自贸区繁荣需制度创新

□ 本刊记者 宋鑫陶

青岛港全自动化码头 （图 / 孙进涛）

自贸试验区是制度创新的“试验田”。对于青岛片区而言，制度创新是核心任务。

2019年8月，国务院印发《中国（山东）、（江苏）、（广西）、（河北）、（云南）、（黑龙江）自由贸易试验区总体方案》。千呼万唤中，山东终于加入到自贸试验区的“朋友圈”之中。

在总体方案规划的济南片区、青岛片区、烟台片区等三大片区中，青岛片区面积最大。而青岛片区，又以青岛前湾保税港区为重要载体，它也将以制度创新为核心任务，充当“试验田”。

从“1.0”到“4.0”

2013年9月，国务院批复上海设立自贸试验区，涵盖上海外高桥保税区、外高桥保税物流园区、洋山保税港区和上海浦东机场综合保税区等4个海关特殊监管区域。彼时的青岛，也在积极探索、申请。

2013年，青岛申请试点建设自由贸易港区，虽与上海获批的自贸试验区名称有所区别，但主要内容是一致的。山东也支持青岛以前湾保税港区为核心载体申建自由贸易港区。同年，党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：在推进现有试点基础上，选择若干具备条件的地方发展自由贸易园（港）区。

事实上，早在2003年12月，时任全国人大常委会副委员长成思危就在当时青岛保税区举办的“中国保税区改革与发展高层论坛”上提出，保税区未来的发展方向是自由贸易区，与国际发展接轨。

2014年12月，上海自贸试验区扩容，由最初的28.78平方公里，扩展为120.72平方公里，新增金桥出口加工区、张江高科技园区和陆家嘴金融贸易区3个区域。此时的青岛，在原有的方案基础上，逐步由山东统筹申报，规划了三个片区，约120平方公里。

“上海自贸试验区1.0版本的实施范围是28.78平方公里，全部为海关特殊监管区域。两年后，上海自贸试验区2.0版本，实施范围扩大约120平方公里，自贸试验区不再局限于海关特殊监管区域。青岛最初的方案设计，与上海方案趋同，包括加快转变政府职能、推进投资管理体制改革、贸易转型升级、深化金融领域开放创新、健全法制保障体系等规定内容，也有国际航运中心建设、提升区域辐射联动水平等青岛特色内容。” 青岛前湾保税港区发展和改革局副局长葛建军说。

2019年8月6日，国务院批复设立中国（上海）自由贸易试验区临港新片区。与之前片区的定位不同，临港新片区不是简单的扩区和政策平移，而是更深层次的制度创新，是2017年上海自贸试验区3.0版本方案之后的又一升级版。

从28.78平方公里起步，上海自贸试验区经历扩区、深化、增设，也从1.0版本走到了4.0版本。

葛建军认为，“上海从1.0版本到4.0版本，是在更深层次、更宽领域推进全方位高水平开放，制度创新上力度更大了。上海1.0版本叫自贸试验区总体方案，实施范围限于海关特殊监管区域；2.0版本是进一步深化自贸试验区改革开放方案，实施范围扩大到非海关特殊监管区域；3.0版本是全面深化自贸试验区改革开放方案，对照国际最高标准、最好水平的自由贸易区，更强调改革系统集成；4.0版本是临港新片区总体方案，上海自贸试验区将继续发挥标杆和引领作用。”

改革开放的新高地

2017年3月31日，国务院批复设立了第三批辽宁、浙江等7个自贸试验区，山东的期待落空。虽然没能在更早之前获批，但山东选择了深入开展复制推广和坚持申建。

山东的经济体量大，具备深化对外开放和带动周边区域协调发展的产业基础。如果按照整体经济实力和发展外向度来衡量，山东可能会更早一批。“自贸试验区是以开放倒逼改革的试验载体，并非早批早享受政策，也不是批晚了政策措施适用就会受到影响。而是片区在区域经济中要有代表性，有区位优势、开放优势、产业优势、领先优势等，优势领域形成的可复制推广的制度创新，更具有标志性、突破性和引领性。”葛建军说，自贸试验区不是政策洼地。

