“一带一路”沿线地区土地荒漠化国际治理与合作——现状、问题以及路径

李博

摘 要：土地荒漠化不仅对当地居民的日常生活有巨大危害，而且还会影响地区的经济活动与交通运输。由于“一带一路”沿线地区本身的地理和气候条件，加上近年来过度的人类活动导致这些地区的土地沙化严重、沙尘暴频繁发生。因为土地沙化和沙尘暴的影响范围不以国境线为界，所以土地荒漠化的国际治理是必要的。尽管，近年来我国与周边国家已经建立了一些相关的合作机制，也取得了一定成效，但是当前的治理模式仍然存在一些问题。所以，在分析近年来沿线地区国际治沙合作的基础上，本文认为通过重新理清超国家组织（国际机制）、国家、市场与社会在国际治沙中的关系，使得各参与主体之间形成良性互动，提升中国在地区环境治理中的工具性和话语性领导力，加快改善“一带一路”沿线的生态环境，携手丝路沿线国家共建“一带一路”绿色走廊。

关键词：地区治沙合作;治理主体;治理路径;绿色丝路

中图分类号：X171.4  文献标识码：A  文章编号：1673-2596（2019）09-0035-05

土地的荒漠化以及随之而来的沙尘暴天气是全球环境治理的重要组成部分，土地荒漠化被认为是21世纪威胁人类生存的几大全球性环境问题之一，“荒漠化”涉及气候异变和人类活动在内的种种因素造成的干旱、半干旱和亚湿润地区的土地退化。2005年的千年生态系统评估估计10%的旱地经受着一种或者多种形式的土地退化。除了持续恶化的土地状况，贫困既是荒漠化的原因之一，也是其后果之一。最近的评估显示，“在干旱地区，消除贫困进展相对最为缓慢，这不仅危及千年发展目标的达成，也阻碍了正在进行中的土地恢复项目。随着气候变化，干旱会在新的地区出现，使得这些地区更易于受到土地退化的危害，而原本就易受干旱威胁的地区将遭遇更频繁和更严重的土地沙化现象。”{1}

“一带一路”沿线地区涵盖了当今世界土地荒漠化程度最高的几个国家与地区（哈萨克斯坦、蒙古、中国、巴基斯坦、东部非洲），土壤的沙化、水源短缺对于当地的生产、生活造成巨大的负面效应，加剧贫困落后的现状，而且由于沿线地区多位于大陆气候区或者受亚热带高气压影响，例如“一带一路”北线地区处于蒙古高原西伯利亚高压带的长期影响下，土地的沙化易导致极端的气候状况，大风高压加之广泛的沙源、不可持续的经济发展模式、地区内国家缺乏防纱治沙的相关立法，这使得近年来土地沙化严峻，土壤沙化的影响范围不局限于国内，其伴生的极端天气也会由一国扩散至多国，在欧亚大陆腹地产生的沙尘暴频繁席卷东亚部分人口稠密的发达地区，给当地居民生活造成不便。有时，沙暴天气连同污染气体诱发人体呼吸道疾病，在一些地区甚至导致了严重的经济损失。“一带一路”西线经过西亚北非荒漠区，土地荒漠化严重危害了依靠绿洲经济而发展的城市，沙尘天气频繁导致交通受阻，一定程度上影响“一带一路”倡议所支持的地区互联互通以及经济可持续发展，甚至在个别案例中涉及大量人畜伤亡。

一、荒漠化全球治理成果与缺陷

自1978年以来我国陆续启动了全国防治土地荒漠化项目以及防沙治沙工程，例如三北防护林工程（西北、东北、华北），在国际上中国积极参与荒漠化防治国际合作，例如1984年启动的中日林业JICA合作项目，1992年发起的东北亚环境合作会议（NEAC），形成了中日韩俄蒙五国政府环保部门对话机制，1993年中德在陕西开启第一个合作生态造林工程，德国政府向我国提供了1300万马克的无偿援助基金，{2}九十年后中期随着中国加入《联合国防治荒漠化公约》，中国在防沙治沙国际合作方面开始发挥更加积极的作用，在治理角色上从受援国转变为援助国。

