新中国70年地方政府债务发展问题研究

●叶 青 陈 铭

叶青：中南财经政法大学财税学院教授、博士生导师，湖北省统计局副局长。中国民主促进会湖北省委员会副主任委员，湖北省九届人大常务委员会委员，第十、十一届全国人大代表，第十一、十二届湖北省政协常务委员会委员。独立撰写、主编或参编30余本专著或教材，已出版的主要著作有《证券史与证券税制研究》《德国财政税收制度研究》《财政与会计关系史比较研究》《中国财政通史——五代两宋》《财政源流关系研究》《中国财政通史 （第十卷）中华人民共和国财政史》（下册）《代表谈财政》《代表谈审计》《中国公车改革之路》《社群运营》等，在《经济日报》（理论版）《人民日报》《财贸经济》《财政研究》《税务研究》等刊物发表论文70余篇，承担财政部、教育部、国家统计局等单位课题十余个。

一、引言

新《预算法》在2015年全面实施，结束了地方政府不能举债的时代，它以法律条文的方式规定省级政府享有举债的权利。《预算法》的修订，标志我国开始了新一轮财政体制改革的进程，也是地方政府自行举债的开端。政府可以实施新的财政管理机制，因为新《预算法》对地方政府债务收入方式，如举债承担的主体、举债规模、举债程序和用途，以及风险管控等都有明文规定。我国政府在建立债务风险预警机制方面，采取的主要措施有加快地方政府债务置换的步伐、规范地方政府的金融融资活动、实施PPP项目资金融资方式。这些措施进一步规范了地方政府举债行为，有效控制了潜在的债务风险，推动了债务管理朝着法治化、规范化和透明化的方向发展。党的十八届三中全会上指出，财政是国家治理的基础和重要支柱。在新一轮财税体制改革背景下，转变地方政府的债务管理模式，将推动国家治理走向现代化。

本文回顾了新中国成立以来地方政府债务管理历程，研究不同时期的不同债务管理制度，对当前地方政府债务管理中存在的问题进行全面剖析，试图提出新时期债务管理战略前景，探讨通过合法的政府发债路径，确保财政沿着安全与平稳的方向发展，进而促进我国经济实现健康稳定发展。

二、地方政府债务管理70年历程回顾

回顾新中国成立70年以来地方政府债务管理的发展历程，可以分为以下几个重要阶段：计划经济阶段、改革开放阶段、分税制实施阶段、新《预算法》实施阶段等。中央政府在不同时期推行不同的债务管理政策，体现着中央政府对地方政府债务治理模式的转变，有效地引导和刺激着当时地方政府的经济建设，为发展营造有利的环境，保障经济平稳快速发展。

（一）计划经济阶段地方政府债务管理(1949—1977年)

新中国成立初期，经济萧条，为了尽快恢复生产力，满足地方建设需要，我国效仿苏联制定了计划经济体制模式，通过“统收统支”来管理国家财政资源。由于高度的中央财政集权，地方财政并没有享受独立的债务管理权利。受“以收定支”等预算原则的影响，地方政府财政收支缺口主要由中央政府补足。因此，地方政府基本没有自主举债的欲望和冲动。当地方政府在财政活动中出现超范围和超计划地使用银行自身的信贷资金时，国家可以采用行政手段和计划手段来规范信贷管理活动，防止债务风险的出现。地方财政与中央财政的附属关系，决定了很难产生真正意义上的地方债务。当地方政府出现了债务，最终也会“中央化”，通过中央政府向银行透支由全社会来承担(樊丽明，2006)。但是，由于国库亏空，中央政府一般都采用主动发行债券的方式来筹集建设资金。这些债券有建设地方经济折实公债、建设东北生产折实公债等，在某种程度上缓解了地方财政不足的窘境，是地方政府发行公债的一次成功尝试。中央政府在这一时期的主要任务，就是允许各省、自治区和直辖市在确有必要时发放建设地方经济折实公债。根据这一原则，逐渐放开省级发行公债的权利，黑龙江、福建等地优先发行地方政府债券。但由于各省发行的公债主要是用来完成生产计划，具有期限时间长、规模大、低效率等缺陷，1968年我国不得不停止发行政府公债。在“文化大革命”时期，国家财政监督机制和银行信贷管理机制均无法正常运行，各级政府为了进行经济建设向银行超范围贷款。由于缺乏有效的监管和指导，信贷资金投资效率低下，地方政府存在大量的欠账、亏损等情况。尽管地方政府出现了债务，但最终还是由中央财政兜底，注入专款清理核销坏账，才得以恢复正常生产建设。

