《环境保护法》的基本法定位考量——基于《水污染防治法》与《环境保护法》立法目的比较研究

郝金旋 湖南师范大学法学院 湖南长沙 410081

一、《环境保护法》的基本法定位之争议

一直以来,学界对《中华人民共和国环境保护法》(以下简称《环境保护法》)是否是环境与资源保护领域的基本法都有争议,理由主要有三:第一,从立法形式来看,衡量一部法在其对应领域是否具有基本法地位,最为直接的方法是看其是否是由全国人民代表大会制定并颁布的,这也由《立法法》的明文规定的,显然,是一个较为硬性的指标.但是,《环境保护法》从1979年试行到2014年的最新修订,一直都是由全国人民代表大会常务委员会制定并颁布的,这不免使人们对它的基本法地位产生疑问.第二,从其制度和内容上看,《环境保护法》要想成为环境与资源保护领域的基本法,在内容上要涵盖三大部分:环境污染、生态保护以及资源的开发与利用,但纵观现在的《环境保护法》,规定过多的集中在了对污染的防治方面,而鲜少的规定资源以及生态的保护这两个方面的内容,而对其过多的仅仅是进行政策上的宣读,因此,在内容的规定上,《环境保护法》较之许多单行法已经落后,这如何能起到统领之作用?第三,从法律的功能来看,众多环境领域的单行法因制定年代、利益考量的不同,由于各部门之间争权夺利,职权重叠现象突出,甚至存在众多立法盲区,各个单行法之间难以有效的协调统一,而此时,《环境保护法》又无力整合,甚至对环境的整体性进行人为的割裂,忽视了环境与资源保护之间天然的有机联系,造成环境法律制度的设计与环境自然本性的脱节. 在实践中,人们更多的是适用环境保护单行法律而不是《环境保护法》,这就使《环境保护法》处于一种十分尴尬的境地.因此,在《环境保护法》还没有上升到由全国人大制定并颁布之前,确定《环境保护法》的基本法地位是十分必要的.

二、基本法在环境保护领域的功能发挥

环境基本法是国家制定的全面调整环境与其社会关系的法律文件,它不同于解决某一环境问题的单一立法或对特定类型的环境和社会关系的监管,即全面解决环境和资源保护方面的重大问题.综合调整的立法一般规定了环境和资源保护的目的、范围、基本原则、重要措施、管理制度、组织结构和法律责任等等. 由于其特殊的性质,这种立法常常成为一个国家的其他单行环境与资源保护立法的依据.它也是环境保护领域的最高性立法,可以联结国家宪法与环境领域各单行法,有利于建立和保障一个国家的环境法律秩序.因此,各国纷纷加强对环境基本法的立法.

为什么一定要确定《环境保护法》的基本法地位,基本法在环境保护领域究竟发挥着什么功能?在法学领域,特别在法社会学、法理学中,将法的功能定义为法律作为一个体系或部分,在一定立法目的的指引下,基于其内在结构属性而与社会单位所发生的,能够通过自己的活动(运行)造成一定客观后果,并有利于实现法的价值,从而体现其在社会中的实际特殊地位的关系. 法的功能既然有利于实现法的价值,那么它就是一种正面的、积极的评价.可以从宏观与微观两个方面来论述其功能.从宏观上来讲,可以将法律作为一个整体来阐述其功能,而从微观角度来讲,则可以具体到某一个部门法体系、某一部法律规范甚至是某一条法律制度,它们的功能都是可以进行研究的.在整个环境法律体系中,环境基本法的功能可以概括为以下几个方面:(1)进行立法上的示范.简而言之,立法者可以根据环境基本法来制定其他的环境领域的法规、规章等法律规范.(2)建构环境法体系.近年来,由于人们对环境问题的高度重视,环境领域的立法也呈迅速蔓延的趋势,制定或修订了大量的法律、法规、规章甚至是其他规范性文件,但其体系十分杂乱,不同法律规范之间也经常矛盾重重.而环境基本法的性质就决定了这一领域的其它法律、法规、规章等都要以它为依据,甚至以其作为制定的中心,这样一来,《环境保护法》就能极大的整合庞杂的环境法体系,使构建结构严谨、适用有序的环境法律体系成为可能.(3)明确环境法基本原则.环境法的基本原则,作为体现与贯穿于环境法之中具有拘束力的基础性和根本性的准则,比如公众参与原则、预防为主原则、可持续发展原则等,这些原则基本可以贯穿于所有环境类法律规范之中,环境基本法可以将其一并作出规定,这样一来,各个部门法只需要规定自己领域的特殊规则即可.(4)改善环境行政问题.由于环境法律体系的庞杂,环境法在执行上面临着很多问题,分工不明,执法部门相互交叉,执法机构相互推诿情况普遍存在.通过明确的环境法律体系,可以大大排除执法机构的地方保护主义,使环境法律之间的关系更加清晰.这将大大减少法律漏洞的数量,减少法律面临的困难和问题.当然,环境基本法作为一部实在的实践性、实用性法律,调整环境污染防治、生态环境保护、自然资源开发利用以及保护方面的社会关系,自然具有管理社会公共事务的性质.而社会公共事务和执行公共事务法律的第一个方面就是维护人类生存的基本自然条件,确保社会的社会劳动.

