建设用地地类设定存在问题与分析

李 乐

（东营市土地综合整治服务中心，山东 257091）

长期以来建设用地地类主要作为限制城市、建制镇、村庄等过度扩张，避免农用地、未利用地被过度占用的主要控制指标一直受到普遍关注。各级政府因建设用地总量及其空间布局的制约，必须进行相应的规划调整或使用城乡建设用地增减挂钩结余指标，以适应新上项目用地需求及用地布局最优治理。结合第三轮土地利用总体规划编制、城乡建设用地增减挂钩指标调剂，以及城镇内部用地供给、管制等具体工作来看，建设用地地类存在地类界定粗放、地类边界与管辖边界不分、微观管制标准缺失等多种问题。十九大报告《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》提出的“完成生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线划定工作”，将限制城市、建制镇、村庄过度扩张的制约措施转变为城镇开发边界，是对原有土地使用调控手段的转型升级，由此也要求政府决策者与领域内学者明确和界定建设用地与城镇开发边界、土地用途之间关系。本文通过梳理建设用地地类在土地调查、规划编制、增减挂钩等方面存在的不足，分析其产生的深层次原因，为下一步国土空间管理涉及的分类、调查、规划、利用等问题提出改革建议。

1 存在的主要问题

1.1 实际调查难以充分衔接土地利用现状分类

《土地利用现状分类标准》的制定为部门间土地分类的统一提供了标准，为不动产权籍调查、土地供给、村庄规划等提供了更为精细的管理、统计口径。原国土资源系统作为实施土地利用调查的主管部门，却依然受以往土地分类体系当中对于“开发建设”传统认识的影响，不仅需要依照《土地利用现状分类标准》对商服、住宅、工业、仓储、机关、学校等用地类型进行土地利用现状调查，而且需体现1998年修订的《土地管理法》中建设用地的概念（见表1）。即使如此，在实际土地利用调查工作当中，单纯依据《土地利用现状分类标准》附表 A.1及《第二次全国土地调查技术规程》附表B1 并不能满足原国土资源系统对于城市、建制镇、村庄（农村居民点用地）、独立工矿、风景名胜及特殊用地等不同类型建设用地的管制要求。城市、建制镇、村庄、独立工矿、风景名胜及特殊用地的划分依据并不同于土地利用分类的以产权界线（宗地）为基础、突出主导用途和覆被类型的划分方式，更多体现了不同级别政府空间管辖权、矿业权、所有权性质等因素。为此，《第二次全国土地调查技术规程》利用附录中表A2 对城市、建制镇、村庄、独立工矿、风景名胜及特殊用地进行了单独解释，以便于对落入这些区域内的商服、住宅、工业、仓储、机关、学校等用地按照建设用地进行调查，但造成不同级别土地利用类型难以按照相似或相近的用途进行归并，混淆了地类与区域两个概念之间的差异性，致使土地调查、规划当中地块的土地分类属性信息、图例图式等的口径、标准不一致（见表1）。

表1 建设用地在法律、标准、规程中的范围与对接依据

同时，因林地、草地、湿地等非建设用地面积比重较大的缘故，《第二次全国土地调查技术规程》附表A2 将风景名胜用地指代的建设用地限定为风景名胜景点及管理机构的建筑用地，与产业用地、住宅用地等以土地产权界线划分图斑的地类存在差异性。按照《产业用地政策实施工作指引（2019年版）》对于风力与光伏发电项目、旅游项目（乡村旅游、自驾车旅居车旅游）、冰雪场地设施建设项目等用地类型的界定，也倾向于以永久性建筑物的建筑红线作为建设用地的划定依据，即突出改变原始用途、硬化原有地面、建设永久设施三个方面的特征。换言之，第二次全国土地调查和后期具体的土地管理当中对于此类产业用地的调查、管理，均突破了《第二次全国土地调查技术规程》规定的以产权范围线形成宗地作为基本调查单元的基本要求，增加了依据土地覆被划分土地类型的做法。

