城镇职工基本养老保险基金收支平衡与财政负担分析∗——基于社保“双降”与征费体制的改革

郭 瑜 张寅凯

(中国人民大学劳动人事学院，北京，100872)

一、引言

一直以来我国城镇职工基本养老保险存在费率过高、企业负担较重的问题，企业为降低成本往往会选择逃费或压低缴费基数[1-5]。为解决上述问题，我国出台了一系列政策：《人力资源社会保障部财政部关于阶段性降低社会保险费率的通知》(人社部发〔2016〕36号)将部分省份的单位缴费率阶段性下调至19%；2019年《政府工作报告》提出，将城镇职工养老保险缴费率下调至16%；《国务院办公厅关于印发降低社会保险费率综合方案的通知》(国办发〔2019〕13号)不仅规定下调费率至16%，还调整了缴费基数的计算口径(即社保“双降”政策)。然而，单纯降低养老保险费率将给养老保险基金的收支平衡带来压力，城镇职工基本养老保险基金近年来时常出现负增长[6-7]。中国社会科学院发布的《中国养老金精算报告(2019—2050)》指出，当前制度存在一定的降费空间，但最终制度将走入当期结余收不抵支和累计结余被耗尽的结局[8]，因此需以提高覆盖率[9-10]、夯实缴费基数[11]等配套措施为降费率目标提供条件。为减轻养老保险基金收支平衡的压力，《深化党和国家机构改革方案》和《国税地税征管体制改革方案》都明确指出，社会保险费由税务部门统一征收，这将增强缴费的强制性与稽查的精确性，进而起到夯实缴费基数的作用[12]。

社保“双降”与征费体制的改革势必会对城镇职工基本养老保险基金的收支自平衡产生一定影响，因此受到社会各界的广泛关注。改革对城镇职工基本养老保险收支的影响程度有多大?社保“双降”与夯实缴费基数的“对冲效应”究竟如何?是否会导致基金收不抵支或加重企业和个人的负担?本文将对上述问题进行分析。

二、现状与文献回顾

城镇职工基本养老保险基金收支平衡的核心问题是基金的征缴与发放。我国城镇职工基本养老保险长期存在企业缴费基数不实与名义缴费率过高并存的问题，长此以往会影响基金的可持续性。学者们认为费率调整和社保征收体制改革对城镇职工基本养老保险基金的收支将产生以下影响：降低费率有助于减轻企业负担，从而提升企业的竞争力[13]和缴费积极性[14-16]，但会增加长期基金收支缺口[17]；社保征收体制改革增加了社保费征收效率和规范性，使社会保险基金的筹集更加稳定，此外，改革还使社会保险基金收入增加、基金可持续性和稳定性增强[18-19]。因此，社保“双降”与征收体制改革的实质是将降费率带来的基金收入减少的部分与夯实缴费基数带来的基金收入增加的部分进行“对冲”。

财政补贴对城镇职工基本养老保险基金起到兜底作用[20]，政府在城镇职工基本养老保险基金收不抵支时需承担“第一责任”[21]。国家财政自1998年开始对城镇职工基本养老保险基金进行补贴，近年来各级政府的养老金财政负担越来越重[22]，补贴数额整体呈上升趋势(如图1)。财政补贴绝对额由1998年的24亿元增长至2016年的8004亿元；财政补贴占城镇职工基本养老保险基金收入的比例长期稳定在12.78%～16.17%之间，总体上变化不大，2017年该比例为18.48%。我国财政收入增速放缓、人口老龄化进程加快，无疑会增加国家财政的长期负担[23]，甚至会带来代际转移的矛盾[24]。如果财政不予补贴，历年城镇职工基本养老保险基金结余将会很快耗尽[25]。鉴于城镇职工基本养老保险财政补贴的重要性和我国财政对全国城镇职工基本养老保险基金的补贴状况，有必要在分析城镇职工基本养老保险基金收支平衡的基础上，进一步研究财政负担过重的问题。