防治荒漠化的环境与气候治理是全球环境治理的重要方面。于1994年6月7日在法国巴黎通过的《联合国防治荒漠化公约》是联合国相关机构制定的防治荒漠化公约。截至目前，该公约共有197个缔约方。《联合国防治荒漠化公约》（以下称《公约》）是联合国环境与发展大会框架下的三大环境公约之一。该公约的核心目标就是由各国政府共同制定国家级、次区域级和区域级行动方案，并与捐助方、地方社区和非政府组织合作，以对抗应对荒漠化的挑战。“该公约在国际水平上是一份创新性的文件，因为它优先考虑直接受此影响的地区的利益，它代替了传统的理念即帮助参与者和合作者。”{3}而且，公约处理所有关于土地退化和环境破坏的议题，特别关注那些受干旱和荒漠化严重影响的国家尤其是非洲国家。在2017年的《联合国防治荒漠化公约》第十三次缔约方大会上各缔约方同意制定实施《联合国2030可持续发展议程》和《巴黎协定》中荒漠化防治相关行动计划，这对于促进全球可持续的土地管理产生了积极影响。{4}近年来各国对《公约》的推进使得“一带一路”沿线地区的荒漠化治理水平有了一定提升，尤其是中国作为主要受荒漠化影响的国家之一积极与周边国家在《公约》框架下展开广泛的治沙合作，推广中国治理库布其沙漠的成功经验，向世界提供防治荒漠化“中国方案”，中国部分地区的政府与企业也参与到地区治沙项目中，在此期间中国也从政府主导型治沙模式转向企业和科技主导型产业化的模式。

《公约》为全球和地区层面荒漠化治理提供了一个比较全面有效的合作平台，但在一些方面例如履约资金匮乏、治理责任分摊不明确、治理领导权缺失、資金运作机制不畅等，一直是困扰《公约》发展的难题。{5}制约《公约》有效性的因素始终存在，尽管《公约》中展示了联合国全体会员国甚至包括联合国非会员国承担治理荒漠化的共同国际责任，但在国际治沙合作方面，国际公共产品仍然十分短期，而且相对于全球气候变化等核心议题来说，国际防治荒漠化合作被相对边缘化，影响力仅限于部分干旱的荒漠地带，而且这些地区又受限于低水平的经济发展模式，当地的人地矛盾突出，很多国家仍然以不合理开发林业土地资源、过度开采矿产资源维持增长。与此同时，《公约》没有高效的激励机制以促进上述国家通过调整国内法律制度与国际标准接轨，来限制国内不合理的经济发展方式，这导致国际合作的潜在意愿缺失，即使参与国际合作之中，也通常采取搭便车的行为策略。在协调发达国家与发展中国家的利益关切方面，《公约》很难推进利益互补的国际合作，发达国家往往担心无效的环境治理成本和无偿的技术转让，发展中国家也不愿以经济增长和国内法律管辖权为代价迎合发达国家的全球环境治理总体目标。

