优先开发区生态预算协调绩效评价研究

陈辉

【摘 要】 《全国主体功能区规划》颁布的目的是促进主体功能区经济、社会与生态协调发展，对主体功能区协调发展绩效评价，可以从发展与协调两个维度进行，优先开发区要兼顾经济发展、社会治理、生态管理，其内部协调难度最大，更加具有研究价值。因此，以环渤海地区、长江三角洲地区与珠江三角洲地区三大优先开发区八个城市2007—2016年相关数据为样本，实证研究得知：优先开发区及其经济、社会与生态各要素的发展度、协调度都有不同程度的提升，但是波动较大。这种异化现象产生的主要原因是各级政府没有持续、深度执行规划与监督规划实施，使规划的协调功能不能有效地发挥出来。

【关键词】 优先开发区; 协调发展; 绩效评价; 异化现象

【中图分类号】 F205  【文献标识码】 A  【文章编号】 1004-5937（2019）21-0040-07

《全国主体功能区规划》（下文简称《规划》）自2010年颁布实施以来，对主体功能区经济、社会与生态各要素协调发展的影响一直是相关主体特别关注的焦点，优先开发区既要发展经济、治理社会，又要保护环境、绿色利用资源，其内部协调难度最大，研究优先开发区协调发展度更加具有现实意义。因此，本文将对国家三大优先开发区2007—2016年的协调发展绩效进行评价，试图对《规划》颁布前后优先开发区协调发展绩效、十一五期間与十二五期间的协调发展绩效进行比较研究，以深度把握《规划》实施对主体功能区协调发展的持续约束与影响。

一、相关文献回顾

（一）协调发展与预算绩效评价

20世纪初期政府快速扩张，政府效率问题引起学者们高度重视，20世纪40至70年代政府效率评价得到进一步强化[1]，60至80年代美国胡弗委员会提出通过预算控制政府预算支出和提高政府服务效率，政府效率成为这一时期的主要价值评价标准。当新公共管理理论产生，刺激政府流程再造，评价的价值标准也就从以效率为取向转变为以结果与公民为取向，在所有结果中顾客满意度是一个非常重要的维度[2]。最初由于顾客满意度量化比较困难，以顾客满意度为导向的预算绩效评价更多停留在理论层面，90年代以后，当顾客满意度测量技术成熟，通过测量顾客满意度来提升政府预算绩效成为当时的主流[3]，并在多国政府预算绩效评价中得到广泛应用。如美国在《政府绩效与结果法案》中从立法层面确定结果导向的预算绩效评价制度，并设置顾客服务标准，英国在《公共服务指南》中特别强调服务质量。从此以结果和顾客（公众）为导向成为政府预算绩效评价的主流价值评价标准，一直延续至今。而顾客满意度是顾客对市场产品需求的综合反映，顾客需求的产品包括经济产品、社会产品与生态产品，只有三类产品的数量适当、结构合理、能与顾客生态文明需求有效对接，顾客满意度才能最高[4]，因此，从微观层面看，预算绩效的评价表面上是评价顾客满意度，实质上是评价经济产品、社会产品与生态产品的协调供给;从宏观层面看，预算绩效是评价区域经济系统、社会系统与生态系统的协调发展。为了保障各类产品的持续供给，政府预算绩效评价的重心也就逐步转移为区域可持续协调发展[5]。区域预算绩效评价受政府预算绩效评价影响较大，可以说基本上采用政府预算绩效评价的价值标准，评价重心也不断调整，从效率导向、结果导向，到公众满意导向，最后到区域协调导向。

（二）协调导向下主体功能区生态预算评价

1.主体功能区绩效。发展可持续包括经济、社会与环境三个要素，生态可持续要做到保护生态的生命支持系统和生物多样性;确保可再生资源使用的可持续性;将不可再生资源的耗竭减至最低程度，使其保持在可持续生态系统的承受能力之内[6]。经济发展、社会治理与生态管理是以自然资源环境为基础，对自然资源环境采取不同的管理模式，将会对经济要素、社会要素与生态要素产生不同的影响。主体功能区发展战略是区域经济、社会与生态自然环境和谐发展的必然选择[7]，对优先、重点、限制、禁止开发区域四类主体功能区采取差异化绩效评价标准，以此为纲，构建四类主体功能区的绩效评价指标[8]、中部地区四类绩效分类考核体系[9]。也有学者针对主体功能区绩效与政府绩效协调，从耦合视角设计主体功能区整体绩效评价矩阵[10]。《规划》提出的差异化绩效评价标准，大部分学者理解为对不同性质的四类主体功能区设计四套不同的绩效评价指标体系来评价，还有可以理解为对能相互转化的不同性质的主体功能区可以设计一套全面的绩效评价指标体系，在评价不同主体功能区绩效时，赋予各指标不同的权重。主体功能区绩效评价的差异，可以将指标差异体现在指标权重上，原因有三个：（1）异质主体功能不相同不代表主体功能区功能唯一[11]。各主体功能区具备的功能是全面的，只是某一主体功能区的某类功能突出有利于国家发展空间布局更加合理，并不是说某主体功能区只具备单一功能。（2）可以增强主体功能区绩效评价的可比性。采取权重不同的同一套绩效评价指标体系对四类主体功能区评价，说明绩效评价方法、模式是统一的，有利于主体功能区之间横向比较。（3）通过调整指标权重来调整指标能满足各主体功能区的需要。由于各指标的权重区间为[0，1]，指标权重可以为0，也可以为1，当权重为0，权重可以起到取舍指标的作用。只要初始设计的指标体系能够涵盖各类主体功能区的主要特征，通过调整指标权重，来调整指标数量，使调整后的指标能满足各类型主体功能区的需要。