图1 国家财政对全国城镇职工基本养老保险基金的补贴状况

综上所述，《人力资源社会保障部财政部关于阶段性降低社会保险费率的通知》(人社部发〔2016〕36号)和《国税地税征管体制改革方案》已引起社会媒体和大众的广泛讨论，研究社保“双降”与征费体制改革具有一定的社会意义。现有文献为本文提供了有益的理论基础，但大多是对降低费率或征费体制改革进行单独分析，关于下调缴费基数对城镇职工基本养老保险基金平衡的影响和社保“双降”与征费体制改革并举带来的“对冲效应”的研究还比较少。基于此，本文通过构建精算模型，模拟不同情形下社保降费与征费体制改革对城镇职工基本养老保险基金收支平衡和财政负担的影响，并在测算结果上提出相应的政策建议。

三、社保“双降”与征费体制改革的影响

本文将结合前述文献中的实证分析结果，重点阐述社保“双降”与征费体制改革的主要影响，这些计量结果也将作为参数引入测算模型。

(一)夯实费基

与社保经办机构征收社会保险费相比，税务部门征收社会保险费能够提升征缴的强制性与精准性及增加社保费征收的效率，从而减少企业的欠费、逃费、不实缴费行为，促进社会保险征缴收入增长，最终起到夯实费基的作用。

(二)参保“扩面效应”与缴费工资“挤出效应”

根据拉弗曲线原理，降低城镇职工基本养老保险费率具有“扩面效应”，费率降低意味着企业和个人的负担降低，会有更多的企业、职工甚至灵活就业人员参保[26]。较高的社保缴费率会降低职工工资[27]，实证研究表明，企业会将所缴纳社会保险费的10%～50%以降低工资的方式转嫁给员工[28]。因此，降低城镇职工基本养老保险费率对职工工资具有“挤入效应”，对缴费工资具有“挤出效应”，这意味着企业养老保险缴费成本的减少能在一定程度上提高职工工资水平。陈曦选取2005—2014年《中国统计年鉴》中的相关数据进行OLS回归分析，得出以下结论：养老保险缴费率对参保率的影响显著为负(p＜0.01，控制变量为产业结构升级指数、人均GDP、老年人口抚养比、财政分权指数)，弹性系数为-1.206；养老保险缴费率对工资增长率的影响显著为负(p＜0.05，控制变量为人均GDP、劳动生产率、产业结构升级指数、人均受教育年限、市场化程度、老年人口抚养比、城镇化率、城镇个体就业人口比重等)，弹性系数为-0.249[29]。

(三)社保“双降”与征收体制改革的影响机制

基于上文给出的弹性系数，结合养老保险费率降低4%的政策①《国务院办公厅关于印发降低社会保险费率综合方案的通知》(国办发〔2019〕13号)规定，将单位城镇职工基本养老保险费率从20%下降至16%，个人费率不变，即城镇职工基本养老保险总费率下降4%。可做出如下假设：城镇职工基本养老保险费率下降4%将使在职职工参保率在原有基础上提高4.8%②根据上文陈曦的回归分析结果，城镇职工基本养老保险缴费率对参保率的弹性系数为-1.206，即城镇职工基本养老保险缴费率下降1%，在职职工参保率将上升约1.2%，缴费率上升4%，则在职职工参保率对应上升4.8%。，退休职工参保率将于15年后提高4.8%③根据《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》(国发〔1997〕26号)，对于缴费年限累计满15年的人员，退休后按月发给养老金。本文假设缴费达到15年即领取养老金，“双降”政策实施15年后(2034年)养老金领取人数“扩面效应”开始显现。，职工工资增长率将增加1%④根据上文陈曦的回归分析结果，城镇职工基本养老保险缴费率对参保率的弹性系数为-0.249，即城镇职工基本养老保险缴费率下降1%，职工工资增长率将上升约0.25%，缴费率上升4%，则职工工资增长率对应上升1%。。具体社保“双降”与征收体制改革对城镇职工基本养老保险基金收入的影响机制如图2所示。

图2 社保“双降”与征收体制改革对社会保障基金收支的影响机制

四、测算模型与参数设定

本文的模拟测算基于如下三个预设：第一，为保证测算的精确度，研究的测算区间为2019—2040年；第二，本文仅对征费体制与下调费率政策带来的效应进行分析，暂不引入全面二孩与延迟退休年龄政策；第三，由于财政对基本养老保险基金的补贴额(即城镇职工基本养老保险基金的财政负担)尚待测算，城镇职工基本养老保险其他收入(利息收入、滞纳金收入等)难以被估算且数额相对较小，因此本文仅考虑基金自平衡情况。