计划经济时期政府发行公债和银行贷款等相关政策的施行，给当代政府债务管理提供了宝贵的参考，诸如高度集中的中央财政权力，必然造成地方政府难以集中精力在经济建设上。因此，中央政府与地方政府，一是应明晰事权与财权，以财权定事权，通过事权来调整财权；二是必须明确借债主体和偿债主体，中央政府不应为各地方政府发行的公债兜底，各地方政府应根据自身情况来发行公债，并承担相应的偿债责任。

（二）改革开放阶段地方政府债务管理(1978—1994年)

1978年党的十一届三中全会召开，标志着我国地方经济体制由计划经济阶段向社会主义市场经济转变。中央政府对地方政府实施“分灶吃饭”的财政管理机制，主要特点是“划分收支、分级包干”，使地方政府享受的财权在某种意义上得到了扩大，可支配财力不断增多。随着国家先后全面推行“利改税”政策和“拨改贷”政策，营商环境得到进一步改善，激发了各地的投资热情。各级地方政府为了加快经济建设的步伐，向中央提出发行地方政府债券的请求。中央考虑到当时社会投资已经过热，进一步发行地方政府债券必将激发通货膨胀，会阻碍地方经济进一步发展。于是，国务院发文禁止地方政府自行发债。在1993年，中央依然明文提出地方政府不能拥有各种变相发行政府债券的权利。虽然直接发债渠道被堵死，在与中央政府的博弈中，地方政府想尽一切办法来变相融资，诸如通过政府间往来拆借款、商业性借款等方式来融资。

审计署数据证明，在1979年全国有四个市级政府和四个县级政府都实施了向社会举借债务的行为。省级政府主要集中在1981—1985年期间大力举借债务，四年间，全国共有28个省级政府大力举借债务；县级政府与市级政府则主要集中在1986—1996年举借债务。这段时间内，共有2054个县级政府与293个市级政府向社会举借债务，分别占据全国地区比例高达90.05%与86.54%（洪小东，2019），这说明举借债务主要集中在地方政府。虽然国家三令五申不能直接举债，但自从1988年国家改革投融资管理体制后，我国组建了国家级专业投资公司，在执行办法和管理制度上为固定资产投资指明了方向。省级政府同步组建省级专业投资公司，通过投资公司来融资，增加了可用财力，加大了省级层面的经济建设。但是市、县一级尚欠缺类似的投资平台公司，不能通过平台公司的融资方式，只能采取协议借款的方式来筹集资金，由于这一时期经济建设发展良好，地方政府债务问题并不突出。

该时期施行的财政管理相关政策放宽了地方政府的财权，增加了地方政府财力，激发了地方政府加快经济建设的极大热情。但是也加剧了各地的发展差距，沿海优先开放的省、市得到了长足发展，“划分收支、分级包干”的政策使广东、浙江、江苏等省级财政国库充盈，而中央国库却没钱办大事，这充分说明了我国中央政府和地方政府仍处于财权和事权未统一的局面。

（三）分税制实施阶段(1995—2014年)