1.2 土地利用总体规划难以精准管控规划用途

第二次全国土地调查虽然在土地利用现状分类调查的基础上凸显了城市、建制镇、村庄、独立工矿等范围概念，但是纳入这些范围的建设用地以商服、住宅、工业、仓储、机关、学校等用地为主，耕地、园地、林地、草地等则按照农用地或未利用地进行调绘。而在第三轮土地利用总体规划编制过程中，以中心城区及其未来扩展区指代城乡建设用地的做法，造成城市、建制镇、村庄、独立工矿等区域及其规划区内部现状为农用地、未利用地且在土地利用总体规划实施过程中不会改变用途的地块被规划为建设用地，导致现状地类与其未来预期的不一致及建设用地指标浪费。而且按照城乡规划采用的《城市用地分类与规划建设用地标准》的有关规定，水域、农林用地及其他非建设用地等不属于建设用地地类，不应该纳入建设用地指标预留范围（见表1）。但是在第三轮土地利用总体规划过程中，为避免后期因城市规划调整造成与土地利用总体规划存在冲突而陷于繁琐的土地利用总体规划调整当中，我国大部分省（区、市）的原国土资源部门采取将城镇中心城区及其规划区、产业园区等全部规划为建设用地的方式，以提高城市、产业用地规划的自由度、灵活性，其负面效益则是建设用地指标的不经济利用，尤其是在建设用地需求远大于建设用地控制指标的情况下，将部分农村居民点规划拆除以确保建设用地指标总量不突破[1]。

《市（地）级土地利用总体规划编制规程》附表A.1将城镇用地、农村居民点用地、采矿用地、其他独立建设用地作为土地规划用途分类的三级地类，仅反映出对于建设用地指标的控制（见表1）。较之《城市用地分类与规划建设用地标准》，土地规划用途分类缺少商服、住宅、工业、仓储、机关、学校等用途的具体反映，致使不同用地之间的便利性、缓冲区、兼容性分析与布局难以综合地体现在土地利用总体规划当中。不同用途地块的布局调整与优化需纳入城乡规划、环境保护控制等有关标准，造成不同规划体系目标难以整合、环境保护政策难以融合等多重问题。而且，后期的土地供给不仅要满足土地利用总体规划对于建设用地指标、布局的要求，同时需满足城乡规划当中《城市用地分类与规划建设用地标准》划定各类用地的管制要求，造成土地利用规划、管理与城乡规划分类体系、口径不一致。为进一步压缩规划项目对建设用地指标的占用，在第三轮土地利用总体规划编制当中，也存在部分省市对于城镇村用地以外的单独选址建设项目，尤其是非建设用地比重大的风景名胜、户外运动、乡村旅游等项目采取以永久性建筑物的建筑红线作为建设用地规模进行空间规划与布局的做法。这种建设用地规划方式与第二次土地利用现状调查、后期产业用地管理当中的做法类似，虽然能够确保产业用地符合建设用地规划、管制要求，但破坏了宗地的完整性，后期因产业规模扩大可能产生的建设用地规模扩大、用地结构调整等而增加的不必要的规划调整时间、人力、资金等成本问题，不利于企业市场行为的自主性发挥及良好营商环境的建立与维持。