二、我國周边地区防治荒漠化的国际合作现状与问题

在地区合作层面。例如在东北亚地区，域内国家开始通过签订环境合作协定或者谅解备忘录等进行双边合作，包括TEMM（韩中日环境部长会议）、NEASPEC（东北亚环境合作高级官员会议）、NOWPAP（北西太平洋行动计划）等多边合作框架，但长期以来该地区并没有形成国际性治沙机制，尽管部分国家采取了尝试，进行多边治沙防沙合作，例如中日韩之间关于沙尘暴问题的具体合作项目逐步开展和落实。但东北亚地区近年来的生态环境退化情况仍然不容乐观。以蒙古为例，最近二十年来，随着东北亚地区经济的快速发展，“周边国家对牛、羊等畜产品的需求大为增加，这导致牧民放养的牲畜数量出现爆发式增长，迅速超出了牧场的承载力，草原迅速荒漠化，森林面积也迅速减少”，{6}由于缺乏环保意识和可持续发展观念，蒙古的自然环境条件持续恶化，毁林放牧，不合理开采矿产资源都加速了土地的荒漠化，不断扩展的戈壁甚至一路延伸至中国北方边界，由此伴生的沙尘天气影响到了我国北方地区甚至是朝鲜半岛和日本沿海地区。进入新世纪以来蒙古国土面积的已经呈现荒漠化。随之而来的，是蒙古境内的草原和森林环境开始持续、加速恶化。如果审视原有的地区环境合作框架，对于荒漠化的治理都没有形成完整有效的地区治理机制，尽管一些国家的国内荒漠化治理取得一些进展，例如中国近年来的国内治理已显现成效，2015年我国发布第五次全国土地沙化及荒漠化监测结果显示：“截至2014年，全国荒漠化土地面积261.16万平方公里，占国土面积的27.20%;沙化土地面积172.12万平方公里，占国土面积的17.93%;有明显沙化趋势的土地面积30.03万平方公里，占国土面积的3.12%。实际有效治理的沙化土地面积20.37万平方公里，占沙化土地面积的11.8%。”{7}在某种意义上，荒漠化动态数据表明我国荒漠化整体扩展的趋势得到逐步遏制，荒漠化地区已逐步从“治理与破坏相持”转向“持续扭转荒漠化”。然而国内治理的成效往往受制于周边地区持续恶化的生态环境，同属一个生态气候区的国家在环境问题上相互影响，另外生态环境治理也是“一带一路”倡议的重要组成部分，“一带一路”沿线国家的经济可持续发展需要有良好的生态环境作为依托。

荒漠化治理还与产业结构革新密切相连，在原有的地区治沙框架内，地区国家往往陷入“治理-破坏-治理”的恶性循环之中，治理成本过大，收效较低。而且受荒漠化严重影响的国家在国际分工与产业链上往往处于低端位置，产业的结构以高耗能、高污染、低附加值为特点，长期以来不良的经济模式所造成的后果是对地区内土地荒漠化加剧，然而原有的治理框架很少将经济发展模式与环境治理模式相连，对地区环境治理的合作仅限于检测与评估，无法从根本上逆转地区荒漠化的严峻形势，预防措施也没有得到有效落实。从国际法的角度讲，国际环境法条约采用“自上而下”的模式，一方面各国的生态环境是一个整体，任何国家的环境污染、生态破坏都可能带来全球性的不良影响。只有在国际层面尽快达成一致，才能达到全球环境治理的目标;另一方面，“许多环境条约包含了技术性的规则、规章和标准，这些规范是否构成实在的、可执行的法律义务，一般是难以确定的。”{8}因此，大多数的国际环境条约都是以原则性要求为主的“框架性”条约，条约规范通过议定书得到正式确认，但通过缔约大会的决定并没有规定具体的行动指南。例如UNCCD就没有首先确定一个具体的全球性行动目标，也没有根据缔约方的责任和义务来分配具有法律约束力的任务指标，“而且UNCCD还允许各缔约方根据各自的国情和发展优先自主决定其参与防治荒漠化的战略方针和具体措施，采取承诺的方式是自我确定，所以并没有法律约束力的行动方案”，{9}由此该公约的实际效用大打折扣。

另外，在地区治沙领域，国际社会长期缺乏明确的领导权，根据曼瑟·奥尔森的逻辑，公共领域的治理需要克服集体行动的困境，公地治理问题就是为了克服集体行动的困境，奥尔森指出在没有强制的情况下达成集体行动的关键要素有两点，一是对参与个体数量进行控制，二是正负选择性激励的存。“个体数量的多少决定团体内部相互监督的成本高低，然而全球或者地区环境治理会涉及众多的国际行为体，由谁来提供何种有效性的正负选择性激励已经成为问题的关键所在。”{10}奥尔森提出了集体行动中存在领导者的重要性，但并未深入说明领导权的具体内涵以及影响。奥兰·扬在研究国际机制时重点强调领导权是决定制度谈判成败的关键。“领导者必然有能力提供正负选择性激励，即具有强大的物质转化力来影响乃至支配其他行为体的行为。”{11}在荒漠化问题上，发展中国家长期以来面临集体行动的困境，不能够很好的协调彼此之间的利益，存在发展经济与保护土地的矛盾，缺乏一个制度化的合作平台，在这一问题领域内，地区国家始终没有明确连续有效的领导权，而且这一领域的国际多边协定例如《联合国防治荒漠化公约》缺乏激励机制促进发达国家对发展中国家的技术支持，受荒漠化影响的发展中国家面临巨大的产业转型压力，符合环境标准的经济转型又代价太大，在相关议题的谈判过程中发展中国家往往处于不利的谈判地位，无法实现多边协议所设想的目标。

