陕北地区社会工作发展困境及对策探讨

周锦凌

[关键词]陕北地区;社会工作;对策

陕北地区是革命老区，是中国共产党在土地革命战争时期创建的红色革命根据地，它既是党中央和中国工农红军长征的落脚点，又是进行全民族抗日战争的出发点。陕北黄土丘陵沟壑区地处黄土高原腹地，地跨黄河干流峡谷两侧，是陕北黄土高原的主体部分。包括陕西省的榆林市和延安市，它们都在陕西的北部，所以称作陕北。由于季风气候的不稳定性，除旱灾频繁，冻害、冰雹、大风等灾害频率高，严重影响着农业生产。气候的总体特点是冬季漫长约占6个月左右，春、夏、秋较短，大约2个月左右。

延安市：位于陕北地区中部，丘陵沟壑地貌。2018年延安市全市完成生产总值1558.9亿元，地方财政收入148.3亿元，全年投入各类扶贫资金60.9亿元，民生支出321亿元。榆林市：位于陕北地区北部，黄土高原和毛乌素沙地交界处，是黄土高原与内蒙古高原的过渡区。2018年榆林市生产总值3848.62亿元，完成地方财政收入289.8亿元，城镇居民和农村居民人均可支配收入达到31317元和12034元，全年扶贫领域投入资金90.9亿元，全年民生支出525亿元。在陕北地区，经济都是以石油煤炭开采等的第二产业为主，第三和第一产业较为薄弱，但今陕北地区不断采取措施推动第一和第三产业的蓬勃发展。据延安市统计局发布：延安市文化资源得天独厚，延安是中华民族寻根祭祖的圣地、黄河文明发祥之地、黄土文化发源之地。由于地理位置特殊，延安红色革命文化资源非常丰富。这是因为党中央、毛主席在延安13年，和习近平总书记在延安的7年知青岁月，造就了延安以党为中心，建设党内文化的红色文化氛围。

作者通过随机无提纲式访谈延安市民群众：（作者简称周，市民简称A，B，C）。

周：（环卫工）阿姨，您知道什么是社会工作者吗？

A：娃子，那个不就是我们吗？我们就是为社会干活呢。（解释后）娃子，你做这个没啥用啊，大学生干点能赚钱的活，不要白费时间。

周：（老师）请问您知道什么是社会工作吗？

B：咱们学校是不是有这个专业？这个我不清楚，不清楚。（解释后）这个专业在延安有没有宣传，真的不了解。

周：（私企人员）叔，您知道什么是社会工作吗？

C：哎，这个又不能给我钱，知道他干什么。（解释后）我们也不需要这个，没什么可以找的。

社会工作是什么？通俗地说：“是指人们做本职外不计报酬的助人活动，如人们所想的义工、志愿者。”专业地说：“社会工作是利用专业的价值观和专业活动，建立专业关系去帮助受助者解决问题，促进其潜能的发展。”如果有困难和问题时，科学合理的指导正是人们迫切地需要。问题是客观存在，可人的思想意识是主观能动的。不告知他人自家的丑闻，这已经是中国人的本能，可是没有需求者，社会工作及其专业知识就如同鸡肋，社会工作者的作用就无从发挥。

社会工作是一个正在蓬勃发展的服务领域以及专业学科;社会工作就如同一个影子伴随在人们的生活中，悄无声息却时常陪伴。社会工作在中国的什么地方都是一个新鲜词，对于正发展中的城市——延安，社会工作更是一个鲜为人知的专业，更是一个急需政治、经济支持与社工专业人才的朝阳产业;延安有其障碍影响社会工作发展，从而使社会工作在延安难以发展。笔者在本文中将探究延安的社会工作发展难以推进的原因及应对措施。

一、陕北地区社会工作发展困境

（一）资金来源短缺

目前，不少地方政府将向社会力量购买服务看成是臨时性、局部性或补充性的公共服务提供方式，尚未根据社会服务的需要而将政府向社会力量购买服务纳入地方社会服务规划和地方常规性财政预算。

在延安市，社会工作机构仅能获取政府的小额资金开展关于弥补政府职能不足的辅助性活动。并且社会工作机构资金来源单一，例如：延安本计划创立社会工作创业孵化基地，但因为资金迟迟未到位，项目流失。同理，延安社会工作机构也难以开展政府限定范围外的社会服务，难以维持自身组织的基本运营，难以独立地广泛宣传社会工作，社工机构（公办的和民办的）时常会有因资金短缺而被迫破产的悲惨结局。

（二）社会工作制度不健全

在延安，政府就是用“规章”以及“意志”使社会工作在延安的建设被搁浅，社工机构申请活动审批或者资金时，总会被政府部门等打太极，使社会工作机构的项目审批时间冗长或者无故流产。在延安开展的社会工作服务等，都会被政府挂其他名号，或者被强制要求配合其他政府工作，使社会工作的服务无人知晓。