1.3 城乡建设用地增减挂钩难以反映建筑面积

城乡建设用地增减挂钩（以下简称“增减挂钩”）作为土地利用总体规划的补充，在调节城乡建设用地指标转换方面发挥着关键作用。尤其是乡村振兴战略的深入推进，成为推动农村人口向城镇转移、农业人口向二、三产业转化，土地出让收益、增减挂钩结余指标调剂资金向贫困地区流动的重要平台。同时，实施增减挂钩可以将农村建设用地指标平移到城镇区域，然后通过土地有偿供给满足城镇建设、产业发展需要。但正如前文对土地调查、规划当中建设用地调绘存在的各种问题的阐述，《第二次全国土地调查技术规程》中的表A2虽然将村庄界定为农村居民点，以及所属的商服、住宅、工矿、工业、仓储、学校等用地，但现实调绘村庄用地一般以村址作为一个整图斑，其内部也涵盖宅基地、草地、耕地等多种非建设用地类型（见表1）。而且随着农村人口的不断外迁，农村居民点内部闲置、低效利用土地也占据了一定比重。按照农村居民点用地整图斑建设用地实施增减挂钩，容易形成用途相同的耕地、林地、草地等非建设用地因坐落于村庄内外的差异而决定能否纳入增减挂钩，造成增减挂钩指标认定、识别、控制与管理缺少精准性。

增减挂钩结余指标调剂与土地征收均属于政府行为，服务于土地一级市场的政府供地。二者面临的共同问题就是土地有偿供给当中一、二级市场交易对象类别的差异性：一级市场作为计划经济时期供地模式的保留，体现了政府对土地的计划供给与价格调控；二级市场则是对是城镇区域内土地立体开发与使用的建筑面积市场价格的反映。目前，随着农村居民生活水平的提高及生活理念的变化，逐步放弃了传统平房而选择两层或多层楼房居住。在这种情况下，即便严格按照《第二次全国土地调查技术规程》中表A2对农村居民点用地进行界定，也仅能够反映农村建设用地的水平面积，难以体现市场经济模式下建筑面积的价值（见表1）。按照现有政策，将土地出让收益、增减挂钩结余指标调剂资金在扣除相关成本、管理费用后全部返还农村，农民依然难以分享土地经济开发建设后二级市场的增值收益，造成经济价值在增减挂钩结余指标调剂、土地征收、土地有偿供给、不动产二级市场交易等环节分配不均衡，不利于城乡之间、产业之间财富均衡与合理分配，以及农村集体经营性建设用地、宅基地的市场化发展。

2 原因分析

2.1 受历史因素影响较多

建设用地一词起源于新中国成立初期我国党和政府对于国家建设的概括性认识。1953年《国家建设征用土地办法》将国家建设范围界定为国防工程、厂矿、铁路、交通、水利工程、市政建设及其他经济、文化建设等社会经济发展的各个方面，即以国家主导的基础设施、二三产业等用地作为与农用地、未利用地对应的土地类型。随着对土地信息的不断重视，我国政府逐步开展了土地调查工作。1984年开展的全域性第一次全国土地调查由全国农业区划委员会具体负责，其当时采用的土地利用现状分类（八大类）较多基于其自身职能及管理对象的特征，对于农林用地的划分相对详细，对于城镇、农村居民点等则作为整体概念进行分类、调绘，造成第一次全国土地调查本质上成为侧重农业领域的专题性调查[2]。1986年国家土地管理部门建立以后，并未立即针对这种分类体系存在的问题进行修正而是继续沿用该分类体系开展土地利用总体规划、土地征收等工作。

1988年修正的《土地管理法》改变了以往城镇国有土地全部无偿划拨的供地方式，转向依据营利性、公益性分别采取市场主导的有偿、政府主导的无偿两种模式。有偿、有限期、有流动的改变促使政府不仅强调生产建设过程中用地单位产生的各种经济效益，而且也促使国土系统必须建立能够反映不同用途地块特性的分类体系，以便于在土地有偿供给、使用过程中明确各类用地多元化、精准化的使用期限、费用标准等内容。基于此，国家土地管理局于1989年制定的《城镇地籍调查规程》中单独建立了反映实际用途的“城镇土地分类及含义”。此后，国土资源系统在建立统一土地分类系统方面不断进行尝试，于2001年印发了《全国土地分类》（试行）。因该体系缺少对建设用地的一级地类与二、三级地类的合理性衔接，造成不同部门之间管理、统计的不统一性。国土资源部不得不以原“八大类”为基础，于2003年建立《全国土地分类》（过渡期间适用），延续国土控制建设用地范围，其他部门详细规划、管理内部用地的模式。为避免建设用地与实际用地类型之间关系的逻辑混乱，《土地利用现状分类标准》直接舍弃了建设用地类型。但由于土地调查权与空间规划、管制、审批权的不统一，《第二次全国土地调查技术规程》不得不依然采取地类归并的方式，以建设用地地类衔接国土资源部门与住建、交通等涉及空间规划的职能部门，致使《土地利用现状分类标准》失去了最初的设计目标。