1995年1月1日，《预算法》正式实施，要求各级地方政府要依据“收支平衡与量入为出，不列财政赤字”的原则编制预算。可见，国家对地方举债的问题上仍持审慎的态度。随着财权逐渐上移，而事权却不断地下放，地方政府承担着大量的建设任务却没有特定的“财权”作资金方面保障。此时在既有的官员考核管理体制下，提倡“唯GDP升迁论”，由于官员的债务偿还周期与任期不一致，造成地方政府官员在任期不需要承担偿还本期举债的责任，于是就肆意举债盲目开展基础设施建设，通过刺激GDP高速增长的方式来谋取政绩（娄飞鹏，2018）。1992年，上海市成立了城市建设投资开发总公司，并成功发行了第一支“城投债”。在上海成功发债的经验带动下，其他地方政府纷纷效仿，建立了相应的投融资平台公司，并以这些地方性投融资公司为主体开展融资、举借债务(张乔剑，2018)，筹措地方建设资金，有效地缓解地方财政匮乏的困境。由此，地方投资平台公司的作用从成立之初的“投资”变成地方政府的“融资”工具。中央政府一方面严禁地方政府举债，另一方面又默许了地方政府通过平台公司来举债融资的行为，这刺激了地方政府积极开展各项经济建设活动，又避免了“准国债”进入金融市场，有效地保障了货币金融市场的稳定。

1998年，亚洲金融危机爆发后，我国政府开始实施积极的财政政策，发行国债达到了一千亿元，并将一部分发行国债的收入转而贷给有关省级政府，借此支持地方经济建设。国债转贷仅在中央政府与地方政府往来的科目中体现出来，并不受任何预算活动的约束。这一项政策本质上是过渡性的，在2007年之后就宣告撤销。2008年，美国金融危机爆发，我国政府继续采取积极财政政策，财政部在2009年为了实施“四万亿”的资金投资计划，连续三年累计代理发行6000亿元的地方政府债券，以解决地方政府融资难题，加大地方政府财政投资资金建设的力度。财政部代发地方政府债券，纳入预算管理范围，这也向地方政府自主发债迈出了坚实的一步。审计署有关公告显示，2009年以来，我国地方政府增长债务余额数量为61.9%。在2010年末，地方政府性债务余额79.01%都从银行贷款方面筹集，这说明地方政府的举债渠道已经从起初的“城投债”，转变为平台公司为借款主体直接向银行申请贷款。举债模式的转变，不仅说明银行贷款比发行城投债更加容易，地方政府还可以利用和本地金融机构的利益共同体的优势，来引导金融机构将贷款优先投向平台公司，金融机构则在业绩竞争、政策支持方面获得相应的利益补偿等。在此境况下，金融机构和地方政府存在的“隐性契约”关系，使地方政府的资金融资渠道获得某种程度的拓宽，一定程度上刺激了地方政府债务的增长，也影射了地方官员之间以政绩竞争驱动举债竞争，成为分税制改革阶段地方政府举借债务显著的特征。

针对地方政府融资平台公司债务隐含的风险，国务院敦促各地清理规范融资平台债务，加强对平台公司的融资债务管理和金融机构的信贷管理，妥善处理平台公司存量债务。2011年，我国赋予财力资金基础较为扎实、偿债能力较强的浙江、广东、上海与深圳“自主发行债务”权利，为地方政府发行债务管理积累了丰富的经验。2013年，我国不断扩大自主发行债务的试点地方，增加了江苏与山东这两个经济大省，继续积累自主发行债务的经验。地方政府发行债务行为虽然是一种自主行为，在实践过程中却采取财政部代办还本付息的方式。财政部介入地方债券还本付息程序，使地方政府债券有“准国债”的性质，市场主体一致认为，当地方政府难以承受偿还债务的责任，中央政府必然作为责任的首选人，承担最后偿债义务。2014年，中央进一步扩大了地方政府自主发行债券的试点范围，范围涉及东、中、西三大区域的十个试点省市。国务院仍然约束发债规模，不能突破中央政府批准的发行额度，地方政府也不能改变债券期限结构。与前面几轮稍有不同，本次自主发行债券汲取“自发代还”存在的制度弊端，采用“自发自还”的模式，发债主体包括各省、区、市地方政府，由发债主体自主承担本地区的发行债务工作，如本金偿还、发行债券承销、支付利息等，中央政府不再介入具体发债程序。中央政府退出发债程序，旨在打破中央政府信用背书的观念，更好地引导评级机构对发债地区的财政经济状况提供相对客观的评级结果。

