美国FEMA近40年变革历程和10年四个战略规划探究（上）

文/刘铁民

本文细数美国自1979年联邦应急管理署（FEMA）成立后，美国应急管理的改革历程、经验教训和最新态势，以及对我国现代应急管理体系建设的重要意义。由于杂志篇幅所限，将分上下两篇呈现。

美国是一个灾害多发的国家，也是现代应急管理体系建设起步比较早的国家，1979年联邦应急管理署（FEMA）成立后，在不断汲取灾害应对经验教训中发展完善，出于对1993年安德鲁和伊尼克飓风、2001年“9·11”恐怖袭击和2006年卡特里娜飓风应对的反思，FEMA先后进行了3次重大变革，2006年后总体思路和应急管理架构保持了相对稳定。2008年后，FEMA发布了4个战略规划，推动完善自身应急管理体系。研究美国应急管理的改革历程、经验教训和最新态势，对加快我国现代应急管理体系建设进程具有重要意义。

FEMA成立以来的发展教训及三次蜕变

对重大灾害应对教训的反思是美国FEMA成立和变革的主要推动力。FEMA成立之前美国应急管理碎片化问题十分严重，100多个联邦机构不同程度地参与风险及灾害的应对与处置，这种分散模式延伸至州以及地方政府一级，相关机构之间职责界限混乱重叠，使得应急响应应对及管理混乱不堪。1979年，卡特政府顺应改革呼声，整合国家消防管理局、联邦保险局、联邦广播系统、民防备灾署、联邦灾难救助管理署、联邦备灾署等部门职责，成立FEMA，标志着美国步入了综合应急管理体系建设阶段。由于在重大灾难应对中存在不足，直接推动了FEMA的三次重大变革：

整合危机背景下的第一次重大变革：构建综合型应急管理体系结构

FEMA成立后，开始推行“综合性应急管理”模式，横向上努力将此前分散的机构协调起来，应对不同类型的风险与灾害，使应急管理对象由单灾种向多灾种转变，实行“全危险要素管理”；纵向上努力对减缓、准备、响应与恢复4个阶段进行全面管理，以实现应对任何风险和灾害的“全阶段管理”。但是，成立一个新部门，将不同灾种和部门的应急职责、政策、人员、机制、程序、项目等整合起来，远比预想的困难得多。

一是内部整合进展缓慢。加入FEMA的部门组织整合容易，而不同的运行模式、组织文化和灾种应急理念等整合则十分困难，内部各部门分别为各自目标努力，彼此矛盾重重，理念和行动严重不统一，整个机构实际上仍然是一个包含多个实体的零散组织。

二是外部多头监管问题突出。由于适用的法律是整合前分灾种或部门创建的，为了达到合规要求，FEMA不得不回应国会和议会20多个不同委员会的要求，多头领导、疲于应付。

三是自身定位和工作优先度不合理。美国应急管理是在民防基础上逐步发展起来的，FEMA成立后，在其20多个应急项目的重要性排序中，仍然延续了侧重核打击的民防优先模式，地震、飓风、洪水等排在了最后，在资源和内部优先权上忽视了重大自然灾害带来的严重威胁。这些决定了FEMA在成立之初无所作为，幸好这一时期美国未发生大的灾害。

20世纪80年代末、90年代初的两个历史事实，为FEMA改革提供了动力源，一是冷战结束，核打击威胁淡去，公众关注焦点转移，FEMA需要重新定位自身职能；二是1989年的“雨果”飓风和1992年的“安德鲁”飓风、“伊尼基”飓风，使FEMA应急准备不足、缺少资源、通信不畅、行动迟缓等隐藏问题暴露无遗，受到公众严厉批评，甚至呼吁取消FEMA。

1993年美国公共行政研究院发布《应对巨灾：建立自然及人为灾害中可满足人民需要的应急管理系统》的报告，美国总审计署先后发布《灾害管理：改善国家对巨灾的响应》和《灾害管理：最近发生的灾害表明需要改善国家的响应战略》的报告，都主张对FEMA进行脱胎换骨改革。

