加强和规范地下空间规划与开发利用的建议

刘天科，周 璞，2

（1. 中国自然资源经济研究院，北京 101149；2. 中国地质大学（北京）地球科学与资源学院，北京 100083）

地下空间是国家的重要战略资源，是解决城市病，优化城市空间结构和管理格局，提高城市韧性，改善城市环境的重要途径，同时是中国未来重要的新经济增长点之一。许多发达国家已将地下空间列为继太空空间、海洋空间之后的人类可开发的第三大空间。由于地下空间开发利用往往具有永久性和不可逆等特点，合理规划和规范开发地下空间事关自然资源和空间的高品质供给、高效率利用，也关系到人民的高质量生活。《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》中提出要“统筹地上地下空间综合利用”。地下空间开发不仅是城市现代化的必然趋势，也是加强生态文明建设的必然选择，应从城市发展战略逐步提升为国家战略。基于此，本文结合国际地下空间开发利用经验，梳理国内地下空间开发利用历程，总结我国地下空间开发利用存在的主要问题，提出了加强和规范地下空间规划与开发利用的建议。

1 关于地下空间开发利用的认识

1.1 国际地下空间开发经验

以气候驱动型与节地驱动型为主导：从世界范围来看，英国、法国、俄罗斯等国是最早开展城市地下空间开发利用的国家，1863年英国建成的世界首条地铁已有上百年历史[1]。国际上地下空间开发利用从起源上可大致分为两种类型，一种是气候驱动型，另一种是节地驱动型。北欧、俄罗斯、加拿大等国家受气候寒冷影响，构建了发达的地下步行系统，并逐步发展成供各类商业、文化及事务交流的公共开敞空间。新加坡、日本、韩国、中国香港等国家和地区属于节地驱动型，因受自身国土及城市可利用空间限制，大力开发城市地下空间。

国外成功典型开发模式：各国地下空间开发利用在发展过程中形成了各自的特色，主要的典型模式有：日本兼具交通、商业及市政设施等多种城市功能的地下街以及数量位居世界前列的共同沟（市政公用隧道）；美国纽约高效组织的地铁系统、大型地下供水系统；加拿大多伦多、蒙特利尔等城市发达的地下步道系统、下沉式广场和地下城市；法国巴黎旧城改造构建的地下商业综合体、大型地下公共建筑；德国发达的地下停车场系统；俄罗斯莫斯科的地铁、共同沟以及地下战后修复纪念馆、博物馆；瑞典的地下垃圾清运管道、大型重力自流供水系统、排水和污水处理系统；挪威建立在岩层中的大型储水库等[1,2]。

国外地下空间权属管理：地表土地所有权比较多样化，但是地下空间几乎都是归属国家所有，美国、加拿大、澳大利亚、哈萨克斯坦、智利、巴西、南非都是地下土地归属国家所有，或者一定深度下面的土地归属国家所有，这为地下空间开发利用规划与管理奠定了良好的制度基础。

1.2 国内地下空间开发历程

国内地下空间功能开发从人防工程、基础设施发展到综合功能。我国地下空间开发利用起步相对较晚，始于20世纪60年代的人防工程，逐步发展为地铁、下水道、给水管等城市基础设施建设，90年代后期随着轨道系统的完善，地铁站点开始出现地下商业设施[3-5]。改革开放后，随着城市化率的快速推进，城市地下空间高速发展，地下街、地下城等综合体大量涌现。据2016年统计数据显示，我国轨道运营总长达到3860.8km，地下综合管廊的建设达到2548km，城市地下与同期地面建筑竣工面积比例达到15%[1]。

政策和规范性文件陆续出台，推进了地下空间有序开发。1997年建设部出台了《城市地下空间开发利用管理规定》，并于2001年、2011年先后进行了两次修订，对城市地下空间规划编制的主要内容、原则、方法、审批程序，以及地下空间工程建设和管理作了规定。2016年住建部发布了《城市地下空间开发利用“十三五”规划》（建规[2016]95号），作为指导地方开展地下空间开发利用规划、建设和管理的重要依据，明确了城市地下空间开发利用的主要任务和保障措施。此后，浙江等省份编制了地下空间开发利用“十三五”规划，各地也开展了地下空间开发利用专项规划编制工作。

