预算绩效管理跨入新时代——访山东省财政厅二级巡视员陈东辉

●本刊记者 周 菲 通讯员 侯志虹

从2011年以重点支出项目绩效评价作为突破口推进预算绩效管理工作，到2019年出台《关于全面推进预算绩效管理的实施意见》对预算绩效管理改革作出总体规划，近年来山东省预算绩效管理改革按照“先易后难、自上而下、先行试点、全面推开”的工作思路稳步推进，呈现出良好的发展局面。山东省预算绩效管理工作有哪些亮点？积累了哪些好的经验？当前预算绩效管理工作面临哪些困难？下一步如何安排？本期专访栏目邀请山东省财政厅二级巡视员陈东辉为我们一一解读。

构建“1+2”的预算绩效管理政策制度框架体系

记者：请您介绍一下山东省预算绩效管理制度体系的建设情况？

陈东辉：山东省高度重视绩效管理制度建设。从省级层面看，2013年以来先后出台财政支出绩效评价、项目支出绩效目标管理、预算绩效管理委托第三方机构评价、绩效信息公开、省级专项转移支付绩效目标管理、省直部门预算管理绩效综合评价等管理制度，明确了绩效管理的目标、任务、要求和管理流程。今年年初，山东省委、省政府印发《关于全面推进预算绩效管理的实施意见》（鲁发〔2019〕2 号），与省政府办公厅印发的《山东省省级部门单位预算绩效管理办法》《山东省对下转移支付资金预算绩效管理办法》两个配套办法，构建起了全面实施预算绩效管理“1+2”的制度框架体系。近期，又制定出台了事前绩效评估、绩效运行监控管理等管理制度，后续还将根据改革推进情况，制定完善一系列制度办法，推动形成“1+2+N”的制度体系。

从市县层面看，各地也高度重视制度建设，济南、威海等六市五县均以党委政府名义出台了指导意见，为绩效管理工作顺利开展提供了制度保障。

记者：山东省今年出台的《关于全面推进预算绩效管理的实施意见》对于落实全面预算绩效管理提出了怎样的目标及要求？

陈东辉：《关于全面推进预算绩效管理的实施意见》提出了省级用3年、市县用5年时间基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系的改革总目标，并要求从三个维度落实全面实施预算绩效管理。全方位，即对政府预算、部门预算、政策和项目预算全面实施预算绩效管理。将各级政府收支预算全面纳入绩效管理，推动提高收入质量和财政资源配置效率，增强财政可持续性。将部门和单位预算收支全面纳入绩效管理，推动提高部门和单位整体绩效水平。将政策和项目全面纳入绩效管理，实行全周期跟踪问效，建立动态评价调整机制，推动提高政策和项目实施效果。全过程，即将绩效理念和方法深度融入预算编制、执行、监督全过程，构建涵盖事前、事中、事后的预算绩效管理闭环系统，包括开展事前绩效评估、完善绩效目标管理、加强绩效运行监控、建立绩效自评机制、开展重点绩效评价和结果应用。全覆盖，即将预算绩效管理范围覆盖所有财政资金，包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险金预算，并向政府投融资和资产管理延伸。

为确保上述任务目标按期完成，我们研究制定了《山东省省级全面实施预算绩效管理三年行动方案（2019—2021 年）》（以下简称《方案》），将改革措施细化为14项工作任务，配套制定了工作任务清单，确保每项工作都能落实到具体责任部门和完成时限，《方案》已经省政府常务会议研究审议，日前已由省财政厅、省委组织部、省委编办、省审计厅等四部门联合印发实施。

记者：《关于全面推进预算绩效管理的实施意见》在预算绩效管理的激励约束方面有哪些创新？

陈东辉：《关于全面推进预算绩效管理的实施意见》在强化绩效激励约束方面作出制度性安排，创新性地建立“一报告、两纳入、三挂钩、强化审计监督”的激励约束机制，强化绩效主体责任。一报告，即建立部门整体绩效向政府和人大报告制度，倒逼绩效责任落实；两纳入，即将部门整体绩效评价结果纳入对党群机关、政府部门及事业单位绩效考核范围，将下级政府财政运行绩效评价结果纳入政府绩效考核范围，在赋予部门和资金使用单位更多管理自主权的同时，调动其履职尽责、干事创业的积极性；三挂钩，就是将部门整体绩效与部门预算安排挂钩，将下级政府财政运行绩效及预算绩效管理改革推进情况与转移支付安排挂钩，将项目绩效与专项资金分配挂钩，拓展绩效结果运用的广度与力度；强化审计监督，将预算绩效管理情况纳入领导干部经济责任审计范围，充分发挥审计监督权威作用。