三、“一带一路”防治荒漠化合作机制的建立与影响

2013年我国提出的“一带一路”倡议，建立了包含中国与沿线相关国家的多边合作机制，借助行之有效的区域合作平台，中国发展与沿线国家的合作伙伴关系，努力打造政治上相互信任、经济上相互融合、文化上相互包容的利益共同体、命运共同体和责任共同体。绿水青山就是金山银山，在建设一带一路过程中，中国与沿线国家推动绿色发展，加强生态环境保护，注重把生态环保与社会、经济发展相融合，积极对接沿线国家的相关环境治理规划，丰富合作内容和搭建技术交流平台，促进绿色发展成果共享。一带一路倡议提出5年来，中国与沿线国家一道建设了一批的绿色工程和项目，形成了一批环保产业集群，为推进实现联合国2030年可持续发展目标做出了一定的贡献。

2017年《聯合国防治荒漠化公约》第十三次缔约方大会通过的《“一带一路”防治荒漠化合作机制》主要内容就包括了沿线各方的合作共识、防治机制、参与方协调、合作框架组建、合作方式、资金筹集和使用、机制发展战略及执行评估等方面。建立明确的“一带一路”防治荒漠化合作机制有利于塑造地区环境共同体意识，在“一带一路”经贸文化合作的大背景下，这有利于协调沿线国家在防治荒漠化不同的利益需求。这些防治荒漠化的相关项目可以推动经济发展目标与生态环境目标的相互适应，逐步形成地区环境机制，为应对跨地区的荒漠化问题提供了一系列明确的规则、规范和具体标准，有利于形成“一带一路”沿线国家在全球荒漠化治理中的话语权。

这一机制还有效地引导“一带一路”沿线各国政府、私人企业、科研院所、跨国社会团体参与治理，进行良性互动。地区治沙合作涉及不同治理主体之间的沟通与协调，沿线国家充分运用“一带一路”防治荒漠化合作机制，调整“政治环-经济环-社会环”这三环之间的关系，例如“一带一路”北线地区的跨境草原生态环境治理，这是一项复杂的系统工程，需要几个国家、多个部门连同合作完成。中国、蒙国、俄罗斯、哈萨克斯坦由于经济政治发展的差异和不均衡，在进行跨境草原生态环境治理将会产生生态保护目标与经济发展目标不一致的棘手问题。机制内的几个国家都可能从理性经济人的角度出发，使得个别国家的利益与地区整体的荒漠化防治目标相背离，造成国家间在整体行动上的不一致和不协调。

除了推进政府部门间协调，“一带一路”防治荒漠化合作机制中还应包括相关企业、社会团体的联动计划，以市场与社会的力量辅助政府开展区域防治荒漠化的国际合作，市场方面可以寻求借鉴沿线国家产业化治沙的发展模式。中国在这方面积极整合治沙科技成果，在沙区集中推广应用了低覆盖度治沙、沙障防沙治沙等技术成果，而且建立了一批科技推广项目示范点以及标准化示范区，形成了亿利模式、仁创模式等沙区绿色发展的典型模式，中国的治沙也逐渐由政府导向转变为市场导向。另外，各国的科研机构可以在相关领域进行合作，共享科技治沙成果的努力已经在很多地区展开，例如中国的公路防沙治沙技术已推广到撒哈拉沙漠地区，为利比亚的海岸和沙漠公路建设提供了风沙危害的防治方案。