2010年在国务院强化银行业等金融机构的信贷管理活动后，融资平台规模的无序膨胀得到有效的遏制。随着地方政府自行发债试点的稳步扩容，中央政府期望更加规范、透明的债券发行方式取代融资平台协议借款。但由于各方压力的驱动，地方政府依托平台公司继续发展出影子银行融资渠道，从而既能规避信贷监管，又能继续获得资本市场的支持，有效地填补了银行贷款削减后的投融资缺口。鉴于此，2014年国务院正式要求地方政府融资必须彻底剥离融资平台，极大地降低了地方政府的债务风险。这项文件的出台，意味着地方政府通过平台公司举债融资的“后门”被彻底堵死，将进入规范化、透明化的债务治理新时代。

（四）新《预算法》实施阶段(2015年以来)

自新《预算法》颁布实施之后，地方政府必须将债务活动纳入预算管理范围之内，省级政府可采用发行地方债务的方式来筹集建设活动资金。尽管地方融资平台为地方经济和建设项目的融资作出过重要贡献，对冲了2008年金融危机以来的经济下行压力，但在这一时期之内，地方政府出现了许多违规举债的行为。由于债务增长的速度过快和累积增多的信用风险，敦促中央应加强规范地方政府的融资活动。在2014—2016年间，中央除了通过审计署确认地方政府性债务的规模、资金来源和去向等特征以外，还通过银监会、发改委、财政部等途径，不断颁布有关地方政府债务的监管政策，厘清地方政府和地方政府融资平台承担的发行债务与偿还责任。在此基础上，积极推行地方政府存量债务置换等工作，把之前存在的多种形式的政府存量债务积极转化为地方政府债券为主体的债务活动。

在新《预算法》和全口径财政预算框架下，以“国发43号文”为总纲，在逐步摸清债务规模和控制住无序增长的前提下，最终选择政府债务置换的方式来彻底化解存量地方政府债务风险。但此期间，经济发展中保增长的压力逐步加大，且需要综合权衡存量债务风险的暴露问题，所以，虽然有明确的额度控制及各种融资限制，但实际上“国发43号文”框架之外仍然有大量的非政府债券融资存在，各监管部门甚至开始大幅放宽发债限制，以方便地方政府融资周转和降低融资成本，这些与“国发43号文”有所背离的情况也阶段性地引发一些市场担忧，诸如包括政府债务甄别担忧以及由此带来的质押折算问题、新老债务划断的纠结等，但总体上，这一时期在置换背景下地方政府债务真正开始过渡为纯粹意义上的政府债务，夸张地讲开启了“城投国债化”的时期。

财政部相关司局出台管理办法，落实国务院下发的指导意见，敦促各地遵照执行。财政预算部门相应出台一系列文件，规范地方政府举债融资的活动行为，且提出新的规范要求。财政部的国库司颁布对应的文件，明确了地方债券的发债方式和规模进度。财政部将各地执行情况反馈给国务院后，国务院与财政部间进行管理沟通协调，视地方债务情况下发新的指导意见，以防控地方政府债务风险。在新一轮财税体制改革背景下，地方债务管理模式面临全面的转型，中央把地方政府债务纳入预算管理范围，有效控制债务规模，转变官员政绩考核标准，承诺中央政府不兜底、不救助的各项举措表明，地方政府债务管理将不仅是“量”的增加，更应注重“质”的提升，“绩效管理”原则将成为新时期我国地方政府债务管理的总纲领。

三、当前地方政府债务管理存在的问题

2015年以来，国家全面实施了新《预算法》和一系列的债务管控措施，强化了地方政府对债务活动的治理行为，有效防范了政府债务风险。但是，在具体实施过程中存在一些不能忽略的风险性问题。

（一）政府债务信息不够透明

2015年1月1日，我国正式实施《中华人民共和国预算法》，呼吁更为公开透明且管理规范的预算管理机制。近年来，我国一直在稳妥实施预算公开工作，但由于地方政府债务数据较为敏感，在债务信息公开方面与实际要求还有一定差距。首先，地方政府将债务数据作为机密文件，以密件的形式在财政系统内部上传下达，任何单位和个人不得擅自公开债务数据；其次，存在一定量的隐性债务未列入债务管理信息系统，有系统内和系统外两种债务，存在隐性债务风险问题。