新时代生态文明建设对地下空间规划和开发提出了新要求。近年来我国地下空间开发利用愈发受到重视。2016年以来，习近平总书记多次就地下空间开发做出重要指示，“向地球深部进军是我们必须解决的战略科技问题”“人民防空是国之大事，是国家战略，是长期战略”“要加快城市地下管廊建设，提升防汛抗洪和减灾救灾能力”。李克强总理在2017年两会政府工作报告中指出：“统筹城市地上地下建设……使城市既有‘面子’，更有‘里子’”。国务院机构改革后，住建部城乡规划管理职责并入自然资源部。随着建立空间规划体系这一改革任务的深入推进，如何统筹地上地下空间，统一行使所有国土空间用途管制，对加强和规范地下空间规划和开发利用提出了新的时代要求。

2 我国地下空间开发利用存在的主要问题

当前，我国地下空间开发利用面临有关立法和规划制定相对滞后、管理体制和机制有待进一步完善等挑战，城市地区地下空间建设发展需求旺盛但系统性不足，广大农村地区地下空间规划制定尚处于探索阶段，缺乏长远和系统考虑，难以从立体空间角度实现有效的空间统筹与管制。

2.1 开发低质，安全风险问题突出

当前我国地下空间开发利用仍以碎片式开发为主，开发空间不连续，功能与开发方式单一，区域不平衡情况严重，部分区域地下空间开发秩序混乱，冒进式开发利用问题突显。地下浅层空间负载过重与深层空间利用不足的问题并存，单体的地下空间互相之间连通不够，总体配套相对滞后，综合效益较低。随着我国地下空间综合体数量的日益增多，地下空间建设和运营的环境日趋复杂，城市地下空间面临着严重的安全问题。冒进式的开发利用往往导致地下空间开发利用的代价高，可持续性利用遭受破坏，全寿命周期的安全和维护问题突出。在制约城市化进程的同时，也影响到资源安全、生态安全。

2.2 底数不清，规划定位不明

目前全国范围内地下空间资源赋存情况、开发利用现状总体仍未摸清，不同区域的地下空间需求差异性尚未明确。地下空间规划在原有规划体系中定位模糊，直接影响了地下空间规划的实用性和可操作性，导致了规划管理职责不清。由于总体上对人口规模空间结构、经济发展水平、历史文化特征、地质环境背景的地下空间的战略需求、开发适宜性和前景分析等不足，规划对地下空间开发建设的引导性和约束作用较弱。总体上而言，规划编制系统性不足、落后于建设发展实践，地上地下统筹规划、地下网络化开发利用的规划研究相对滞后，难以从立体空间角度实现有效的空间统筹与管制。

2.3 法律缺位，管理体制不健全

与国际上其他国家相比，我国在地下空间开发利用的管理体制、法律法规等方面相对落后[5]，造成被动应对地下空间紧迫需求的局面。我国关于地下空间资源开发利用方面的立法尚处于探索阶段，地下空间产权不清、主体不明确。管理体制相对落后，地下空间开发利用涉及自然资源、住建规划、消防、市政和民防等多部门，部门割据、条块分割、多头管理或无人管理现象严重，缺乏统一的协调推进机制，突发事件管理不到位，全生命周期管理不足。同时，相关基础理论、关键技术和人才队伍相对落后，目前地下空间开发利用存在诸多技术瓶颈。

2.4 政府主导，市场动力机制缺乏

地下空间开发的投融资模式相对单一，缺乏市场化的多元投融资模式。地下空间的投资主体与收益主体不明确，易导致投资浪费，且投资效率不高，投融资压力大。以地铁为例，地铁运营收入增长低于成本增长水平，全国范围内绝大多数城市的地铁处于亏本运营状态。可以预测，未来一段时期内我国主要城市地铁运营仍不能达到收支平衡，将一定程度上导致地方政府债务风险积累。