(一)城镇企业职工参保人数与离退休职工养老金领取人数预测模型

城镇就业人口的预测函数如式(1)所示[30]：

其中，Pr代表r时刻的城镇就业人口数量，1996年的r为0，1997年的r为1，1998年的r为2，以此类推。

假设机关事业单位就业人数占城镇就业人数的12.18%[31]，本文先将这部分人数剔除，再考虑降低缴费率对城镇职工基本养老保险制度参保率的“扩面效应”，即降费率降低4%，参保率约提升4.8%①此处依然采用陈曦的回归分析结果：城镇职工养老保险缴费率对参保率的弹性系数为-1.206，即城镇职工基本养老保险缴费率下降1%，在职职工参保率将上升约1.2%。因此，缴费率降低4%，在职职工参保率对应上升4.8%。。Nt表示t年城镇企业职工参保人数，α表示城镇职工基本养老保险参保率，则改革后城镇企业职工参保人数的预测函数如下：

根据《中国统计年鉴2018》，2017年城镇在职职工基本养老保险参保率为78.5%[32]，2013—2017年在职职工参保率平均每年上升1.3%。考虑到人口老龄化和改革后“扩面效应”的影响，本文假定：2019年城镇在职职工参保率为81%(实行改革后为85.8%)，2019—2030年每年上升1%，2031—2040年每年上升0.5%，直至实现全覆盖。改革前后的参保人数预测结果如图3所示。测算结果表明，在降费率政策的影响下，城镇在职职工参保养老保险人数最多将增加2767.07万人。

图3 改革前后城镇在职职工基本养老保险参保人数估计

城镇离退休年龄人口②假设女干部占女职工的20%，城镇退休年龄人口=(80%×50～54岁女性人口+55岁及以上女性人口+60岁及以上男性人口)×城镇人口占总人口的比重/抽样比。的预测函数如式(3)所示[33]：

其中，Os代表s时刻的城镇退休年龄人口数量，2001年的s为0，2002年s=1，2003年s=2，以此类推。假设机关事业单位退休人数占机关事业单位总人数的30%[34]，结合上文机关事业单位在职人员占城镇就业人数12.18%的假设，机关事业单位退休人员约占城镇就业人口的5.22%①根据文中的假设，机关事业单位退休人数=30%×机关事业单位在职人数/70%=30%×12.18%×城镇就业人数/70%。。

以Rt表示t年领取养老金的人数，γ表示城镇离退休职工基本养老保险参保率，改革后城镇企业职工参保人数的预测函数如下：

需要说明的是，Rt中的t表示年份，Os与Pr中的s、r表示时刻，且二者在同一年份的时刻有所不同，具体如表1所示。

表1 人口测算年份与时刻对应取值表

根据《中国统计年鉴2018》的数据计算，2013—2017年城镇离退休职工基本养老保险参保率②城镇离退休职工基本养老保险参保率=当年城镇离退休职工基本养老保险参保人数/当年城镇离退休职工基本养老保险应参保人数。由60.34%上升至64.69%，平均每年上升0.87%。考虑到人口老龄化和改革对城镇养老金领取人数“扩面效应”的影响，假设2019年起城镇离退休职工基本养老保险参保率每年上升1%(2019年参保率为67%)，2034年参保率上升至86.8%③假设2019年起城镇离退休职工基本养老保险参保率每年上升1%，2019年为67%，2020年为68%，以此类推。由于本文假设缴费达到15年即领取养老金，“双降”政策实施15年后(2034年)养老金领取人数参保率将在原有82%的假设上增加4.8%，即为86.8%，此后每年仍增长1%。。预测结果如图4所示，城镇在职职工参保养老保险人数最多将增加2301.81万人。

图4 改革前后城镇离退休职工基本养老保险参保人数估计

(二)城镇职工基本养老保险缴费基数模型

改革前的城镇职工基本养老保险缴费基数为上一年度城镇在岗职工平均工资，以Bt表示t年应缴费基，Wt-2表示t-2年(上上年度)城镇在岗职工年平均工资，wt-1表示t-1年(上一年度)工资增长率，改革前城镇职工基本养老保险缴费基数表示为：