关注重点环节，取得新的突破

记者：部门整体绩效管理是全方位管理的重要方面，山东省在这方面有什么好的做法？

陈东辉：实施部门整体绩效管理，是提高政府资源配置效率的重要举措，也是压实部门绩效管理主体责任的有效手段，山东省确定了“分步推进、上下联动”的工作思路，积极探索独具山东特色的部门整体绩效管理模式，力争为全国改革贡献山东力量。主要的做法是：一是三级联动，试点先行。选取8个省级部门单位和6个市、8个县，采取省、市、县三级联动方式开展部门整体绩效管理试点，省财政厅制定印发《部门整体绩效管理试点工作方案》，明确各环节工作任务和完成时限，对试点工作作出具体部署。二是坚持全过程闭环管理。按照闭环管理的要求，建立从指标体系构建为起点的“六步走”全过程工作机制，涵盖指标体系构建、目标编报、部门自评、绩效报告、财政评价、结果应用6个环节，推动实现部门整体绩效全过程管理。三是坚持压实部门主体责任。发挥好财政部门组织、指导作用，坚持以部门职责为核心推进整体绩效管理，绩效指标体系构建、目标编报、自评等环节由部门为主负责具体实施，同时通过建立绩效报告制度、实施财政重点评价等方式，进一步压实部门主体责任。

目前，试点部门绩效指标体系已经构建完毕，各试点部门正结合2020年预算编制申报部门整体绩效目标。按照省级预算绩效管理总体规划，明年实施整体绩效管理的部门要达到1/3，2021年实现全覆盖。

记者：在绩效目标管理方面，山东省有哪些好的做法？

陈东辉：我们主要是从三个方面加强绩效目标管理：

一是扩大绩效目标编报范围。省级自2015年起借助预算管理一体化信息系统，将项目支出绩效目标编报嵌入部门预算“两上两下”环节，实现了绩效目标管理与部门预算编制的融合，使预算绩效由“软约束”变为“硬要求”。2017年预算省级将包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算在内的所有投资发展类项目全部纳入绩效目标管理范围。2019年预算继续扩大绩效目标编报范围，将所有财政拨款安排的业务类项目和投资发展类项目全部纳入绩效目标管理范围，实现了项目支出绩效目标管理全覆盖。

二是提升绩效目标编报质量。省级连续四年整理汇编了《项目支出绩效目标模板及样表》，印发给各部门、各市县作为参考，并采取集中会审、专家审核等方式对部分部门上报的重点项目绩效目标进行审核，绩效目标编报质量逐步提升。

三是加强对绩效目标的审核。省财政对各部门上报的绩效目标，从填报是否完整、是否与单位职责任务紧密相关、是否与资金安排相匹配、是否合理可行等方面进行全面审核后，下达各部门。同时将绩效目标的编制情况应用于厅机关预算管理绩效评价和省直部门预算管理绩效综合评价，督促各部门提高绩效目标及时性和编报质量。

记者：山东省在项目支出绩效评价方面取得了哪些突破？

陈东辉：在项目支出绩效评价方面，我们取得了一些突破，主要体现在：

第一，构建多元化的评价工作机制。努力构建在资金使用单位自评基础上，主管部门重点评价与财政部门重点评价相互补充、各有侧重的评价工作机制。推动资金使用单位自评全覆盖，要求部门预算中所有编报绩效目标的省本级支出项目，由各部门对照事先设定的绩效目标进行绩效自评。注重压实部门重点评价主体责任，要求各部门根据管理需要，组织实施部门重点项目绩效评价，并将部门重点评价工作开展情况纳入省直部门预算管理绩效综合评价。