3 加强和规范地下空间规划与开发利用的建议

3.1 客观评估现有地下空间开发利用规划成效

2014年住建部启动了全国地下空间规划、建设和管理研究试点，廊坊、安庆、杭州、宁波等试点城市在地下空间的规划、建设和管理制度方面进行了一系列实践探索。特别是《城市地下空间开发利用“十三五”规划》发布后，各地纷纷开展了地下空间开发利用规划编制工作。当前应对现有规划实践情况开展跟踪评价，了解其在指导科学和合理地推进城市地下空间开发利用、提高空间资源利用效率、提升地下空间综合效益、提高行政管理效能和水平等方面的效果，查找实施过程中存在的短板要素，以利于下一步新时代地下空间合理开发利用及规划的探索。

3.2 进一步明晰地下空间规划的属性定位

规划是具有明确导向性的政策工具，应进一步明确地下空间开发利用规划的政策导向和属性定位。从激励方面而言，需结合地上开发的综合成本，比较开展支持鼓励的具体举措、力度和出台节奏研究，确保能够激发市场主体和地方政府的投资热情和管理积极性。从约束性而言，如果规划强化对地下开发空间规模、布局、效率和时序的规制，应比照地上开发管控要求实现联动管理，并科学预测对建设用地市场的影响，以及对已有土地、产业等管理政策的冲击。

3.3 深化完善地下空间规划理论与技术标准

进一步加强地下空间规划理论和方法体系建设。一是开展地下空间产权制度研究，理顺地下空间权属关系，建立健全地下空间资源的权利体系。二是研究制定地下空间开发利用分类标准体系[6]，建立统一规范的地下空间调查监测指标体系和统计标准。三是完善地下空间规划设计标准规范，制定不同区域（地质条件差异）、不同功能（城市建设、采矿、交通）地下空间工程建设标准规范，出台地下空间规划编制的技术规范和细则，对各地空间规划编制中地下空间开发规划内容加强指导。

3.4 分步有序推进地下空间规划编制

鉴于地下空间开发利用法规体系不完善，空间权属不明确，开发标准不健全，地质本底不清楚，技术理论不扎实，加之各地经济社会发展阶段不同、差异性大，建议当前不宜全面部署规划编制工作。应遵循各地自身的空间发展规律，循序渐进，分类指导，确定哪些城市必须编制地下空间规划（如现实需求强烈，实践先于理论、制度的东部地区部分城市），哪些城市推后编制地下空间规划（如现实需求不强烈的西部地区多数城市），哪些城市可以结合国土空间规划一体化编制地下空间规划（如需求强烈、实践超前、“多规合一”编制试点城市）。因此，可进一步推进试点探索，将地下空间开发利用保护规划纳入国土空间规划体系中的专项规划，同步推进地下空间调查、权益、规划、管理等全生命周期管理创新与制度健全。

3.5 统筹协调地下空间开发利用的几大关系

在大量现状调查的基础上，依据资源环境承载力，对现有的城市地下空间开发密度、发展潜力以及人类活动形式的空间分异等要素进行综合分析，重点解决地上、浅层地下和深层地下空间的有机衔接和整体性问题。一是统筹近期、中期和远期地下空间建设项目的协调规划。二是统筹协调地下空间开发利用的竖向分层规划，根据不同的地下空间竖向分层进行不同功能类型的开发利用。三是注重城市地面地下建设现状和城市相关规划相协调，统筹地上空间用途与地下空间主体功能。四是统筹好地上空间与地下空间的地类表达和权属诉求。五是统筹好目标与需求的关系，目标的设定要与投资和受益主体明确相挂钩，避免投资浪费。

3.6 加强地下空间管理体系信息化建设

信息化管理手段是地下空间开发利用和运营维护管理的发展趋势。应由国家、省、市级政府分级统筹涉及城市地下空间资源开发利用的部门（国土、人防、交通、水利、电力、建设、通信、测绘、能源、军事、反恐等）的信息资源，探索数据管理与共享机制，制定统一的信息标准，建立分期建设计划；并以法规或条例的形式，保障地下空间综合信息平台与相关部门的顺畅连接和数据汇交，实现地下空间开发利用及安全利用信息的及时共享与高效利用，建成全生命周期数据采集、处理、表达、分析的一体化决策服务系统，最终建立面向地下空间信息集成的基础设施智慧管理服务系统。