自上世纪90年代以来，我国相继批准设立了保税区、出口加工区、保税物流园区、保税港区、综合保税区、跨境工业园区等六大类海关特殊监管区域。它们在设立之初，都有着不同的政策功能特点。但随着制约发展的诸多问题的暴露，国家要求六类海关特殊监管区域整合类型、整合功能、整合政策、整合管理，要求符合条件的各类型海关特殊监管区域优化为综合保税区。在获批的《中国（山东）自由贸易试验区总体方案》里，青岛片区内的海关特殊监管区域便是由青岛前湾保税港区和青岛西海岸综合保税区两部分组成。

海关特殊监管区域是我国开放型经济发展的先行区和加工贸易转型升级的集聚区。保税港区和综合保税区，都属于海关特殊监管区域。纵观已经获批的各个自贸试验区，大都依托海关特殊监管区域来发展，重庆、浙江等自贸试验区总体方案中也提及“自贸试验区内海关特殊监管区域重点探索以贸易便利化为主要内容的制度创新。”

“海关特殊监管区域，实行海关特殊监管政策，是功能政策的集聚区。而自贸试验区是新时代全面深化改革开放的新高地，核心是制度创新，需要海关特殊监管区域和非海关特殊监管区域共同打造。”葛建军强调说。自贸试验区的建设，应以制度创新为核心，为国家贡献可复制可推广的试点经验和最佳实践案例，这是国家赋予自贸试验区的使命和任务。

制度创新在先

自2014年起，青岛前湾保税港区就积极复制推广上海等自贸试验区改革试点经验。各项创新制度的复制和落地，提升了区域贸易便利化水平，优化了营商环境。

据悉，山东自贸试验区获批后，青岛前湾保税港区将从三个方面实现功能政策集成：一是执行现行海关特殊监管区域监管办法和国家部委已批复的单项试点政策；二是开展山东自贸试验区总体方案中各项试点任务及制度创新；三是转型综合保税区后还将适用《国务院关于促进综合保税区高水平开放高质量发展的若干意见》（国发〔2019〕3号文件）21项试点政策。

目前，青岛前湾保税港区主要的业务是国际贸易、保税物流、加工贸易。在服务贸易方面，港区也面临着向纵深方向发展，进一步转型的迫切需求。

葛建军认为，港区需要通过制度创新，繁荣新业态。“制度创新，解决的是营商环境，要为企业营造国际化、市场化、法治化的营商环境，让企业来了之后，觉得顺心、便利，愿意来。营商环境好了，企业自然就来了。所以，制度创新在先，企业聚集是必然。”

根据方案，山东自贸试验区提出了推动创新驱动发展、高质量发展海洋经济、深化中日韩区域经济合作等特色内容。青岛前湾保税港区则侧重探索以贸易新业态新模式及贸易便利化为主要内容的制度创新。而在贸易便利化方面，区港一体化给港区发展带来了极大便利。

“未来，我们要在跨境电商、平行汽车进口等新业态领域不断推进。在大宗商品等优势领域，也要加大制度创新，开展大宗商品现货保税交易、期货保税交割、仓单质押等业务。在市场主体方面，鼓励境内外企业参与交易，鼓励国外交易所在区内设立办事处。在贸易便利化方面，实施货物状态分类监管、全面适用跨境电商零售进口政策、增加汽车平行进口试点企业数量、开展文物及文化艺术品的保税存储和展示、赋予符合条件的企业原油进口资质等。通过贸易便利化创新措施，打造具有青岛前湾保税港区特色的贸易生态。”葛建军说。

自贸试验区是制度创新的“试验田”。对于青岛片区而言，制度创新是核心任务。各种改革创新和制度措施都要在这个“试验田”里进行试验，注重制度创新和功能政策的集成，打造一流的营商环境。