第二，扩大财政重点项目评价规模。财政重点评价规模逐年扩大。2019年省级财政重点绩效评价项目达到44个，预算资金规模613.45亿元，比上年增加212.28亿元，增长52.19%。同时，选择了大众创业万众创新、新旧动能转换“十强”产业集群、财政资金支持设立保险政策3个财政支出政策，开展政策绩效评价。

第三，强化第三方绩效评价质量控制。研究拟订了《第三方评价工作规程》，对评价方案制定、现场评价与非现场评价范围、评价报告格式和内容等方面进行规范，使第三方评价有规可依。并通过制定指标体系框架、设置重点控制指标、强化评价质量过程跟踪、开展第三方评价质量考评等提升第三方绩效评价水平。

第四，探索绩效评价新模式。今年山东省结合机构改革，成立了省预算绩效管理评价中心，具体承担评价工作。实践中我们打破单纯委托第三方机构的方式，积极探索一些新的模式：一是中心+行业专家评价，开展重大和涉密重点项目绩效评价；二是上下联动评价，省级财政和市县财政联合开展转移支付项目评价，起到了提高工作效率和推动市县工作开展的双重效果；三是中心+第三方机构评价，由评价中心人员任组长负责抓总协调，第三方机构负责专业技术投入，形成了优势互补。

第五，构建行业性项目支出绩效指标体系框架。绩效指标体系建设是绩效管理的重点和难点，为突破这道难关，我们于2016年在省卫生计生和省水利部门开展了绩效指标体系建设试点，目前已经完成14个部门的项目支出绩效指标体系框架。今年，我们正在制定省级绩效指标体系建设实施方案，力争到明年省级专项资金管理部门基本完成本行业、本领域核心绩效指标体系构建工作。

记者：预算绩效管理涉及不同区域、部门以及财政部门内部各业务处室，山东省如何调动各方积极性，确保落实绩效管理责任？

陈东辉：为落实绩效管理责任，调动各方面推进预算绩效管理改革的积极性，我们积极构建区域、部门、财政内部“三位一体”的预算绩效管理综合评价体系。

在纵向上，组织开展市县财政预算绩效管理工作综合评价。自2014年起对全省16个市（不含青岛）、37个县开展财政绩效管理工作综合评价，并结合新要求不断调整完善评价办法，调动了各市加强预算绩效管理的积极性，促进了绩效管理水平的提高。

在横向上，建立省直部门预算管理绩效综合评价机制。以省政府办公厅名义出台了《山东省省直部门预算管理绩效综合评价实施方案（试行）》，从预算编制、预算执行、预算公开、财政监督检查等方面有针对性地设置了评价指标和评分标准，按照客观量化、尺度统一、突出重点的原则，对省直各部门预算管理绩效进行综合评价，评价结果作为省直机关绩效考核的重要参考依据，并与干部绩效奖励直接挂钩，有效建立了预算绩效管理压力传导机制，对进一步强化部门责任意识和绩效观念，提升省直部门预算管理水平起到积极促进作用。

在内部，组织开展省财政厅内部主要业务处室预算管理绩效综合评价，连续5年从预算编制、预算执行、预算绩效管理、部门决算、管理创新、审计及财政监督发现的问题等6个方面，对厅内主要业务处室的预算管理绩效进行考评和通报，在厅内树立了对标先进，比学赶超的良好氛围，绩效管理意识逐步深入人心，促进了财政管理的规范化、科学化水平的提高。

记者：近年来，山东省在绩效信息公开方面做了哪些工作？与以前相比，今年在信息公开方面有哪些新的突破？

陈东辉：近年来，山东省财政厅把绩效信息公开作为强化预算部门和单位绩效意识的突破口，着力建机制、打基础，通过健全常态化的绩效信息公开机制，倒逼部门单位绩效责任落实。