2.2 空间规划体系不衔接

城镇建设和产业发展二者相互依存、共同促进。自20世纪50年代初期，国家建设就成为过渡时期政府关注的核心内容。土地征收成为计划经济模式下政府促进城镇、基础设施、产业用地等发展的主要手段。与此同时，我国政府也开始探索城市规划方面的制度建设，确保城镇、产业集中区域的有序发展及合理布局。1956年《城市规划编制暂行办法条例》确定的城市规划范围体现了城市规划与土地征收的服务对象的一致性，是对各级行政辖区内城镇中心区域各类非农建设用地的局部性规划[3]。城市规划根据不同的城市规模，从人均占有的角度统筹规划商贸、工业、绿地、居住等一系列用地类型，以保障城市的内部结构合理、交通便利、环境优美、空间开放、基础配套等综合目标，但是缺少对各级行政辖区全域范围内农用地、未利用地（生态用地）的综合考虑。为此，1986年中共中央、国务院印发的《关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知》通过推动土地管理局成立，将土地管理职能由农村区域向城市、农村全域覆盖，成为农村集体土地向城镇国有土地、农用地（耕地）与未利用地向建设用地转换的中间枢纽。这种中间枢纽的定位，也促使原土地管理局直接利用“八大类”中城镇、农村居民点等国家、乡（镇）村建设用地概念进行范围控制，并引导了以后自上而下的以建设用地、耕地控制指标分配为主的土地利用规划体系建设方向。尤其是1998年修订的《土地管理法》直接从法律角度对建设用地概念进行了明确，同时将土地利用总体规划的对象限定于建设用地、农用地和未利用地三个主要方面。

土地利用总体规划体现了政府对于经济、社会、生态三种价值形态的综合认知与管理，但并没有理顺政府行为与市场行为在具体实现三种价值形态均衡发展方面的作用。土地利用总体规划与城市规划均属于政府权力，体现了政府的空间规划权、管制权。而城市规划与单位面积效益高的二、三产业的绑定直接反映了地方政府管理者在以经济建设为中心作为社会主义初级阶段重要内容的绩效表现。在党的十四大第一次明确提出建立社会主义市场经济体制以前及后续一段时期，各级政府对于经济过多的直接干预造成土地利用总体规划对于城市规划、产业用地的制约严重不足。随着政府职能转变改革的推进，经济建设逐渐向社会层面转移，政府则不断增加对公益性、基础性、战略性强的耕地保护责任考核。尤其是十八大以来，我国党和政府对于生态文明体制改革工作日益具体化，将自然资源环境承载力、自然资源资产负债表作为规划、发展的自然本底值和环境限制因素，推动了统一衔接、功能互补、相互协调的全域性空间规划体系的探索建立[4]。这也要求今后的国土空间规划不仅要考虑城镇扩张对于自然资源资产的侵占，而且要从空间规划权统一、三种价值形态互补、土地用途与个体产权对应等方面，理顺城镇开发边界与土地用途管制之间的逻辑关系。