1993年，克林顿政府任命维特执掌FEMA，开始大刀阔斧改革，包括：推行全灾种的综合应急管理方法，将重点由民防转向防灾救灾；将减灾和准备作为应急管理的基础，推行以社区为基础的灾害减缓计划——“影响工程”；建立与联邦其他机构、州及地方政府、非盈利组织的伙伴关系，重建与国会、政府、媒体的关系；加强州及地方的应急管理联系，改进应急响应和救灾工作领导和流程；实施内部重组，按功能设立减灾部、准备部、培训演练部、响应恢复部等机构，消除多头管理和重复交叉；推进信息网络技术与新型装备应用，强化内部雇员准入和培训。这些改革措施，使FEMA发生质的变化，真正走向了主体“全参与”、客体“全灾种”、过程“全阶段”的综合应急管理，FEMA的价值和重要性赢得公众和国际同行的高度认可。

“9·11”事件推动的第二次重大变革：偏重反恐的国土安全模式来临

1994年美国废止《联邦民防法》，将相关法定责任转移到《斯塔福德法》第六章，赋予了FEMA协调应对所有类型灾难的法定责任。1993年世贸中心恐袭和1995年俄克拉荷马市爆炸事件，引出了美国国内防备恐袭问题。出于行政机构扩张权力的本能，FEMA、司法部、国防部在恐怖主义到底是一种“灾害”、一类“犯罪”，还是一场“战争”上存在争议。为平衡各方利益，1996年颁布的《纳恩鲁格尔法案》明确FEMA、司法部、健康与人员服务部、国防部、国民警卫队等共同承担反恐职责，但未明确由谁主导。2001年1月，美国《国内反恐行动计划》将反恐职能分解为危机管理与后果管理，前者以司法部为主，FBI、CIA、移民局等部门参与，主要负责识别恐袭风险源，突出执法职能；后者以FEMA为主，提供恐袭救援及恢复援助，突出应急管理职能。2001年“9·11”和随后的炭疽病毒事件，使组建新部门统管国土安全成为美国共识，2002年发布的《国土安全法案》规定设立国土安全部，整合了FEMA等8个联邦部门的22个机构，拥有约18万名编制和400亿美元年度预算，FEMA被整体并入国土安全部的“应急准备与响应司”，已不再是内阁部门，也不是部内自治实体，国土安全部部长有权调整其组织结构、职能和预算。2005年切尔托夫就任国土安全部长，启动了国土安全部第二轮重组，撤销“应急准备与响应司”，新成立“政策局”“准备局”等部门，FEMA相关职能被划出。

国土安全部组建特别是第二轮重构，对FEMA综合性应急管理体系运行产生巨大影响：从功能上看，FEMA职能和机构被拆分，应急准备等职能划入其他部门，不能实行全过程的综合应急管理；从灾害类型看，FEMA只保留了自然灾害的减灾、响应和恢复职能，“全灾种”的理念被抛弃；从资源分配看，国土安全部成立初衷是回应公众批评，以反恐为核心确定任务、职责、资源，大约75%精力和资源用于反恐，FEMA自然灾害应急的经费和资源被大幅削减；从应急协调权威性和能力看，FEMA失去了独立内阁部门和局长直接向总统报告的地位，且不是国土安全部内部的独立运行实体，权威性和协调能力被大大削弱。这些片面强调反恐、忽视更为确定和更加频繁的自然灾害风险威胁的做法，降低了美国灾害应急能力，使得FEMA第三次变革成为将来的必然。

“卡特里娜”飓风应对全面失败后的第三次重大变革：FEMA领导力回归和理念机制重塑

2005年8月29日，美国墨西哥湾沿岸遭受“卡特里娜”飓风袭击，导致2 570人死亡和失踪，80多万人流离失所，至今还有几万人无法重返家园，经济损失高达960亿美元。“卡特里娜” 飓风被称为“天灾版9·11”，美国公众对国士安全部应对不力十分失望和愤怒，认为“卡特里娜”飓风应对彻底全面失败，是过于偏重反恐的国土安全改革必然结果，主张重新打造FEMA。

为快速找到和改正问题，美国白宫和参众两院展开了广泛调查，发布了著名的《联邦应对卡特里娜”飓风：学到的教训》调查报告。2006年10月，布什政府发布了《后卡特里娜应急管理改革法》，启动了FEMA的第三次重大变革：把国土安全部分散的各种风险和威胁的预防、准备、防范、响应及恢复职能合并到FEMA，FEMA作为国土安全部的独立实体运作，对其机构和职能调整需要立法授权；明确FEMA在紧急状态下可以提升为内阁级部门，其长官直接对总统负责，并支持FEMA维持10个区域办公室，强化FEMA权威和协调能力；扩充FEMA机构、人员和经费，重组后下设17个处室，配备2 600名全职人员，每年经费预算超过80亿美元。此后，FEMA组织机构基本稳定，在国土安全模式之下，工作理念和思路出现新的变化，开始了美国应急管理体系建设新的时代。