既然环境基本法在环境保护领域发挥着如此重要的功能,那么确定《环境保护法》的基本法地位就显得尤为重要.接下来,笔者将通过对《中华人民共和国水污染防治法》(以下简称《水污染防治法》)与《环境保护法》的立法目的进行比较研究,从而论证出《环境保护法》的基本法地位.

三、《水污染防治法》与《环境保护法》立法目的比较研究

环境法的立法目的,按照汪劲老师的说法,指立法者依赖其基本价值来制定环境法,其立法指导思想和价值需求可以实现世代之间的人类利益、维护经济和社会的可持续发展、保护人类和自然物体所固有的权利以及利益.它是人类社会以法律的形式确定人类和环境的基本思想和价值观以及它们与生态系统的关系的起点. 简而言之,指立法者希望通过颁布或承认法律来实现某些社会关系调整的结果.立法目的可以作为一部法律的核心,立法目的的规定,引导着法律内容的确定.笔者之所以选择《水污染防治法》与《环境保护法》两者的立法目的进行研究,原因正是基于通过立法目的可以透视当时的立法背景,立法目的包含着一部法的立法初衷以及立法者希望达到的目标,也可以透过立法目的揣摩这部法的内容与方向.

回顾两部法的制定及其发展情况.《水污染防治法》于1984年5月11日第六届全国人民代表大会常务委员会第五次会议通过 1996年5月15日,第八届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议《关于修改〈中华人民共和国水污染防治法〉的决定》对其进行修正 2008年2月28日,第十届全国人民代表大会常务委员会第三十二次会议进行修订 并于2017年6月27日第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议《关于修改〈中华人民共和国水污染防治法〉的决定》进行第二次修正,2018年1月1日起正式实行.再纵观《环境保护法》的立法历史,1979年9月13日第五届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议原则通过,当时只是试行 并于1989年12月26日由中华人民共和国第七届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议正式通过 2014年4月24日,中华人民共和国第十二届全国人民代表大会常务委员会第八次会议对其进行修订.

下面笔者将对两部法在不同阶段的立法目的的内容进行横向比较,从而考量出《环境保护法》的基本法地位.