2.主体功能区生态预算绩效评价。主体功能区生态预算作为主体功能区重要的行动语言，应用预算原理，对主体自然资源环境全程管理，是政府与市场分工管理自然资源环境的边界，是政府管理自然资源环境的清单，更是政府介入管理自然资源环境的深度的依据。国外生态预算实践成功离不开强大的预算资金保障[12]，生态预算资金对预算结果的影响有直接与间接两种途径：直接途径是经济发展、社会治理与生态管理离不开资金，间接影响是生态预算通过资金分配，控制自然资源环境的不同转化渠道，影响经济发展、社会治理与生态管理。主体功能区生态预算以资金为控制纽带，根据主体功能区的功能定位，调配资金，协调主体功能区经济、社会与生态，促进主体功能区可持续发展。可见生态预算协调功能是发展可持续的基础，评价生态预算的协调绩效很有必要。设计评价经济发展、社会治理与生态管理协调发展绩效的指标体系，有利于促进主体功能区采取生态预算管理工具，使主体功能区持续处于高水平协调发展。《规划》出台后，对各级政府与地区预算提出了新的要求，应从立足于各行政区转变为立足于主体功能区进行生态预算、开展生态预算管理。如果各级政府、相关主体广泛深度参与实施《规划》，将促进各主体功能区内、各主体功能区之间高水平协调发展，对主体功能区及各要素的协调发展将持续产生积极影响。

二、优先开发区预算协调发展绩效评价指标与标准

（一）预算协调绩效评价基础指标

优先开发区经济比较发达、人口比较密集、开发强度较高、资源环境问题更加突出，应该优先工业化、城镇化，加快转变经济发展方式，调整优化经济结构，提升参与全球分工与竞争的层次。这些内容在《全国主体功能区规划》、国家十二五规划与十三五规划中都多次强调。优先开发区的绩效评价也将围绕其定位与发展目标进行，优先开发区既要发展经济，又要保护环境、绿色利用资源，其发展重心更侧重协调好经济发展、社会治理与生态管理，其协调治理直接影响到主体功能区可持续协调发展目标实现。因此，从优先区的经济发展绩效、社会治理绩效与生态管理绩效三个方面设计评价优先开发区、重点开发区生态预算协调发展绩效的基础指标，具体如表1。

1.经济发展资金预算绩效评价指标。理论上说描述经济发展的指标是绿色GDP，但是与之相关的数据很难获取，GDP数据容易得到，考虑到各主体功能区的人口密度不同，以及相对数可比性强，用人均GDP增长率描述主体功能区经济增长规模。我国处于后工业时代，经济增长还是主要借助工业，尤其是规模以上工业拉动，因此用规模以上工业总产值增长率描述经济增长的动力状态。产业结构调整是我国一项长期战略任务，总的方向是通过创新培育发展战略新兴产业，加快服务业发展[13-16]，随着产业结构深度调整，第三产业在GDP中的比重越来越大，用第三产业占GDP的比重描述经济结构变化。创新的方式很多，主要源于科技创新，战略性新兴产业离不开科技支撑，用科研技术服务占GDP的比重描述经济产出的科技含量。人均GDP增长率、规模以上工业总产值增长率描述经济产出的数量，第三产业在GDP中的比重、科研技术服务占GDP的比重描述经济产出的质量。

2.社会治理资金预算绩效评价指标。社会治理体现的是系统治理、依法治理、源头治理与综合施策，源头治理中要重视民生问题，而就业是民生之本、收入是民生之源[13]，用失业人员就业率直接描述居民的就业情况，间接描述社会安全[14-17]。用城镇居民人均可支配收入增长率描述居民收入。不同主体功能区人口容纳能力不同，刺激过剩人口在不同的主体功能区之间流动，直至人口分配适合主体功能区发展为止，选择人口密度描述主体功能区的人口分布合理性，也可以描述城市规模。居民生活质量与其幸福感存在正相关，居民综合生活质量可以用居民幸福指数来衡量。根据社会要素的功能，其内部结构划分为基础设施与公共服务、科学与技术研究、社会安全保障和政策体系[18]，设计包括社会保障、公共安全、公共卫生、教育、基础设施、科学技术服务在内的公共服务指数来评价[19]。因此，选择每千人拥有卫生技术人员数、人均社会保障与就业支出增长率描述主体功能区的居民的幸福感，也反映公共服务水平。