山东省级建立了绩效评价公告制度，连续四年在财政厅门户网站向社会公告绩效评价工作开展总体情况。今年又在财政厅门户网站，主动向社会公开了61个省级财政重点支出项目绩效评价报告，建立起常态化的绩效信息公开机制，积极回应社会关切。总体来看，今年山东省公开的绩效评价报告呈现出三个亮点：一是公开项目全。将2018年省财政牵头开展的61个重点支出项目绩效评价报告全部向社会公开，比上年增加6个，预算资金规模达401.16亿元。评价项目涵盖住房保障、交通、教育、粮食、环保、民政、农业、文化等多个领域，基本覆盖了省级财政保障的重点领域。二是公开内容全。每个评价项目不仅公开得分和等次，还公开项目基本情况、评价过程、存在主要问题及意见建议等，内容全面。三是公开常态化。这是山东省连续第三年公开财政重点项目绩效评价结果，常态化的绩效评价结果公开机制基本建立。

在财政部门主动公开重点评价结果的同时，部门绩效信息公开力度也不断加大。2018年，省级公开了省直部门组织开展的重点绩效评价项目41个。2019年，组织113个省级预算部门全部公开了绩效目标管理情况，其中，102个部门公开了168个专项资金或项目绩效目标，绩效信息公开的部门数量和专项资金规模较去年大幅提升。

直面困难，规划长远

记者：在您看来，当前山东省预算绩效管理主要还面临哪些困难？

陈东辉：虽然我省预算绩效管理改革正在加快推进，但作为一项新的改革任务，总体上处于起步阶段，仍然面临不少矛盾和问题，突出表现在：

一是“重支出分配、轻资金绩效”的传统观念仍然存在。部门单位对绩效管理认识不够、重视不够，主管部门绩效管理主体责任未有效落实，制约了绩效管理改革的深入推进。

二是绩效管理专业人才和队伍比较缺乏。预算绩效管理作为一项技术性和专业性较强的改革任务，迫切需要社会力量的广泛参与。目前，我省以会计师事务所为主体的第三方评价机构普遍缺乏绩效管理方面的人才储备和知识储备，高校及科研院所也缺乏这方面的专家和学者。

三是技术支撑手段有待进一步健全完善。评价指标和标准体系以及科学规范的评价方式方法，是影响绩效管理成效的重要因素。近几年的实践探索，虽然积累了一些成功经验做法，但标准不统一、指标体系不健全等问题，对绩效目标编报质量和评价结果有效运用都造成了不利影响。

四是绩效管理结果运用不充分。绩效管理结果运用主要停留在反映情况、找出问题、加以完善的层面，绩效管理激励约束机制落实不够有力。

记者：下一步，山东省在预算绩效管理方面有何打算？

陈东辉：山东省将认真贯彻落实中央关于全面实施预算绩效管理工作部署，坚持问题导向，补齐管理短板，延伸管理链条，提升管理质量，促进各项工作再上新台阶。

第一，压实绩效管理主体责任。各级政府、各部门、各单位是预算绩效管理的责任主体。一方面，加大全面实施预算绩效管理政策宣讲、培训力度，培育讲绩效、比绩效的良好氛围。另一方面，将绩效理念和方法深度融入财政预算绩效管理方方面面、各个环节，推动绩效和预算管理一体化运行。同时，省财政厅将综合运用公开、考核、评价等方式，倒逼各级各部门加快推进预算绩效管理改革，切实做到花钱必问效、无效必问责。

第二，打造一支专业化的绩效管理队伍。全面实施预算绩效管理，覆盖广、链条长、评价体系复杂，考核难度大，各方面对此期望、要求很高，为确保预算绩效管理改革扎实推进，亟需整合内外部力量，打造专业化、规范化的绩效队伍。外部，建立“专家智库”，组建涵盖不同领域、不同行业、不同专业的预算绩效管理专家学者智库，重点服务于预算绩效管理改革；重点选择培育部分第三方机构，建立培训及考核机制，优胜劣汰，为全面推进预算绩效管理改革提供技术支持。内部，围绕最新出台的《山东省财政厅预算绩效管理工作规程（试行）》，明确各处室绩效管理职责，建立科学规范的内部工作流程，形成财政内部强大工作合力，形成“全员抓绩效”的工作格局。

第三，强化激励约束。主要是建立绩效责任激励约束机制，一方面强化问题整改责任落实，并建立评价结果与预算安排和政策挂钩机制；另一方面逐步将部门整体绩效管理结果纳入省政府对部门的目标责任考核，把各市财政运行综合绩效评价结果纳入省对各市的经济社会发展综合考核。■