(一)两部法立法目的内容横向比较

首先我们来看1979年的《环境保护法》,此阶段的由于是试行阶段,作为环境领域立法的起点,这个时候全国人大常委会通过了《环境保护法(试行)》.从历史考察可知,这个时候的《环境保护法》定位的就是环境领域的基本法.在《关于<环境保护法(试行草案)>的说明》中"环境保护法是一个基本法,主要是规定国家在环保方面的基本方针和基本政策,而一些具体的规定,将在大气保护法、水质保护法等具体法规和实施细则中去解决." 这个时期的立法目的表述为"保证在社会主义现代化建设中,合理地利用自然环境,防治环境污染和生态破坏,为人民造成清洁适宜的生活和劳动环境,保护人民健康,促进经济发展."这个时期的立法目的之所以如此表述,要结合时代背景去分析."社会主义现代化建设"是在党的十四大、十五大提出的,所以要重点提出在社会主义现代化建设中,提出这一前提.之后就定位了《环境保护法》所包含的三大内容"防治污染"、"保护生态"、"合理利用自然环境"当时还未侧重于对自然资源的保护.之后的三句表述可以作为其真正的立法目的,归纳为以人为本与促进经济发展,特别是最后一句是当时中国所处历史阶段的重要任务.直到1989年《环境保护法》正式通过,第一条对立法目的的表述为"为保护和改善生活环境与生态环境,防治污染和其他公害,保障人体健康,促进社会主义现代化建设的发展,制定本法."首先,从保护对象来看,是生活以及生态环境,不仅要使生活和生态环境不恶化还要逐步提高质量 其次,从防治客体来讲,是污染和其他公害 最后,也是最重要的目的是保障人体健康以及促进社会主义现代化建设的发展.一方面体现对个人生命健康的重视,因为这是人生活以及劳动的本钱,另一方面,将社会主义现代化建设的促进作为最后的表述,可见其当时的战略定位之高.反观当时属于同一发展阶段的《水污染防治法》,1984年以及1996年修正的《水污染防治法》,对立法目的的表述均为"为防治水污染,保护和改善环境,以保障人体健康,保证水资源的有效利用,促进社会主义现代化建设的发展,特制定本法."除了属于水污染领域的两项表述"防治水污染"和"保证水资源的有效利用",即一个对污染的规定,一个对资源利用的规定,其他的表述基本等同于1989年的《环境保护法》,可见《水污染防治法》对立法目的的规定充分借鉴了《环境保护法》.

如果说前一阶段,两部法对立法目的的表述没有那么相近的话,还不能充分看出《环境保护法》作为《水污染防治法》根据的话,那么我们再来分析下一个阶段两部法立法内容的表述.首先是2014年《环境保护法》对立法目的修改:"为保护和改善环境,防治污染和其他公害,保障公众健康,推进生态文明建设,促进经济社会可持续发展,制定本法."作为最新的《环境保护法》的表述,我们可以分析出以下几点进步:第一,更加侧重对环境本身的保护和改善 第二,将"人体"改为"公众",区区二字的变化,里面可以折射出环境保护领域由保护私益到保护公益的重大变化,也可以看到学界对"环境权"的认可,但没有明确提出,即承认环境是大家的,人人都有在美好环境下生存的权利,这一改变也是环境公益诉讼的根据之一,这小小二字的变化在环境法发展史中的意义是重大的,背后隐藏的法理也是十分丰富的 第三,提出"生态文明建设"这一概念,"生态文明"是党的十八大、十九大新提出的重要概念,是人类文明的新阶段,在经历了农业文明、工业文明之后,人类终于意识到生态文明的重要,只有尊重自然才能实现更好的发展,这里之所以将生态文明建设作为目的的重要部分,还有一个重要原因是因为人类已经进入到"五位一体"阶段,即经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设都要兼顾,国家把生态文明建设摆上《环境保护法》,可以看出对其重视程度 第四,对经济的发展要可持续,这表明国家不再片面追求经济的发展,还要兼顾对环境的保护,只有这样,才能使经济实现全面、协调、可持续的发展.《环境保护法》这次对立法目的的修改可以说进步比较大,亮点也很多.再看之后的《水污染防治法》,也就是2017年最新修正的《水污染防治法》,对立法目的的表述:"为了保护和改善环境,防治水污染,保护水生态,保障饮用水安全,维护公众健康,推进生态文明建设,促进经济社会可持续发展,制定本法."此阶段修正后的表述,除了自身增加了对"水生态"的保护,更加重视饮用水的安全外,基本是在2014年的框架内修改的,对公众的修改、生态文明建设的提出以及经济社会可持续发展这一《环境保护法》的重大改变上与其表述完全一致.这样看来,两者的重合部分绝非巧合,而2014年的《环境保护法》修改在前,2017年的《水污染防治法》的修正在后,也就是说,立法者在修正《水污染防治法》时是以《环境保护法》为根据与借鉴的,换言之,《环境保护法》的基本法地位是被承认并且运用的.

