关于河长制的相关文献综述

田芳 山西财经大学 山西 太原 030000

引言

河长制，作为一项由地方首创并自下而上、在全国范围内陆续推广的新生制度，基本思路就是要求省、市、县、镇四级党政主要负责人分级担任各自辖区内河流的“河长”，在水污染防治规划引导下通过目标细化，分级传递进行水环境治理，并采取严格的评价考核机制予以奖惩。

一、国外文献综述

虽然河长制是我国流域水环境治理的地方创新，但是河长制所强调的协同治理、整体性治理等理论在国外很早就有研究。

协同治理论产生于上世纪70年代，由著名物理学家赫尔曼·哈肯（2006，60）教授提出，近年来被不断补充扩展，适用于多个学科。协同论认为，虽然不同的系统间存在差异，但在一个完整的领域里，各个子系统既互相制约又协调配合。在社会公共事务中也是如此，不同部门间既有协作也相互干扰。到了上世纪80年代，随着相关理论研究的不断深入，“协同治理”理论开始出现。Katarina （2012,34）认为，协同治理是指不同组织部门之间为实现同一治理目标而采取协调合作、互相监督、共同促进的过程，可以有效协调不同组织部门之间的利益分配、权责划分等问题，多用于社会公共事务的治理。詹姆斯·博曼和威廉·雷吉通过理论研究指出，协同治理中应该遵循平等的基本原则，赋予系统内每位成员平等的权利，使他们都能具有行使权力的能力，真正发挥出每一位成员的作用（黄德林等，2012）。

Tomas M. Koontz（2014,42）等认为在美国和世界各地已越来越多的运用协同治理的方式进行水环境治理。Mirumachi N （2015）认为要解决协同治理所产生的不确定性对水环境治理的阻扰，就必须建立统一的制度，并且将流域水环境治理放在统一的制度框架之下进行。

整体性治理是英国学者佩里·希克斯针对西方国家暴露出的公共管理碎片化和政府责任模糊化等问题进行反思而提出的全新政府治理模式。它强调以公民需求为导向，以协调、整合和责任为机制，运用信息技术对治理层级、功能和公私关系进行整合，不断推动政府管理“从分散走向集中，从部分走向整体，从破碎走向整合”（竺乾威，2008）。

二、国内文献综述

（一）关于河长制的优劣评析

无锡地方政府在实践困境中发明的河长制近期效果明显，令人深思。如何理解这一新生事物？周仕凭认为，河长制是走向绿色中国的明道（2008），也有人指出河长制实际上是一种水环境责任承包制，这种承包制很难简单地看作是一种制度创新（张玉林，2009）。河长制作为地方人民政府对辖区内水环境质量负责的一种形式，虽然在实践中取得了良好的效果，也广受赞誉，但如果对其进行理性的反思，就不得不承认它在本质上仍属于人治，而不是法治。它的推行和实际的效果不是依赖于法律的规定，而是依赖于一个地方的党政领导是否对水环境保护给予重视，是否愿意当“河长”（王灿发，2009）。

从现有的知网文献来看，大多数学者对河长制持“一分为二”的态度，在看到河长制优点的同时开始反思其缺陷。王书明、蔡萌萌(2011)从恢复环境功能的基本点出发运用新制度经济学对河长制的优缺点进行了分析，认为河长制是源于地方政府环境治理制度的创新，这一制度综合考量了地方权力结构与环境现实，加快了具有中国本土特色环境制度变迁的步伐，但其本身具有应急性和短期性，应该在发展中不断完善。任敏(2015)认为河长制生成的是一种新型的混合型权威依托的等级制协同模式，短期提高了协同效率，但面临着“能力困境”、“组织逻辑困境”、“责任困境”的挑战。张玉林的《承包制能否拯救中国的河流》在承认“河长制”具有新的意涵的同时，指出这种承包制很难简单地看作是一种制度创新。

（二）关于河长制的完善方向与路径

张鹏、徐尚勇等（2013）从河长制的本质出发，认为治河先治污，治污先治官才是河长制的价值所在。何琴（2011）指出，＂如何问责＂是河长制的核心要义，而要实现有效问责就依赖于考评标准的科学量化，这一目标可通过明确责任主体、责任形式、问责主体三方面的内容加以实现。然而，王书明、蔡萌萌（2001）认为，落实河长制的前提在于增强地方觉政负责人贯彻科学发展观的主动性与自觉性，逐步将＂经济建设型＂政府扭转为＂公共服务型＂政府，因为只有真正做到环保优先的＂河长制＂才是实质性的制度创新。李云生（2009）认为，最关键的是要最大程度地保障公民的环境知情权。如可推行环保法律法规、项目审批等政务公开制度，通过定时、及时公布相关项目进展与环境质量数据，曝光环境违法等来完善政府网站。王灿发（2009）认为，应当将河长制的相关成功经验通过立法加以制度化，制定科学、完备的考核指标与程序，明确达不到水环境质量目标要求时党政领导应当承担的责任，用法治的手段将政府对水环境质量负责的要求落实到实处。