3.生态管理资金预算绩效评价指标。环境要素与生物多样性、自然资源的保护、污染等相对应，环境可持续强调自然资源基础加上环境质量完好无损地作为发展潜力留给后代[1]。经济社会发展不能影响自然资源的存量，只能充分、高效利用水、土地与能源等自然资源的流量，尽量减少废水、废气与废物的排放量，使三废排放量在自然资源系统的消化范围之内。因此，万元GDP用水下降率、万元GDP能耗下降率分别描述自然资源的利用水平;用工业废水排放达标率、SO2排放下降率、空气质量优良率描述環境治理情况。对自然界不能只讲索取不讲投入，只讲利用不讲建设[13]，为了提高生态系统的吸收与分解能力，扩大森林、草原与植被的绿化面积，因此，用建成区城市绿化覆盖率描述生态系统吸收与分解能力。

（二）协调发展绩效评价的方法

主体功能区经济、社会与生态协调发展，主要有两层内涵：（1）主体功能区及经济、社会与生态的协调度;（2）主体功能区及经济、社会与生态各要素的发展度。因此，评价主体功能区生态预算协调绩效，主要从协调度与发展度两个维度衡量。协调度与发展度的计量是在张燕等[20]的研究成果基础上改进使用。设指标xi，j，i代表第i个指标、j代表第j年度，具体计算过程如下：

1.评价指标标准化处理

正指标、逆指标与适度指标的标准化处理公式为：

正指标：xi*=■

逆指标：xi*=■

适度指标：xi*=■

其中，x0为适度值，以均值代替适度值。

2.取出各指标标准化后的最大值（x+）、最小值（x-）

x+=（max x1，max x2，max x3，…）

x-=（min x1，min x2，min x3，…）

3.计算各指标与x+、x-的欧氏距离

di+=■  di-=■

各指标的状态值：gi=■

各指标的状态均值：gi=■■gi

系统（或要素）的状态值=各指标的状态值×指标在该系统评价指标中的权重，指标状态值越大，表示样本状态（或系统、要素状态）越优。

4.计算协调度与发展度

协调度：dc（i）=■

发展度：dd（i）=■

Δdc=dci+1-dci    Δdd=ddi+1-ddi

dc越趋近于1，说明指标（或系统、要素）状态之间的差异越大，越趋近于0，说明指标（或系统、要素）状态之间越协调。dd与gi指标都可以评级指标（或系统、要素）的发展度，其越大、发展度越高。

（三）协调发展绩效评价标准

协调维度存在协调与不协调两种基本状态，发展维度存在高水平发展与低水平发展两种可能，综合考虑协调度与发展度，将主体功能区协调发展绩效标准划分为四个区域[20]，具体见协调发展绩效矩阵评价标准图（图1）。

三、生态预算协调发展绩效实证研究

（一）样本选取与数据来源说明

1.样本选取。在环渤海地区、长江三角洲地区与珠江三角洲地区3个优先开发区中选择北京、天津、沈阳、青岛、上海、杭州、广州、深圳8个城市作为我国优先开发区的观测点，其中环渤海地区4个城市，基本分布在环渤海3个不同的区域，其中长江三角洲地区2个城市，分布在该地区两端，珠江三角洲地区2个城市，是珠江三角洲地区两个代表性城市。认为选取的8个观测点有一定的代表性。

2.数据来源。各指标的数据基本上来源于8个城市2007—2016年度统计年鉴、2007—2016年度政府统计公报与2007—2016年度政府环境状态公报，个别指标某些年度部分数据缺失，结合前后年度的数据估算，不能直接获得的指标数据，手工计算形成，其中十一五期间、十二五期间相关数据是分别根据2007—2011年、2012—2016年的原始数据计算得到，不是各年度该指标的平均值。之所以取2007—2016年的数据，因为每个五年规划的落实一般要滞后一年，所以选择2007—2011年代表十一五期间的状态、2012—2016年代表十二五期间的状态，实证分析过程借助Excel完成。

