《公共图书馆法》的二维度政策解读：基于对比分析法

摘 要：面对新时代图书馆发展不平衡、不充分，第一部《中华人民共和国公共图书馆法》于2018年1月1日正式实施。借鉴多级政府理论，利用对比分析法，从国际、国内两个维度进行政策解读。国际上普遍采取政府主导，资金由中央与地方共同承担。国内多级政府间目标导向一致、管理条线一致、不同主体责任不同。可见，《公共图书馆法》给予了公共图书馆财政投入、人员配置方面的法律支持，梳理了公共服务职能在不同政府层级间配置，在政策路径上探索了法人治理结构和总分馆制度，为提供更高效的公共图书馆服务奠定了坚实基础。

关键词：《公共图书馆法》;多级政府;对比分析法

1 《公共图书馆法》的立法背景与问题提出

近些年公共图书馆取得了长足的发展，基本建成国家、省、市、县四级系统，县级以上政府设立的公共图书馆达到3153个，馆藏总量达9亿多册。但是，图书馆面临着智能化、数字化的冲击，传统以保存文献信息正逐步开放为以人为本的交流空间，人民日益增长的阅读需求与图书馆发展不平衡、不充分矛盾日益凸显。

具体表现在：第一，缺少财政支持。我国城镇化进程中城乡差距较大、区域发展不平衡，有些欠发达地区用于图书馆建设方面资金匮乏，导致公共服务停滞。第二，缺少人才建设。图书馆被认为闲差、没“钱”途的养老机构，适合女性或临近退休的工作人员，有些岗位属于事务性窗口岗，单调、有序、无趣，导致年轻的有能力的人逐步流失。长期依靠行政手段，难于协调公共图书馆之间及公共图书馆与外部的各种关系，为了公共图书馆事业有序健康发展，借助法律的权威性与强制性，明确各种法律关系中的权利和义务，才能让公共图书馆正规化、科学化、可持续性发展。

本篇结合多级政府理论，从不同国家政策的对比、各级政府不同职责的对比解读《公共图书馆法》在破解人力、财力上困境之策。

2 多级政府理论基础

多级政府理论，是将一国政府分为几级，每一级政府都有确定的行政区域，有一套分工明确而又相互制约的政权机构，有明确的公共事务管理范围和管理责任，拥有相对独立的财权和相应的财力。统治层为了统治被统治者的思想和行为，需要基层政府，还需要管理基层政府的政府，即上层政府。

我国的政府架构为中央、省、地级市、县、乡五级政府，呈金字塔状。自1994年分税制改革，中央财政收入占总财政收入的比重有原有的40%提升至55%，省级财政从16.8%提升至30%，市级财政的收入也有所上升，五级财政中的三级财政收入的比重都在上升，但县乡财政收入大幅下降，导致县乡财政出现财政危机。地方政府本应更多履行公共服务和社会治理的职能，但因政府层级太多，县乡财政赤字严重，基本公共服务在不同政府间差别化配置。

各级政府的职能基本相似，只不过在管辖对象的重要性和处理权限存在差别。通过财政政策引导公共物品的供给配置。公共物品都是由不同级次的政府分别提供的。一般全国性公共物品应该由地方政府提供，区域性公共物品采取由某一个地方内各地方政府共同提供，中央政府给予适当补助形式。

3 《公共图书馆法》的立法历程

2001年，在依法治国理念引导下，文化部提出《图书馆法》立法工作。2008年，调整立法主体，以公共图书馆为抓手，将《图书馆法》调整为《公共图书馆法》，并开始了起草工作，由中国图书馆学会组织全国图书馆界成立课题小组，围绕立法中心问题提出研究报告。2009年11月，完成《公共图书馆法》初稿，开始征求各方意见并进行修改。2011年12月，经文化部研究后将《公共图书馆法（草案送审稿）》正式上报国务院。国务院法制办开始授予对这个法案的审理工作。通过实地调研、系列座谈会等形式，向相关利益部门征求意见。2015年11月，国务院法制办和文化部对《公共图书馆法（征求意见稿）》定稿，并向社会公开征求意见。2016年1月，文化部公共文化司、各高校图书馆和公共图书馆的专家学者召开《公共图书馆法（征求意见稿）》研讨会。2017年4月19日召开的国务院常务会议通过《中华人民共和国公共图书馆法（草案）》，决定将草案提请全国人大常委会审议。2017年11月4日，全国人民大会常务委员会通过了《中华人民共和国公共图书馆法》，并于2018年1月1日起施行。公共图书馆法包括六章，总则、设立、运行、服务、法律责任、附则，共五十五条款。

该法的亮点在于：资金保障方面要求“县级以上人民政府应当把公共图书馆事业纳入本级国民经济和社会发展规划”，并要“加大投入”、“及时、足額发放”;人员配置方面要求工作人员的数量应当根据“其功能、馆藏规模、馆舍面积、服务范围及服务人口”配备。

4 《公共图书馆法》的二维度解读

4.1 从不同国家对比分析

采用事实标准，参照国外图书馆法，利用对比分析法的框架从目标、路径、行动计划三方面对比分析。在此选择美国、日本为参照对象，美国是图书馆界成熟的国家，有宝贵的经验值得借鉴，日本为中国邻国，国家治理体制和中国略有相似点，故选择这两个典型又有代表性的进行对比分析（表1）