（二）对债务风险防控工作的重要性认识不足

国发〔2014〕43号文件与新修订的《预算法》明确规定，地方政府在实施举债活动时，应在国务院批准的限制范围之内公开推行地方政府债券。此外，地方政府和管辖部门不应尝试多种举借债务的方式。但为了刺激当地经济的发展，一些单位和部门对债务风险防控的重要性认识不足，不顾《预算法》和相关文件规定，且不采纳财政部门的建议，仍通过政府购买服务、PPP等方式来达到变相融资和违规举债的需求，存在部门违规举债的隐患。

（三）对置换债务认识不够，置换难度加大

当签署完债务协议，要求作相应置换时，需要债务人、地方财政部门、相应的主管部门、债权人等多方协商。由于分债权人自身的原因造成利息方面的损失，不同意提前置换，使置换工作存在较大不确定性。例如，对部分地区的置换债务，国家开发银行初步同意置换已提款并使用完毕的贷款，农业开发银行的贷款只同意置换当年应偿还部分，对以后年度到期的债务是否同意置换尚未明确，因此在2018年8月底前，对国家提出完成置换工作方面的要求都不具备任何的确定性。

（四）债务管理与协调机制欠缺，造成举借资金与项目脱节

在地方政府债务管理的过程中，融资平台或财政部门负责举借资金的管理，审计部门负责举借资金的审计监督检查，各相关单位负责开展项目的各项具体工作。项目实施部门、审计部门、发改委部门、财政部门各自的权限与管理职责都是不一样的，业务侧重点上有所差异，没有建立一个完善与统一的协调合作机制，从而导致项目具体实施与部门资金安排两者之间脱节，难以实现同步管理。项目的不确定性给地方政府债务建设项目的资金来源、投资总金额、用款时间都造成了不同程度的影响，导致政府性债务收支计划的资金难以按计划安排 (叶亚平，2013)。

（五）地方政府的债券发行市场化程度薄弱

地方政府债券发行应遵循市场化要求，根据供求关系来确定债券价格。实质上，在具体发行的过程中，地方政府与商业银行早已达成了某种协定。商业银行为了获得稳定的财政存款和较好的经营环境，充分利用手中拥有债券发行的“定价权”，与地方政府有着千丝万缕的利益关系，这种关系可以是直接或者间接的，但两者之间很难形成一种场外定价方式，造成地方政府债券不能由市场定价、流通性不强等问题(封北麟，2015)。

四、加强地方政府债务管理的建议

（一）健全地方政府债务管理体制

1、完善债务管理法律体系。关于地方政府债务管理方面的法律法规，主要有《预算法》《担保法》《证券法》，还有由国务院、财政部等相关部门出台的债务管理办法和实施细则。在国家法律层面上，自1995年《预算法》实施以来，并未发生有人因触犯该法而被处罚处分的情形，法律刚性约束稍显不足。当前，可以综合现有债务管理办法和实施细则（刘梅，2016），纳入关于债务预算约束、政府融资担保、发行、交易政府债券及信息披露等内容，适时推出债务管理方面的法律法规，从法律层面明确地方政府性债务的举借程序、使用、偿还等。

2、健全债务信息披露体制。首先，应完善地方政府债务信息统计系统，统一债务统计口径，提高债务信息披露的及时性和准确性。其次，结合政府预算公开步伐，逐步公开地方政府债务信息，定期向人大报告债务信息，并通过政府门户网站向公众披露债务信息，同时要建立有效的问答机制，及时解答公众提出的有关问题（鲍静海等，2017）。

3、拓宽地方政府融资模式。积极创新项目融资方式，规范推进政府购买服务和PPP等发展模式，通过完善基金管理机构审查，严查“名股实债”的行为，倡导私人资本参与地方建设，降低民间资本准入门槛，进一步消除制度性障碍，鼓励更多私人资本进入公共基础设施和公共服务等领域进行投资建设。