不仅如此,笔者还翻阅了其它在《环境保护法》之后颁布的环境保护单行法对立法目的的表述,除了少量字眼保持自身单行法立法特色外,大体与《环境保护法》框架吻合,如《大气污染防治法》等.通过对两部法立法目的内容的横向对比,我们可以初步对《环境保护法》的基本法地位进行确定.

(二)两部法立法目的的纵向逻辑比较

撇开立法目的的内容,我们从立法逻辑来考量《环境保护法》的基本法地位.1979年《环境保护法》(试行)作为环境领域的第一部综合性立法,在此之前并没有自然资源类法或者污染防治类法,这是毋庸置疑的.从它的内容来看"合理地利用自然环境,防治环境污染和生态破坏."这其实就为以后的环境领域的单行立法定下了腔调,要包括三个方面,即污染防治、生态保护、自然资源的开发利用,相当是一个"总"的立法,也作为环境领域立法的逻辑起点与原点.之后就出现了大量的关于前三个方面的单行立法,《水污染防治法》就是在此之后很快通过的一部有关污染防治的单行法.其内容的立法逻辑也与同阶段的《环境保护法》相一致,这可以看作环境领域立法的"分",环境领域的立法现在大体形成了"总-分"的格局.但按照惯常思路,"总-分-总"的模式更加完整与成熟,所以我们国家的环境立法还要向着这一方向去努力,但我们现在所处于第二个阶段,即"分"的阶段,各种环境领域的单行立法大量通过,接下来,我们就需要进行更高层次的整合,即最后一个"总".但这前后两个"总"是不一样的,第一个"总"是形势所迫,考虑难免不周全,其不成熟之处在所难免,但这最后一个"总"就要在总结之前的经验、教训的基础上,结合国内外发展情况,经行更高层次的整合、突破与创新.总之,按照逻辑发展的思路,将《环境保护法》作为环境领域的基本法来看待,是完全可行而且说得通的.

四、强化《环境保护法》基本法地位的建议

既然通过论证,我们可以得出《环境保护法》是环境领域的基本法这一结论,那么,为了强化《环境保护法》的基本法地位,我们又要做何改变?笔者给出如下建议:

(一)提升《环境保护法》的立法层次

《环境保护法》从试行到现在已有将近30年的时间了,但由于一直是由全国人大常委会制定并且颁布的,其基本法地位才会一直受到人们的质疑,所以,要想强化《环境保护法》的基本法地位,提高《环境保护法》的立法层次是当务之急,也是《环境保护法》的必经之路,由原先的全国人大常委会改为全国人大通过,这样才能使《环境保护法》的基本法地位符合《立法法》的明文规定,在规格上也区别于其它的环境单行法,使之更有威信力与震慑力.

(二)提高《环境保护法》的综合性

既然《环境保护法》是环境与资源保护领域的基本法,那么它的范围肯定既要包括污染防治、生态保护,也要兼顾资源的开发利用与保护,但是目前的《环境保护法》更多侧重的是污染防治,这是远远不够的.《环境保护法》要提高它的综合性,应当侧重于综合性目标、指导思想、基本原则、基本制度的规定,应当剔除其具体的法律措施及大量实施法的内容,增强对生态环境和自然资源保护的原则性规定.同时,还需要制定相对独立的自然资源法,规定自然资源保护的基本原则、基本制度等,作为自然资源保护的"基本法". 只要这样,才能发挥它的统领作用与巩固其基本法地位.

(三)协调各单行法律规范之间的逻辑

前面也提到过,由于各个单行法立法的时间不同、立法者不同、立法目的也不同,对各自的利益都有所偏重,使职权交叉现象普遍存在,给环境执法带来种种困难,也容易出现立法盲区.为了改变这种状况,《环境保护法》就要充分发挥其统领协调作用,协调各单行法之间的立法逻辑,站在整个环境发展的角度进行衡量,有一体化的思路,不要将环境要素人为地进行割裂.这样,整个环境法律体系才会更加完善,各个环境单行法律规范之间的内在逻辑性、合理性、协调性、统一性也会加强.