改革后城镇职工社保缴费基数为全口径城镇单位就业人员平均工资，即城镇非私营单位就业人员平均工资和城镇私营单位就业人员平均工资的加权平均数[35]。以NPWt-2表示t-2年城镇非私营单位在岗职工年平均工资，PWt-2表示t-2年城镇私营单位在岗职工年平均工资，NPt-2表示t-2年城镇私营单位在岗职工人数。Pt-2表示t-2年城镇私营单位在岗职工人数。当城镇职工基本养老保险缴费率为28%时，假定缴费工资增长率等于城镇在岗职工年平均工资增长率；当城镇职工基本养老保险缴费率下调至24%时，缴费工资增长率在原有工资增长率的假定基础上增加1%。因此，改革后城镇职工基本养老保险缴费基数表示为：

根据(4)式、(5)式和《中国统计年鉴2018》的相关数据计算，改革前2018年城镇职工基本养老保险应缴费基数为74318元，改革后应缴费基数为58257.84元。2013—2017年城镇在岗职工年均工资增长率在9%～10%之间，且受到经济新常态的影响稳中有降。本文对城镇在岗职工年平均工资增长率做出如下假设：2018—2023年为8%，2024—2028年为7%，2029—2033年为6%，2034—2038年为5%，2039—2040年为4%。

(三)城镇职工基本养老保险基金征缴收入模型

城镇职工基本养老保险征缴收入Lt为依靠征收城镇职工基本养老保险费取得的基金收入，Ct表示t年城镇职工基本养老保险制度缴费率(降费率前为28%，降费率后为24%)，β表示实际费基①实际费基即实际的缴费基数，最高为应缴费基的100%。占应缴费基的比重(下文简称“费基占比”)，则城镇职工基本养老保险基金收入表示为：

2015年城镇企业职工基本养老保险费基占比的全国平均值为69.6%[36]，为便于计算，本文设改革前的费基占比为70%。夯实费基后，取100%代表广大中等收入群体按照实际工资数额申报的费基占比，85%作为介于改革前70%和100%费基占比的中间情况，由于全国按照300%费基占比缴纳城镇职工基本养老保险的情况难以实现，2015年各地“费基占比”最高值在120%～140%之间[37]，因此本文取150%作为费基占比最高的情况。改革前后采用不同模型及参数得到的城镇职工基本养老保险收入结果如表2所示。

表2 “双降”改革前后城镇职工基本养老保险收入计算模型及参数变化

(四)城镇职工基本养老保险基金支出模型

Et表示t年城镇职工基本养老保险基金支出，Mt-1表示t-1年(上年度)城镇职工年人均养老金，δ表示基本养老金调待增长率，城镇职工基本养老保险基金支出可用公式(8)和公式(9)表示。

改革前：

改革后：

根据《2018年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》相关数据进行计算，2018年城镇退休职工人均养老金为41666.67元①2018年城镇职工年人均养老金=2018年城镇职工基本养老保险基金支出/[(2018年初参保离退休人员+2018年末参保离退休人员)/2]。。2018年我国基本养老金调待增长率为5%，考虑经济新常态的形势，本文对基本养老金调待增长率做出如下设定：2019—2030年为3%，2031—2040年为2%。

(五)城镇职工基本养老保险基金结余与财政负担模型

不考虑动用累计基金结余弥补养老保险基金出现收不抵支年份的基金缺口，城镇职工基本养老保险基金当期结余表示为：

只有当期基金无法实现平衡时(即Tt＜0时)，财政必须对城镇职工基本养老保险基金提供补贴，即具有财政负担，否则无财政负担。

城镇职工基本养老保险基金累计结余表示为：

当St＞0时，城镇职工基本养老保险基金存在累计结余，可动用累计基金结余来弥补养老保险基金出现收不抵支年份的基金缺口，则国家无财政负担；St＜0时，城镇职工基本养老保险基金累计结余耗尽，国家需提供财政补贴。

五、测算结果

(一)社保“双降”与征费体制改革对城镇职工基本养老保险基金收支平衡与财政负担的影响

将相关数据代入前文的公式中，可以得出社保“双降”与征费体制改革后城镇职工基本养老保险基金征缴收入、支出、结余预测值。

1.城镇职工基本养老保险基金当期收支平衡与财政负担

由于只考虑城镇职工基本养老保险基金当期收支平衡，因此不考虑将先前年份的累计基金结余或基金缺口计算进下一年度的基金结余。

(1)费基占比为85%时，当期基金收支平衡与财政负担情况

当费基占比为85%时，城镇职工基本养老保险基金当期收支平衡情况如图5所示。可以看出，在测算区间内城镇职工基本养老保险基金总体上存在当期收不抵支的情况。到2034年，由于2019年参保的在职职工已符合领取养老金的条件，此时降费政策对领取养老金人数的扩面效应得以体现，基金支出增长较为明显。在测算后期，当期基金结余有所回升，这是由于城镇职工基本养老保险全民参保已基本实现，城镇职工基本养老保险缴费人数的增加导致当期基金结余的增加。与只实施“双降”政策而不夯实费基相比，将费基占比夯实至85%在一定程度上能够弥补社保“双降”政策带来的基金征缴收入的减少。