从三个国家对比分析中可以看出：

促进图书馆事业发展是立法共同目的;建设主体基本相同，基层政府承担公共图书馆事务的主要责任，上层政府通过财政支持、追加拨款的方式帮助基层政府建设，承担支持性责任;违反本法规定便有相应惩罚措施，可见各国法律都有强制性。

但各国政治体制发展不同，经济基础不同，采取的路径建设各有区别，从而落实到行动中建设主体与管理主体不同，资金来源不同，各有特色。

第一，美国图书馆理事会的“去行政化”。美国是联邦制国家，地方自治特色明显，为避免权利干涉民主决策，美国采用图书馆理事会制度，理事会成员是代表不同利益群体的人组成的，在决策过程中避免个人专断，实现利益均衡。相比于中国、日本的带有明显行政色彩的图书馆建设，它能更有效推进事务决策的科学化、独立化、健康化。

第二，日本图书馆建设人本化理念。我国把宪法作为立法之依据，日本把社会教育法作为图书馆立法之根基，把图书馆建设纳入国民教育范畴，由教育主管部门进行日常管理。国家对于教育的重视势必会增加对图书馆管理事项的关注度与经费的投入。

第三，中国特色的法人治理结构与总分馆模式。面对馆建资源的短缺，健全法人治理结构，吸收有关方面代表、专业人士和社会公众参与管理，这缓解我国自上而下的多级政府中下级公共图书馆事业得不到上级政府的常规性经费支持的困境。总分馆模式，是应对我国地域广阔，基层文化站点覆盖不到的对策，县级人民政府应当因地制宜建立符合当地特点的以县级公共图书馆为总馆，乡镇（街道）综合文化站、村（社区）图书室等为分馆或者基层服务点的总分馆制，完善网络化服务体系和配送体系，实现通借通还，促进公共图书馆服务向城乡基层延伸。

4.2 从不同层级政府对比分析

在《公共图书馆法》中体现着中国特色社会主义国情，我国是自上而下的官僚体制，上级政府制定政策，倡导理念与规划，下级政府执行政策，重在将政策落地与实施。通过三级政府职责分解可以看出，目标导向一致，管理条线一致，不同主体责任不一致。

一是目标导向性一致。《公共图书馆法》作为法律化的公共政策，是站在公共利益角度上研究问题，多级政府体系体现出共同的公共目标。根据第一条，为了促进公共图书馆事业发展，发挥公共图书馆功能，保障公民基本文化权益，提高公民科学文化素质和社会文明程度，传承人类文明，坚定文化自信

二是管理条线一致。图书馆由文化系统主管，与此相关的公共管理工作由在各自职责范围内的其他部门负责。且中央和省、自治区、直辖市人民政府文化主管部门负责制定服务规范，对其服务质量和水平进行考核。

三是不同主体责任不一致。通过对法律条文梳理，由国家层面承担八项责任，省、自治区、直辖市承担两项责任，县级政府承担四项责任，可见图书馆法更加突显中央层面的财政投入。在大方向上，坚持政府主导，引导社会力量参与，通过中央转移支付扶持贫困地区公共图书馆事业发展，通过明确县级以上人民政府加大投入，确保及时、足额拨付，缓解县乡财政在图书馆事业资金短缺。

5 结语

《公共图书馆法》呼应了新时代社会主要矛盾转化的历史要求，给予了公共图书馆财政投入、人员配置方面的法律支持，梳理了公共服务职能在不同政府层级间配置，明确了不同层级政府作为建设图书馆不同的责任主体，同时鼓励社会力量参与，在政策路径上探索了法人治理结构和总分馆制度，为向人民群众提供更高效的公共图书馆奠定了坚实基础。

针对本研究筆者还有一些思索：

第一，法律与公共政策的关系。两者有共同点，制定主体相同都是政府，法律实施范围部分涵盖公共部门，与公共政府实施范围相同，但两者也有区别，法律具有强制性、保障性，是由立法机关制定，建立行业良好秩序，而公共政策具有引导性、规范性，是公共政策部门制定，引导公共部门行为。但政府可以把公共政策推行为法律。鉴于二者的关系，从公共政策的思维来分析法律，该如何更好的破题？公共政策在何种情况下转化为法律？如何转化为法律？

第二，顶层制度设计需要配套的实施细则。任何事物的推进都不是一蹴而就的，图书馆服务作为基本公共服务，在公平范围和公平程度是逐步改善的，也在时间红利中，缓解不公引发的系列矛盾。各地区图书馆事业发展情况不一，需要在支持顶层制度设计的同时，出台实施细则、配套规章，以便更好的推进图书馆事业的发展。

第三，天下之事，不难于立法，而难于法之必行，再好的政策也需要各部门各司其职，充分贯彻和执行下去。图书馆界的同行更应积极行动，认真学习贯彻《公共图书馆法》，将法条内容落实到具体工作中，真正提升服务效能，坚定文化自信。

参考文献

[1]刘小琴.《公共图书馆法》立法进程[J].图书馆建设，2016（1）.

[2]王晓华.中美公共图书馆法比较研究[J].河北科技图苑，2016，29（1）：3-6.

[3]于琦.中日公共图书馆法比较研究[J].图书馆学刊，2014，36（2）：140-142.

[4]顾建光.现代公共管理学[M].上海人民出版社，2004.

作者简介

刘辉（1987-），女，山东，汉，上海交通大学国际与公共事务学院MPA研究生，研究方向：公共管理。