在社会工作缓慢发展的十多年里，我国社会工作法律制度建设取得了一定的成果，出台了一系列政策文件，如《社会工作者继续教育办法》《民政部关于促进民办社会工作机构发展的通知》《民政部关于进一步加快推进民办社会工作服务机构发展的意见》等。但是也存在一些问题：其一，法制化水平不高，没有正式的法律文件;其二，法律制度建设的现实依据不足。而且社会工作正式制度体系不健全和正式制度深刻地影响着社会工作职业的社会认同仍然是现阶段社会工作发展中的一对矛盾。延安市一个社会工作项目从提出方案到落实花费了两年时间，尽管出发点是好的，可是烦冗的等待过程耗费了社会工作者的心力。

（三）公众对社工的接受度不高

我国社会工作发展面临的最大困境在于国家承认与社会承认的非同步性。国家对社会工作的承认是一种形式上的认可和方式方法的推崇，社会的承认或者说是群众的承认才是实质上的认可和必不可少的需要。换言之，国家承认是基于社会需要和社会承认，一旦出现社会承认危机，社会工作的发展便岌岌可危。在当前“强国家—弱社会”体制之下，中国社会工作的开展一开始就是在国家承认下的政府主导模式，存在社会基础不牢、群众基础不广的劣势，群众不明白社会工作是什么、能干什么、更不明白为什么要发展社会工作。

基于上述简单访谈，能粗略了解出延安市民众的态度——不认识不想了解社会工作。并且在延安，依旧地坚守有事找家庭以及亲友的互帮互助，甚至认为找“外人”寻求帮助是一件丢脸的事，“有毛病”的人才会找专业人士解决。政府部门也确信群众需要的仅是物质方面的政府支持，也仅是天灾人祸后的政府救助，不需要过多人为教育疏导，对社会工作的认识有偏差。延安市有嫌疑式逃避地从上至下对社会工作“不屑一顾”。

（四）社会工作人才相对匮乏

中华人民共和国民政部统计：2018年全国社会工作者职业水平考试报考总人数为42.45万人，11.3万人通过考试，考试通过率为26.6%。2018年陕西省社会工作者职业水平考试报考总人数为1.5万人，占全国报考率3.53%，通过率86.6%;2018年广东省社会工作者职业水平考试报考总人数为6.1万人，占全国报考率14.36%。据陕西省民政厅2016年统计：全省社会工作人才总量突破2.5万人，相关事业单位、群团组织、社区和社会组织共开发设置社会工作岗位万余个，社会服务机构达50多家;而陕北地区包括陕西省延安市和榆林市，其社会工作人才累计不到100人，社会工作服务机构累计不超8家。服务机构以及人员远远达不到建设发展行业需求，使社会工作“无人可用”。

二、陕北地区社会工作陷入困境的原因

（一）主力攻坚扶贫，社会福利建设缓慢

国家统计局的数据显示，2018年延安的GDP总量为1558.9亿人民币，至2018年今，延安市还有3.81万贫困人口。

身处黄土高原的延安市，万古千秋的都是以靠天吃饭的农业为主，游牧业为辅。延安市属于暖温带半湿润易旱气候区，降水较少，为了农业工业等生产发展，在2019年延安市人民政府工作报告中，政府提出大力建设农业水利等工程，加大对农业生产的补贴扶助，出台稳增长、促投资推动工业高质量发展的15条措施。为脱贫攻坚，在资金保障方面，延安政府整合资源大投入，除省市财政扶贫资金外，市县配套资金均不低于当年地方财政收入的2%。仅延川、延长、宜川三个贫困县整合涉农资金用于脱贫攻坚就达到11.32亿元，其中产业投入在65%以上。且荣获全国脱贫攻坚组织创新奖。

在2019年延安市人民政府工作报告中，对社会福利的提及：民生福祉持续改善。用心解决群众在出行、教育、医疗、养老、住房等方面的操心事、烦心事，民生支出321亿元。延安政府报告中没有涉及有关社会工作发展投入支出，政府投入建设不足，影响社会工作在延安市的“知名度”，社会工作难以被广泛认识，难以有企业、慈善机构以及个人等委托服务，因而社会工作机构未能额外获取资金;并且处于延安的经济大背景下，社会工作机构未能创新发展渠道从而获取其他资金来源。

（二）政府部门的认识不到位

在陕北地区有作为的社工机构有：延安市上善社工服务中心、延安市青年社会工作服务中心、榆林市青少年社会工作协会和榆林市榆阳区的普惠助老社会服务中心等，都是靠着政府的小额资金开展政府需求的项目，只是作为政府职能的补充辅助政府进行工作，未能把社会工作扩大影响力的社会工作机构。