基于基金收支状况，经测算，在财政负担情况方面，2019—2029年国家财政需对城镇职工基本养老保险基金提供财政补贴，补贴额为0.230万亿～1.238万亿元。

图5 2019—2040年城镇职工基本养老保险基金当期收支平衡情况(85%费基占比)

(2)费基占比为100%时，当期基金收支平衡与财政负担情况

当费基占比为100%时，意味着此时全国平均缴费基数为上一年度社会平均工资的100%，能够代表中等收入群体的应缴费基数，而我国主要以中等收入群体为主，因此研究费基占比为100%时的城镇职工基本养老保险基金收支平衡情况具有重要的意义。根据图6所示的测算结果，2019—2022年当期基金结余为负，此时需要国家财政提供补贴，补贴额为0.112万亿～0.493万亿元。但受到扩面效应的影响，城镇职工基本养老保险征缴收入预测值增速大于基金支出预测值增速，2023—2040年当期基金结余为正，不需要财政补贴，且夯实费基占比升至100%带来的基金收入增长能够冲抵2034年后由养老金领取人数增加带来的支出增长。如果实施“双降”政策的同时能将城镇职工基本养老保险全国平均缴费基数夯实到社会平均工资的水平，则夯实费基带来的征缴收入增长能够较好地“对冲”费率与缴费基数下调带来的征缴收入减少。

图6 2019—2040年城镇职工基本养老保险基金当期收支平衡情况(100%费基占比)

(3)费基占比为150%时，当期基金收支平衡与财政负担情况

根据前文的论述，对最高的150%费基占比进行分析仅具有理论意义。如图7所示，2019—2040年城镇职工征缴收入数量和增速均大于基金支出，且征缴收入与基金支出的差距有不断扩大的趋势。此时城镇职工基本养老保险基金存在大量结余，一方面减轻了国家财政的补贴负担(测算区间内不需要财政补贴)，另一方面还能将结余基金用于解决城镇职工基本养老保险的历史遗留问题。

图7 2019—2040年城镇职工基本养老保险基金当期收支平衡情况(150%费基占比)

(4)不同费基占比情况下当期基金结余与财政负担比较

图8表示不同费基占比情况下的当期基金结余与财政负担，可以发现：费基占比越高，当期基金结余越多，财政负担越轻。因此，提升费基占比能够显著增加城镇职工基本养老保险基金结余，只有将费基夯实到一定程度后，夯实费基政策才能成为降低费率、调整费基计算口径的有效“对冲”政策。

图8 2019—2040年城镇职工基本养老保险基金当期基金结余

2.城镇职工基本养老保险基金累计结余情况

此时，将当年的基金结余或基金缺口纳入下一年的城镇职工基本养老保险基金结余之中。上文已介绍不同费基占比情况下城镇职工基本养老保险的收支规模，此处不做赘述，且财政补贴只存在于解决当期基金结余的情况，因此这部分不对财政补贴做出分析。

根据《中国统计年鉴2018》相关数据的计算，截至2018年在去掉历年财政补贴和其他收入后，城镇职工基本养老保险基金累计结余约为-0.982亿元。将这部分基金累计结余纳入计算，得到2019—2040年城镇职工基本养老保险累计基金结余，如图9所示。可以发现，费基占比提升到一定程度后，基金结余为负的形式会得到明显改变，不断增长的累计基金结余不但能保证养老金的按时足额发放，还能够充实养老金的战略储备，提升了养老保险基金的可持续性。

图9 2019—2040年城镇职工基本养老保险累计基金结余

(二)不同政策对城镇职工基本养老保险基金收支平衡的影响比较

为了探究不同政策带来的降费或增收效果，本文分别模拟实施5种不同政策下的城镇职工基本养老保险基金结余情况，并以5年为一个时间节点，将结果进行比较，以探究不同政策对城镇职工基本养老保险基金结余的具体影响。当期基金结余情况如表3所示，累计基金结余情况如表4所示。