2.3 城乡不动产市场缺失

1988年修正的《土地管理法》将先前由政府全盘主导的计划供地模式转变为政府控制集体土地向国有土地转换、农用地和未利用地向建设用地转换，以及城镇国有土地的有限市场化，但在所有权类型层面不包括农村集体土地、在三大地类层面不包括农用地和未利用地（特指土地使用权）。2007年实施的《物权法》第十二章建设用地使用权部分也延续了国家建设的传统认识，将个人或单位在土地一级市场通过招标、拍卖、协议等出让方式获取的土地使用权定义为建设用地使用权，形成国有建设用地与土地征收、土地市场挂钩的现象，其负面效应则是净地出让带来的城乡土地市场价格计算模式不统一、现有城乡不动产资源难以形成统一的不动产市场等问题。生产建设需求及农村居民点的规模、布局、材料等局限性之间的矛盾造成征收后原地上地下建筑物、构筑物等的拆除以满足建设用地净地出让条件。但征收过程中具有计划特征的土地征收补偿安置费不能解决不同地类之间发展权差异所形成的市场价格问题；地上房屋补偿也不能全部采取类似国有土地上房屋征收与补偿中参照市场（二级市场）价格的方式，部分省市依然依据建筑材料、结构等确定房屋价格。整个土地征收、一级市场到二级市场链条当中，土地及地上房屋的价格存在计划定价与市场定价、土地出让价格与建筑面积价格并存的现象，造成被征地群体缺少与市场化程度较高二级市场直接、充分的衔接。

按照市场主体“法无禁止即可为”的原则，现行《土地管理法》对于开发建设需依法申请使用国有土地的规定，主要针对提高现有用地的集约度、改变土地用途方面的土地利用行为，并未对城镇居民购买农村建设用地之上的房屋等建筑物或构筑物形成法律层面的明确禁止。国办发〔1999〕39号、国发〔2004〕28号、国土资发〔2004〕234号等文件对于禁止城镇居民购买农村房屋的规定并不具有法的性质，仅是延续了计划经济时期城镇与农村两个领域内各自分配、互不交叉的模式。1988年修正的《土地管理法》允许土地使用权转让，为城镇房地产充分市场化发展奠定了基础，也为土地出让、土地征收及地上物补偿等提供了可行的市场参考价格。但受制于土地使用权转让的空间范围、所有权类型制约，农村集体土地、房屋等不动产市场发展非常落后，缺少依据建筑面积计算不动产价值的口径，以及缺少影响偏远地区农村不动产资源价格的田园风光、自然景观、农业政策、环保机制等要素的独立性考虑和指标系统建设，造成农村房屋自发流转偏重建设成本、增减挂钩结余指标调剂与土地征收供给采取同样的建设用地宽泛概念，难以实现城乡不动产价格及标准的精准化、市场化衔接与转换。

3 优化建议

3.1 找准“建设用地”界定的关键特征

《土地复垦方案编制规程 第1部分：通则》（TD/T 1031.1-2011）对于生产项目、建设项目、永久性建设用地术语的定义，反映出生产建设项目并不等同于《土地管理法》中的建设用地，存在临时性建设用地与永久性建设用地两种类型[5]。把依法征收并用于建设工业场地、公路和铁路等永久性建筑物、构筑物及相关用途的土地定义为永久性建设用地，在强调以建筑红线作为认定依据而否定产权界限的同时，将永久性建设用地限定于征收后用于建设永久性建筑物、构筑物及相关用途的国有土地，征收后用于其他产业类型的土地及现状农村居民点用地则不属于建设用地或永久性建设用地的范畴。这显然与土地利用调查、土地利用规划、增减挂钩和土地征收当中建设用地范围不相符，体现了土地管理由集体到国有、由农村到城市的单向性。而可重复性使用的建筑材料建设的建筑物或构筑物也并不能反映临时性建设用地的特征。以常见的板房为例，虽然建筑材料能够重复利用，但是其底部也需要压实、固化地表，以确保房屋的稳定性、安全性，其结果就是对土地形成压占、破坏等问题。而且在时间尺度上，板房也存在突破《土地管理法》及地方性法规等关于临时用地管理时限的规定，而作为长期性建筑物或构筑物使用。结合目前政府职能转变、市场经济建设、生态文明体制发展等多背景考虑，对于“建设用地”的界定必须摆脱以往社会经济发展为主导的狭隘思路，转向社会、经济和生态效益统筹推进的综合理念，依据产权地块内主导用途划分不同的土地利用类型，体现三种效益形态的均衡管理。而社会、经济和生态三种效益类型是对现有价值形态的具体概括，即这三种效益更多是以组合的形式体现于土地利用类型当中。因此，不能简单地以《土地管理法》中农用地、建设用地和未利用地划分这三种效益形态，而是需通过增加土地利用分类一级类的数量和分类级别进行细化管理，提高土地利用类型与各自效益类型的针对性和匹配度。