大体上看，陕北地区的各地方政府都是坚持维持政绩的基本需求目标来开展工作，地区总体来都没有形成完善的社会福利制度与专业的社会工作。具体而言，延安政府未能给予社会工作一个平等的合作机会，仅把社会工作当成一个附属品，一个弥补政府部门职能不足的社会组织。

在2019年延安市政府報告中，延安市政府对社会工作的认识也没有严格遵守2019年中央政府报告所提及，例如：首次提到“支持社会力量增加非基本公共服务供给”;引导支持社会组织、人道救助、志愿服务和慈善事业健康发展。社会工作没有被单独列为政府的一项重点工作，虽然在很多其他工作、其他论述中是包含社会工作，但延安政府意识必须要觉悟，社会工作是能助力社会经济建设以及民生社会服务等，政府工作应把社会工作单独列为重点建设项目。

（三）地域文化限制了公众接受度

亘古亘今，延安是一个典型的农业与游牧业相结合的地区，是以生活和生产相重合的家庭为基础的地区;并且在传统的儒家、道家文化的熏陶下，根深蒂固的传统价值观，烙印在延安人民脑海中差序格局的情感关系，影响着延安市的人们，家庭间彼此互帮互助，不会过于依赖外人以及政府的救助扶持，都秉持自力更生的观念。

地域和人民保守，政府更是如此。四面环山，局限于大山深处的城市内部自我交流，延安想通过各种人才计划吸纳英才，但延安仍缺乏一种勇敢心态以及包容性认知。从上至下没能通透地了解新事物能带来的生机与活力。广东社会工作十年60亿，使社会工作被广泛认识，使社会工作机构等社会组织成了广东社会事业力量的中流砥柱，为广东的经济政治等方面发展做坚强的后盾。

（四）薪酬制度难以吸引人才

“钱本位”“权本位”等思想的盛行带来了人们社会心理的严重失衡，加上公民慈善意识和权利意识的弱化，社会工作作为一种“助人”特别是为弱者服务的职业难以得到较高的社会评价度和社会荣誉感。通过上述全国社会工作者职业水平考试报考人率、通过率等，能肯定陕西省当今社会工作事业蓬勃发展，但就职业认同感和提升空间等，延安市乃至陕西省政府及社会仍需要更多的投入和关注。

“孔雀东南飞，筑巢引凤难。”延安市也没有足够的资本与陕南地区乃至其他发达城市抢夺人才，人才难以留下与引进来。没有专业科学的指导，社会工作的整体建设难构建以及规模化。不专业的服务不能吸引或挽留公众，并且会影响社会工作在群众的心中印象。况且有知名度，社会工作发展起来才会较顺利。

总的来说，西部地区乃至全中国的高校社会工作教育都是偏理论性的，中国对社会工作的教育在思想认知及实践行动上还需要进一步加强。就人才培养来说，延安市一共就只有两所高校：延安大学和延安职业学院，但有社会工作专业的仅有延安大学，虽然延安大学专业社会工作科班出身的讲师较为匮乏，但延安大学社会工作专业的师生以及延安大学社会工作联盟都为陕西省社会工作做出很大的贡献。可有心无力，延安市师资缺乏，社会工作机构较少，学生对社会工作的认知缺乏前辈们的教育指导，因此导致多数学生中途转专业或者毕业后不从事该行业，使大量耗费心力培养的人才流失，致使延安社会工作的发展陷入泥泞。

三、陕北地区社会工作未来发展的对策和出路

从生态视角下，社会工作在延安难以发展的原因有很多。无论是以上原因还是其他，我们都需要重视起来，都需要政府等各方组织稳步妥当地解决，为社会工作的开展提供良好的环境。

（一）发展生产力，拓宽资金来源

在延安，社会工作难被宣传认识，其实质为资金短缺未能推动更多社会服务项目的发展。为社会工作发展拓宽资金来源。

社会工作机构等要做到：第一，开发社会服务收费项目，用专业的服务吸引大众。第二，拓宽收益资金来源，创新机构与企业、机构与工会等合作服务方式。第三，建立好与政府事务的合作关系，争取政府资金。

政府、企业等要做到：首先，主动引进创新知识型人才与高新技能型人才，用地区优势等招揽更多贤才来到延安，为红色圣地建设，推动延安市经济结构转型，推动第三产业进一步繁荣发展，稳当地提升GDP。其次，大力鼓舞企业走进乡村建设，贯彻“万企帮万村”的精准扶贫策略等，用政府和社会企业的力量帮扶精准扶贫政策的推行，用民营企业的责任心和行动帮助贫困村落走上致富道路。再次政府要建立为社会工作这一职业所需的制度体系;建立与社会工作岗位相应的制度体系;建立与社会组织运行相关的制度体系;建立社会工作的财政制度。把财务政务做到真正的透明公开，把资金都花在刀刃上，合理规划资金的用处。加大投入资金建设社会福利事业、社会工作，重视民生。

