企内控机制平台的时候，应从制度设计上去杜绝责、权、利不对等的现象发生。制度设计无非从两个层面开始，要么从顶层设计开始，要么从底层对项目投资具有实际控制力或影响力的层面开始。要研究清楚作为市场主体的受托人到底有什么责任、其权利的边界在哪里、这些责任需要上一级控制方如何授权包括哪些为应对突发事件的临时处置决断权、需要什么样的资源才能落实;其次，有了权利与责任要实现什么样的目标包括长远目标、短期目标，怎么考核或界定这些权力是否应用或应用得当、有没有跨越已限定的权利边界，事后有没有补充报告或情况说明，这些情况由哪个部门或委员会来考核或界定，什么时间考核，考核的结果怎么应用，何时应用等。因此，权责对等、利益明晰，是处理好经营主体各方矛盾的重要法宝。

4.4 内部控制体系既要能触动痛点，又要能杀一儆百

关于内部控制力度的大小及其實现情况，源于科学合理的内部控制体系结构、架构及控制活动的流程。体系结构如果出了问题，不够严谨，机制不灵活，纵向或横向之间的信息传递不顺畅，或者是互相间有部门或系统的壁垒或障碍，没有一个良好的沟通渠道或者顺畅的活动流程，需要另外的独立机构去管理或梳通内控体系的执行者，说明这个内控结构在设计上出了问题，对很多问题将会形成死结。所以在设计内控体系结构的同时一定要设计其活动流程，明确部门、系统之间的职责、作用;经过一段时间试运行后要对体系进行评估，去除那些不合理、不顺畅的因素。在设计理念上要有“大道行简”的概念，使内控体系“结构简单、职责分明、权限清晰、流转顺畅、抓铁有痕”。内控执行的结果既能触动痛点，又能杀一儆百。

5  结语

总而言之，为了完善新时代国有企业的内部控制度建设，需要从多个方面来入手，从最顶层公司开始改变，这种转变并不是一件简单的事情，需要整个链条上企业从上到下一起去努力。国企要抓住新时代赋予的新机遇，不断加强内控体系的建设，挑战不可能，持续提升国企的市场优势和战斗力，提高国企的效率和效益，为我国新时代的经济建设再添新活力。

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