4、消化地方政府存量债务。采取预算外统筹、预算内安排、综合政府资源性收益等措施，全力筹集偿债资金，逐步清偿。对于可以市场化的负债项目，要加快市场化进程。通过市场行为，诸如整体拍卖、资产重组、租赁经营等方式将债务推向市场化，交给各类市场主体消化。对于政府部门举债的项目，要按照“谁举债、谁偿还”的原则，责成举债部门制定详细的偿债计划，必要时可采取预算抵扣的方式，强制其逐步清偿。同时，充分利用置换债券的方式，把原来一些期限短、利率高的政府性债务转换为期限长、利率低的政府性债务。

（二）深化财税体制改革

1、建立财权与事权相匹配的财政体制。在新一轮的财税体制改革过程中，对于中央与地方政府的财权事权应当进行清晰的界定，遵循财权与事权相匹配的原则，建立各级政府间规范的收支分配体系，从而建立一套完善的地方政府基本财力保障机制，这是推进地方政府债务有效管理的重要基础和前提。同时，应继续实行严格的部门预算和综合预算，严格预算执行，切实提高财政资金的支出效率和支出透明度，深化政府采购改革，进一步优化资源配置，建立财政绩效评价体系，加强财政资金监管，确保资金使用效益。

2、加快地方税系建设的步伐。逐步推进房产税、遗产税以及资源税等地方“存量税”的开征，加快确立地方的主体税种，增加地方财政收入。同时，在国家法律和政策允许范围内，地方政府应积极开拓具有地区特色的新税源。在充分调研、详细测算和科学安排的基础上，结合各地实际情况，通过调高共享税中地方共享比例、中央税收返还比例等形式，增加地方政府财力（刘振海等，2017）。

3、加大地方财源建设。各级政府将加快产业转型升级，促进传统产业新型化。认真执行国家颁布的中小微企业、高新技术企业等各项税收优惠政策，培植壮大现有工业集群，着力培育龙头企业，推动支柱产业多元化。增强对重点产业、园区扶持力度，做大做强支柱产业，推动资本和资源向重点行业、关键领域和优势企业集中，推动优势支柱产业快速发展。加大招才引智投入，强化转型发展智力支撑，做强“二产”，发展“三产”，大力培植新财源，增强财政实力。

（三）完善政府债券发行机制

1、综合审核地方政府发债限额。当前，我国对地方债务规模实行限额管理，地方政府举债不得突破国家批准的限额。财政部主要是根据各地区的债务风险、财力状况等因素，综合考核后批准下达各地区的举债限额。“老、少、边、山”地区经济发展基础差，财政收入严重不足，抗风险能力差，依据文件要求测算的举债额度低；而发达地区经济实力雄厚，财政收入可观，举债额度相对较高。如果任由这种情形发展下去，“马太效应”将会越来越严重。依据区域协调发展要求，对后发展、欠发达地区的举债批准额度应作政策性的倾斜。

2、提高政府债券的市场化。大力培育发展债券市场，改进债券发行管理，提高债券发行定价市场化水平，强化信息披露要求，增强债券流动性，扩大到证券交易所市场发行，鼓励通过商业银行柜台市场发行，推动投资者多元化，鼓励商业银行、证券公司、投资公司等各类机构和个人积极参与地方政府债券投资。进一步增强地方政府债券登记便利，完善地方政府债券品种设计，优化地方政府债券期限结构，完善债券本金偿还机制。允许向社会保险基金等机构投资者和个人投资者发行地方债，并提供更多税收优惠。金融监管机构也应采取适当措施增强地方政府债券的流动性，健全市场约束机制。

五、结语

当前，在新一轮财政体制改革的新时代背景下，地方债务治理情况的好与坏跟财政的健康性和可持续性息息相关，甚至影响着国家的长治久安。回顾新中国成立70周年来的地方政府债务管理历程，新时代债务管理应向规范化、透明化、制度化、法治化发展，从“数量型”到“绩效型”管理模式的转变，保障财政安全平稳地运行，确保新时期我国社会经济稳定发展。■