搭建“一带一路”沿线防治荒漠化信息共享与交流平台，提升平台信息的透明度，及时有效地推动新技术应用，促进治沙关键成果推广，减少合作成本降低合作的不确定性，充分利用现有交流平台，服务于“一带一路”沿线防治荒漠化进程，例如“我国于2016年9月开始启动“一带一路”生态环保大数据服务平台门户网站”{13}就是利用大数据技术为“一带一路”沿线国家防治荒漠化提供环保信息服务，从而将环境保护融入“一带一路”经济、文化、科技发展的各方面，为“一带一路”生态环境保护建设提供先进的技术支撑和及时的服务。

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注 释：

{1}联合国防治荒漠化公约网站：联合国防治治理荒漠化十年，2019年5月23日，https：//www.un.org/zh/events/desertification_decade/background.shtml，访问时间2019年5月27日.

{2}戴曲婧.中国参与防治荒漠化国际合作的研究[D].青岛大学，2015.34.

{3}胡耘通.论可持续发展背景下荒漠化土地治理的国际对策与国内回应[A].中国法学会环境资源法学研究会、环境保护部政策法规司.可持续发展·环境保护·防灾减灾——2012年全国环境资源法学研究会（年会）论文集[C].中国法学会环境资源法学研究会、环境保护部政策法规司：中国法学会环境资源法学研究会，2012.5.

{4}张建龙.《联合国防治荒漠化公约》开启各国携手防治荒漠化的新里程碑[J].内蒙古林业，2017，（10）：4.

{5}UNCCD：About the Convention，https：//www.unccd.int/convention/about-convention.2019-5-12.

{6}张盼，马军.“一带一路”背景下跨境草原生态环境合作治理研究[J].内蒙古统计，2018，（03）：34.

{7}国务院新闻办公室网站：我国荒漠化和沙化土地面积继续保持“双缩减”2015-12-9.http：//www.scio.gov.cn/xwfbh/xwbfbh/wqfbh/2015/33953/zy 33957/Document/1460467/1460467.htm.2019-05 -23.

{8}王铁崖.国际法[M].北京：法律出版社，1995.458.

{9}ALONTAL and JESSICA A.Cohen Bringing “Top-Down” to “Bottom-Up”： A New Role for Environmental Legislation in Combating Desertification， The Harvard Environmental Law Review，2007（31）：163.

{10}李昕蕾.全球气候治理领导权格局的变迁与中国的战略选择[J].山东大学学报（哲学社会科学版），2017，（01）：68.

{11}李昕蕾.全球气候治理领导权格局的变迁与中国的战略选择[J].山东大学学报（哲学社会科学版），2017，（01）：76.

{12}“一带一路”生态环境保护合作规划[N].中国一带一路网：https：//www.yidaiyilu.gov.cn/xwzx/roll/13384.htm，2017-10-23.

{13}张盼，马军.“一带一路”背景下跨境草原生态环境合作治理研究[J].内蒙古统计，2018，（03）：32.

（責任编辑 赛汉其其格）

International Governance and Cooperation on Land Desertification

along the Belt and Road Initiative Regions ： Current Situation，

Problems and Paths

LI Bo

（Anhui University， Hefei 230601， China）

Abstract： Land desertification not only does great harm to the daily life of local residents， but also affects regional economic activities and transportation. Due to the geographical and climatic conditions of the area along the Belt and Road and the excessive human activities in recent years， the desertification of these areas is severe and sandstorms occur frequently. Because the scope of land desertification and sandstorms is not contained within national borders， international governance of land desertification is necessary. Although， in recent years， China has established some relevant cooperation mechanisms with neighboring countries and achieved certain outcomes， there are still some problems in the current governance model. Therefore， on the basis of analyzing the international sand control cooperation in the areas in recent years， this paper believes that by re-clearing the relationship among the supranational organization （international mechanism）， the state， the market and the society in the international sand governance， the proper model in which participants interact smoothly are formed. Benign interactions will enhance China's instrumental and discourse leadership in regional environmental governance， accelerate the improvement of the ecological environment along the Belt and Road regions as well as join the countries to build a One Belt， One Road green corridor.

Keywords： Regional Sand Control Cooperation; Governance Subject; Governance Path; Green Silk Road