现行《村合作经济组织财务制度（试行）》修订探讨

李 平 张希玲 王素义

现行《村合作经济组织财务制度》（下面简称“原制度”）是1996年财政部颁布的，距离现在已经有23年时间，在这期间农村集体经济组织进行了一系列改革，农村经济活动也在不断丰富，农村集体经济组织的内外部财务管理环境也都发生了很大的变化，原制度在许多方面已经不能适应当前财务管理的需要。因此，2016年《中共中央国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》中明确提出修订完善农村集体经济组织财务会计制度。本文是在初步研究相关资料的基础上完成的，旨在对于完善原制度提出一些框架性建议和总体设想，希望能够起到抛砖引玉的作用，引发更多的讨论。

一、关于制度适用范围修订的探讨

目前农村集体经济组织机构设置类型具有多样性，修订时要考虑能最大限度地覆盖所有类型的农村集体经济组织，因此建议对“适用范围”进行如下修订：原制度第二条规定：“本制度适用于按行政村、自然村或原生产大队、生产队设置的社区性合作经济组织（以下称村合作经济组织）。村办企业执行行业企业财务制度。”修订时，可以考虑改为“本制度适用于各级、各类农村集体经济组织”；同时，在附则中规定“农村集体经济组织下属全资和控股子公司可参照执行”。所谓“各级”农村集体经济组织，是指乡镇一级、村一级和组一级实行财务独立的农村集体经济组织，在目前它们应该包括：

1.没有完成股份制改造的农村集体经济组织；2.完成股份制改造的农村集体经济组织；3.与村民委员会（村民小组）之间财务分离的农村集体经济组织；4.与村民委员会（村民小组）财务合一的农村集体经济组织；5.代行村集体经济组织职能的村民委员会；6.撤村后代行原村集体经济组织职能的农村社区（居委会）；7.代行村民委员会职能的村集体经济组织。

二、关于原制度结构修订的探讨

笔者认为，可以考虑将制度修订为总则、财务管理体制、资金筹集、资产营运、收益分配、产权变更、财务信息管理、财务监督、附则等共九章。

1.参照《企业财务通则》的章节结构安排，增加“财务管理体制”和“产权变更”两章，体制是对于财务管理主体及其职能的安排，产权变更是与农村集体经济组织改革密切相关的主题。

2.将原制度的第三章流动资产、第四章固定资产及其他资产、第五章对外投资讲义合并，合并后为“资产运营”，使得内容布局更加合理。

3.删除第九章财会人员，理由为：一是因为该章主要规范的是会计人员，属于会计范畴，二是对于财务管理人员的相关规定可以在其他章节中进行规定。

4.可以考虑调整部分章节的名称：（1）原第六章“经营收支、收益及其分配”改名为“收益分配”，删除原制度中经营收支和收益的计算内容；（2）原第七章“财务报表和财务档案”改名为“财务信息管理”，原因为：一是原制度中的财务档案实际上是财务会计档案，属于会计范畴，二是“财务信息管理”比“财务报表”更加宽泛，包括财务信息公开内容和财务信息公开手段等内容；（3）原第八章“民主理财”改名为“财务监督”，理由为：一是因为财务监督比民主理财更具有广泛的适应性，二是强调“监督”二字，不仅完善监督主体名称的表述，而且明确监督的手段和违规的处理方式。

三、关于原制度内容修订的探讨

在原制度内容修订上，可以考虑两个总体设想，一是删除原制度中属于财务会计的内容，二是结合近年来陆续颁布的与农村财务管理相关的文件精神。

（一）划清财务管理制度与财务会计制度的界限

长期以来，许多人把财务管理与财务会计混为一谈，可能是因为我国许多单位的财务部门同时承担财务管理和财务会计双重职责的缘故。从理论上讲，财务管理与财务会计属于不同的范畴。2006年财政部颁布的《企业财务通则》和《企业会计准则》已经将两个制度在内容上进行了明确的划分。

原制度中有将近一半的字符属于会计范畴，修订时，可以考虑按照《企业财务通则》体系将属于财务会计的内容从财务制度中删除。

（二）财务制度的基本内容与农村集体经济组织的特殊内容相结合

财务管理主要是涉及筹资、投资、资产管理、利润分配四个方面，《企业财务通则》已经将其诠释得非常清楚。由于农村集体经济组织在治理结构、所有制等诸多方面与一般企业存在着差异，制定财务制度时必须考虑农村集体经济组织的特殊情况和要求。

在1996年颁布《村合作经济组织财务制度》后的23年期间，党中央、国务院、各部委陆续颁布了一系列涉及农村集体经济组织财务管理的文件，例如村级会计委托代理制度的建立、内部控制的制定和实施、股份制改造、政经分离、账务分离、财务公开等等，在修订原制度时，可以考虑将以上相关文件中与财务管理有关的内容都整合到农村集体经济组织财务制度之中，使得制度在内容上既符合一般要求，又适应农村集体经济组织的特殊需要。

四、关于财务管理主体及其职责修订的探讨

原制度中提到的农村集体经济组织财务管理主体主要为：村合作经济组织、成员大会或成员代表大会、民主理财小组、财会人员、乡（镇）业务主管、财政部。原制度对于财务管理主体的表述存在一些问题，由于目前存在多种类型集体经济组织，内部治理结构也不尽相同，原制度对于组织内部财务管理主体的表述已经不能涵盖所有情况，需要完善。例如许多地方的农村集体经济组织已经完成了股份制改造，内部治理结构非常明确，即股东大会、董事会、监事会、经理层，已经不是成员大会或理财小组的结构。此外，原制度对于各财务管理主体的职能没有分别做出明确的表述。

建议将农村集体经济组织财务管理的主体表述为：所有者、治理者、经营者、内部监管机构、外部监管机构，并明确各主体的职责。

所有者，是指对农村集体经济组织拥有资本性投入的单位和个人，包括合作化时期及以后有各种类型资产投入的成员、实行股份制改造时拥有股份的各类股东和其他在集体经济组织成立以来以各种形式享有所有者权益的单位和个人。

治理者，是指实行股份制改造后的股份经济合作社设立的董事会，董事会对所有者负责，协助所有者治理财务相关的工作，包括制定财务相关的制度和决策方案等。

经营者，是指农村集体经济组织的经理或其他实际负责经营管理的领导成员，也包括代行农村集体经济组织职能的村委会和村民小组领导成员。

内部监管机构，是指民主理财小组、监事会和其他实际承担财务监督职能的类似机构。

外部监管机构，是指业务主管部门和财政部门。