综上所述，二战后，美国应急管理所进行的四次大变革全部围绕FEMA展开。每次变革都是美国应急管理发展史上的一座里程碑：第一次变革推行了“综合性应急管理”的理念，在冷战时期通过推动民防与应急的整合，提升了应急管理的地位；第二次变革使应急管理在冷战结束后走出了民防的影子，不仅强化了综合性应急管理，而且突出了应急管理中全社会参与的作用；第三次改革试图将反恐与救灾整合进大的国土安全体制下，但出现了“重反恐，轻救灾”的偏差；第四次变革则是要矫正上述偏差，在扩充、完善综合性应急管理的基础上，实现救灾与反恐的并重。可以预见，第四次变革将继承美国应急管理以往成功的经验，同时又具有一定的开拓、创新特征，必将对美国应急管理的未来发展产生空前深刻的影响。

“卡特里娜”时代美国应急管理的思路方法

“卡特里娜”飓风推动FEMA开始向国家安全总体框架下的相对独立运行模式转变，美国应急管理进入后“卡特里娜”飓风时代。

2006年颁布的《后卡特里娜应急管理改革法》重新定义了一个更强大的FEMA，2007年FEMA基本完成重组，2008年初发布的《FEMA战略规划（2008-2013年）》提出要“重拾美国人民的信任和信心”“打造创新、充满活力的新FEMA”，之后，FEMA又分别发布了2011-2014年、2014-2018年、2018-2022年共4个战略规划，集中体现了美国应急管理理念、目标、思路变化。每个规划都由前言、简介、战略环境分析和目标任务等内容组成，重点阐述了战略目标和任务（详见表），其中有4个方面的重点和趋向需要深入探究（杂志篇幅所限，本期先介绍第1个方面的内容）。

FEMA4个战略规划提出的目标任务概览表

把应急准备作为决定应急管理工作成败的基础性行动

《2008-2013年战略规划》提出，将FEMA建设为“国家卓越的应急管理和准备机构”，首次提出FEMA是“准备机构”；《2018-2022年战略规划》提出，要在全国建立和发展应急准备文化，指出“韧性是应急管理的支柱，应急准备是形成韧性最有效方式” “面对灾难每一个人都要做好准备”，FEMA四个战略规划从某种意义上讲是对美国应急准备的规划。

美国应急准备的理念和思路有4个方面趋向值得关注，首先是理念发生变化。认为应急管理重点是在事件发生之前，针对可预期的风险做好应急准备；指出灾害事件不能完全避免，做好准备能够极大减轻影响和损失；强调应急准备决定应急响应的成败，应急准备能力如何，决定公众生死存亡；将应急准备由应急管理中的一个阶段转变为了“预防、保护、响应、恢复”的基础性行动。

其次是应急准备顶层设计不断改进，从2003年12月总统国土安全8号令《国家应急准备》颁布，到2005年3月《临时全国应急准备目标》制定，到2007年9月《国家应急准备指导方针》实施，再到2011年总统新国土安全8号令《国家应急准备》《国家应急准备目标》《国家应急准备系统》等3个重要文件出台，应急准备的概念、目标和思路方法不断完善。

三是对应急准备内涵的认识逐步深化。应急准备目标由“尽量挽救生命、保护财产、恢复经济”发展为“建设一个安全且有恢复力的国家”，应急准备要素由“计划、程序、政策、训练和必要装备”发展为“为了建立和维持必要的能力而采取的计划、组织、装备、培训、演练、评估、改进能力建设过程”，应急准备指向由“严重事件”发展为“针对引发国家安全巨大风险的威胁”。

四是把能力建设作为应急准备的核心和直接目标。研究形成了“情景—任务—能力”的应急准备方法，利用《国家规划情景》（15种）、《通用任务一览表》（1 600多项）、《目标能力一览表》（37项目标能力、31项核心能力）等应急准备工具，通过识别和评估风险、估计能力需求、建立和维持能力、通过规划配置能力、验证能力、评估和更新的能力建设逻辑过程，持续提高应急核心能力。（未完待续）