3.2 建立分区、分类结合的综合规划体系

土地利用分类仅是对社会、经济和生态效益类型的概括表述。如何量化和控制人类活动对于自然资源资产的干扰，要兼顾宏观、中观与微观多个尺度。需要对现有的分区、分类体系进行整合与链接，通过调整不同层次分区、分类当中的主体功能、主导用途、控制标准等，实现国土空间规划的定性、定量指标的多层次分解与细化。在宏观效益层面，结合生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界的划定情况，依据城市、产业等发展规划和资源分布、污染类型等将城镇开发边界内部划分为多种类型的主体功能区，并进一步明确主体功能区对同类型资源或产业集中布局或统一管理的作用。合理界定各功能区内部具有辅助或支撑功能的其他用地类型（如产业区内的商服用地）的比例，既要严格限制，也要从必要性的角度衡量它们的基础作用。在土地利用层面，依据产权划定的用途地块及同类型用途的不同产权组合，通过空间分析优化各类用地的最优组合与时空，提高土地利用的兼容性，避免环境负效应。在物理控制层面，强调土地用途地块改变地表耕作层、地下水文、地表径流等自然特征建筑物、构筑物的建筑红线。通过控制各类用地产权地块内部建筑密度、覆被情况、配套设施比率等各类指标的详细控制，提高对于人工不透水层管理的精确性和土地利用类型效益的最大化，并落实海绵城市、低密度发展、精明增长等宏观城镇绿色发展理念。另外，在时间层面，严格控制形成临时性人工不透水层的建筑物、构筑物的使用时间，并降低它们对周围生态环境、水文地质、野生物种等自然资源资产的干扰程度。在使用过程中或结束后，实现先前地形地貌、土壤质量、自然植被等自然资源资产的恢复治理工作。

3.3 构造基于用途管制的同地类、地类间不动产市场

改变以往土地征收为生产建设服务的传统认识，以及土地市场与建设用地挂钩的片面认识，结合当前农村土地入市形成的多源头供地机制改革，废除政府垄断的一级市场模式，实现城乡不动产价格体系的市场化对接。依据《关于扩大国有土地有偿使用范围的意见》《生态文明体制改革总体方案》等对于涉及农业、林业等不动产资源交易机制的市场化探索。在废除限制城镇居民购买农村宅基地、房屋、耕地、林地等集体不动产有关规定及增加社会公众施工、建筑权利的基础上，结合土地利用分类的多种类、多层级体系构建，扩大土地、房屋、耕地、林地等不动产资源资产交易的多目的性。在价格体系建设方面，不涉及用途改变的不动产类型之间的交易可依据各自的管理与运营要求、内部建筑结构、地理区位、基础设施配套程度、公共服务设施便利度和市场供需关系等因素，在明确土地及地上地下建筑物、构筑物和定着物等不动产之间相互关系、主次功能、各自价格组成的基础上形成灵敏度高的市场价格；涉及用途或利用集约度改变的不动产类型之间的交易则不仅要考虑与自身条件类似的市场价格，在一定国土空间规划管制范围和尺度内，结合控制性详细规划及后期可能的具体用途、内部结构等，增加不同类型不动产之间发展权交易的内容，体现效益增值。各类用地价格不仅要考虑经济环境下价值的体现，而且要体现政府或社会群体等持续性政策扶持、资金投入所折算出来的经济价值，推动社会效益、生态效益在经济维度的转化与实现。