表3 不同政策下城镇职工基本养老保险基金当期结余 单位：万亿元

表4 不同政策下城镇职工基本养老保险基金累计结余 单位：万亿元

1.改革前的费率具有下调空间，夯实费基是实施“双降”政策的有效配套举措。根据测算结果，测算区间内若实施改革前的政策，城镇职工基本养老保险仍有基金结余，费率具有适当降低的空间。若只将费率下调至24%，费基占比和缴费基数计算口径不变，会出现基金收不抵支的情况，此时需要国家财政提供补贴。若只实施“双降”政策而不以夯实费基作为“对冲”政策，在测算期间内城镇职工基本养老保险基金结余将长期处于收不抵支的状态。因此，夯实费基政策是“双降”政策的有效配套举措，只有将费基夯实到一定程度，才能保证在实施“双降”的同时保持基金平衡，否则“双降”政策将缺乏实施空间。

2.与下调费率相比，调整缴费基数计算口径对基金收入的“挤出效应”更大。根据表4可以明显地发现，将费基计算口径调整为城镇职工全口径平均工资后，测算期间基金结余均为负值。对比单独下调费率政策，调整缴费基数计算口径对基金收入的“挤出效应”更为明显。

六、结论与建议

社保“双降”将有助于减轻企业、个人的社保缴费负担，但夯实费基是保证城镇职工基本养老保险基金平稳运行的必需条件。本文的研究结果显示：我国当前具有一定降低费率的空间，将费率下调至24%会产生扩面效应；实施社保“双降”政策将在一定程度上挤出城镇职工基本养老保险基金收入，以夯实费基作为“对冲”政策且夯实必须达到一定程度，才能保证基金平衡并提升基金的可持续性。对此本文提出以下建议。

(一)社保“双降”应以养老金按时足额发放为前提

社保“双降”的出发点在于减轻企业、个人的社保缴费负担，但“双降”并不意味着费率和缴费工资可以任意下调。若费率和缴费工资过低，会影响养老金的按时足额发放，根据社会保障的刚性规律，若再将费率和缴费工资提升至原有水平，会引起民众的反对。因此，社保“双降”应以养老金按时足额发放为前提，并坚持适度原则。

(二)应尽快出台夯实费基的具体改革措施来配套社保“双降”政策

企业的经营和竞争能力与职工的工资水平是社会保险费足额缴纳的重要基础，降费与夯实费基必须并重，应落实相应政策以巩固改革成果[38]。根据本文的实证分析结果，社保“双降”政策应以夯实费基政策作为“对冲”，且费基必须夯实到一定程度。而我国目前对夯实费基的政策方案仅提出了大方向，即征费体制改革中由税务部门统一征收社保费，尚缺乏具体的改革措施。国家应尽快出台夯实费基的具体改革措施，有效配套社保“双降”政策。若只实施“双降”政策而不夯实费基，社保基金的可持续性将面临较大挑战。

(三)注重利用社保“双降”的扩面效应，提升城镇职工基本养老保险覆盖率

社保“双降”政策具有一定的扩面效应，社保费率和缴费工资的下调能够吸引更多企业和个人参与到城镇职工基本养老保险制度中来。参保人越多，城镇职工基本养老保险的征缴收入越多，基金收支压力越轻。因此，国家应利用好“双降”政策带来的扩面效应，尽可能提高城镇职工基本养老保险覆盖率与参保率，尽快实现全民参保。针对缴费能力较弱的人员应引导其加入基本养老保险，对于断缴人员应加强宣传教育，使其理解“多缴多得”的缴费政策[39-41]。

(四)积极发展养老保险第二、第三支柱，适度提升养老保障水平，以应对人口老龄化问题

目前我国高度倚赖养老保险第一支柱的作用，但第一支柱的保障水平较为有限。为拓宽养老保险基金来源、提升基金的可持续性和应对人口老龄化带来的老年人经济保障问题，国家需积极发展养老保险第二、第三支柱。例如，在第二支柱方面，可通过更优惠的税优政策促使企业建立企业年金，并制定相关法律法规予以保障；在第三支柱方面，可通过宣传加强民众对商业保险的理解和参与意识，以商业保险配合社会保险，进一步推动养老保障水平的增长。