政府发展生产力，推动GDP的增长，推动第三产业的深化改革，增加经济收益;进而推动中小型企业的新发展以及公平再分配，推动增多社会福利的资源投入，增加对社会工作机构的政府资金扶持。发展生产力，使更多中小型企业兴盛，政府通过与企业等利用“合作购买”的方式，购买社会工作的服务，为其开拓新的项目资金来源，进而推动其获取更多的外部资源，促进社会工作机构自身的专业性发展及独立地运行。

（二）政府发挥主体作用，服务于公众

政府虽然是政策实施的主体，可是转型为服务型政府这是一大趋势。服务型政府的需求仅凭一己之力服务千百万群众难免心有余而力不足，端正对服务社会工作机构的认识与态度，把社会工作宣传给大众认识，让政府工作人员以及普通大众都能认识和明白“有事找社工”，能够切实享受到政府的服务、社会工作的专业帮助。

政府等组织就要做到以下：第一，大力引进各种社会工作的人才以及培养地区的社会工作者，制造出合宜的环境推动社会工作发展。第二，安排专业人员针对地区情况，加强对社会工作的宣传，让人们都大概认识什么是社会工作，什么情况下可以请求社会工作的帮助，社会工作的工作大概范畴等。第三，帮助人们都认识社会工作，都清楚社会工作者的职责，明白解决问题可以寻求专业人员的帮助与指导，让社会工作者充分发挥他们助人、救难、解困和发展的作用。第四，政府通过“放手”，让社会工作在专业人员的推动建设下，更加专业化职化，走出一条符合延安市经济和社会需求的特色路线。

让社会工作者的专业知识更好地为社会服务，让政府的服务理念深入公职人员以及群众心中，让延安更好地建设成文明幸福的城市。

（三）宣传社工知识，拓宽公众认识度

学习使人进步。通过拓展学习，提高公众对社会组织的认知和接纳程度。要着力推进社会工作宣传推广。要提高广大公民的认识，通过建立宣传平台、树立宣传典型等方式加强社会工作宣传、教育，使广大城乡居民进一步增加对社会工作的了解，提高社会工作在生活质量改进、民主进程推进、稳定与发展问题的解决等方面的功能作用，克服基层百姓对社会工作事不关己的漠然态度，进一步增加对社会工作的亲近感，使百姓需求成为推动社会工作大众化的内在动力，推进社会工作专业知识走向社会。

政府可以和高校合作，利用延安大学的平台，让更多公职人员再进校学习新知识，听讲座;延安大学也可以借助政府的资源，让公职人员进校分享考公务员的经验以及为人民公仆的职业道德，开阔双方的视野，提高思想境界。政府也可以用其关系网促进各种交流会进入大学校园，让延安大学学子能更好地接触更前沿的思想，认识更多的知识。除让思想更新外，政府和高校也应该有更多的协议互动，让学生有更多的实践机会，对于社会工作专业的学生，实践才是让他们对专业的深入了解，也是为了他们走向社会，能更好地做专业性工作。

开展专业的社会工作项目让大众参与，让大众从其对社会工作的解决能力有信心。也让大众对入户个案、团体小组有一定的信任以及能有想参与的心理。

（四）用薪酬晋升机会等，吸引及挽留人才

钱少机会少，实现价值弱， 是现实人才东南游的原因。作为政府或者高校，应宣扬社会工作的从业者或研究者，应怀有使命感和责任感，主动承担社会工作合法性建构的任务，在遇到质疑和挫折时，不能急于求成，更不能急于否定。

机会是人造的，有发展前景，人看到希望就会投身为事业的奋斗中。放宽社会工作机构的创办条例，扩大社会工作行业的就业职位，完善社会工作任前培训、岗位督导、职业规划等管理工作以及职业上升薪酬等提升工作。

加强对学生的专业认知以及前景行情了解，使延安市高校毕业学生有底氣留在延安投身一线社工服务前线或创办社会工作机构;也使社会工作人才因良好的职业环境等各方面因素投身于对延安社会工作的奋斗中。

结 语

社会工作的发展不是臆想的产物，仅靠思想更新或者言语说说，社会工作是无法发展起来;社会工作的实现是在社会各方推动以及新思想启发的共同作用下，成为新社会的助力。缺乏政府的资助，社会工作机构在起步阶段难以行动;缺乏除政府外的资源投入，社会工作机构会丧失独立性难以保持专业性的服务。

坚持社会工作机构的目标与服务宗旨，推动社会工作的新发展，提升社会群众的幸福度，是宣传社会工作的目的。以正常的心态实事求是地判断和定位当前社会需要和作为，高瞻远瞩，进行制度化建设，形成解决问题的制度化方式。