3.指标权重的确定

确定指标权重的方法有平均法、变异系数法、AHP法，为减少人的主观影响，本文各评价指标的权重采用变异系数法确定，变异系数是衡量样本离散程度的指标，可用各指标变异系数携带的信息量的大小来确定该指标的权重，变异系数越大，说明该指标包含的信息量越丰富，与其他指标区别越明显，因此赋予该指标的权重越大[21]。具体计算过程是先计算各指标的变异系数，然后用各指标变异系数/各指标变异系数的和，得出各指标的权重，计算公式为：

pi=■

其中，vi为各指标的标准差。

采取变异系数法确定各评价指标的权重见表1中的权重列。

（二）优先开发区的发展度评价

1.《规划》颁布前后的发展度评价

国家三大优先开发区2007—2016年各指标的发展度见表2，三大优先开发区经济系统发展度、社会系统发展度、生态系统发展度以及综合发展度见图2。从表2与图2可知：（1）经济系统发展度。经济系统发展度在2011年处于最低水平，2012、2013两年呈现提升趋势，2014、2015年又出现小幅度下降，2016年处于近10年的最高水平，2007—2016年中，经济规模在经济系统中的发展度最高，经济结构与经济发展质量的发展度一直偏低。说明经济系统的发展主要是由于经济规模的持续扩张引起，经济结构有所改善，尤其在2012年以后出现明显改善，经济发展的质量一直没有提升。《规划》颁布之后，经济系统的发展度有所提升，主要由于经济规模发展度比较高，与逐年分析经济要素发展的结论是一致的。（2）社会系统发展度。社会系统发展度在2010年处于最低水平，然后逐年提升，2015年处于近10年的最高水平。在社会系统内部，人口分布与居民收入的发展度最高，公共卫生的发展度最低，社会福利其次，从而导致社会系统的发展度不高，但是2013年以后公共卫生发展出现明显提升。进一步分析《规划》颁布前后的数据，发现社会系统的发展度有明显提高，其发展度的提高主要源于人口分布、居民收入、公共卫生，而《规划》颁布前主要源于居民收入、人口分布与社会安全。说明社会系统的发展更加注重居民幸福感。（3）生态系统发展度。生态系统在2007年与2010年出现两个最低发展度值，到2014、2016年发展度出现了两个较高值。在生态要素中，规划颁布后能源利用水平、空气治理、废水治理的发展度有明显提升，水资源利用水平、环境保护与空气综合治理的发展度波动性比较大，但是到2015、2016年各方面的发展都出现明显提升，说明规划颁布有利于提升能源利用、空气治理以及环境保护的能力，但是水资源利用水平成效不大，需要深入挖掘其原因。（4）优先开发区综合发展度。优先开发区的发展度在2007年处于最低水平，2016年处于最高值，规划颁布后的发展度明显高于规划颁布前。说明自2010年颁布主体功能区规划以后，2009与2010年是规划推进的磨合期，对经济、社会与生态发展的影响不大、效果并没有产生，隨着规划深入有序的推进，在2012年以后各子系统的发展度明显提高，从而导致优先开发区整体发展度提升。各要素在规划颁布后的发展度值明显高于规划颁布前的发展度值，进一步佐证规划对促进经济、社会与生态要素的发展有一定的促进作用。

2.单一优先开发区发展状态差异评价

从表3可知：（1）三大优先开发区发展度对比分析。十一五期间，在三大优先开发区中，环渤海地区的经济系统、生态系统和整体的发展度最低，长江三角区社会系统发展度最低，珠江三角区的经济系统、社会系统和整体的发展度最高，长江三角区的生态系统的发展度最高。说明珠江三角区的综合发展度比较高，环渤海地区的综合发展度比较低，长江三角区比较重视生态系统的发展，单一开发区的发展度要高于整体水平，主要源于生态系统的快速发展。十二五期间，在三大优先开发区中，环渤海地区的社会系统的发展度最低，珠江三角区社会系统发展度最高;环渤海地区的经济系统发展度、生态要素和综合发展度最高，珠江三角区的经济要素、生态要素和综合发展度最低。环渤海地区的综合发展度有显著提高，珠江三角区的综合发展度有所下降，长江三角区综合发展度有所提升。（2）三大优先开发区发展的内部结构分析。十一五期间，环渤海地区的经济系统发展度主要得益于经济规模与经济发展动力，经济结构的发展度不佳;长江三角区与珠江三角区的经济系统发展度主要得益于经济规模与经济发展质量。环渤海地区、长江三角区的社会系统发展度主要得益于人口分布与居民收入，贡献最小的是社会安全，珠江三角区社会系统发展度主要得益于社会安全与居民收入，贡献最小的是公共卫生。环渤海地区、珠江三角区的生态系统发展度主要受益于环境综合治理与环境保护，环渤海地区生态系统发展度贡献最小的是能源利用水平，珠江三角区的发展贡献最小的是SO2治理，长江三角区主要受益于环境治理与废水治理，长江三角区生态系统发展度贡献最小的是废水治理。十二五期间，环渤海地区的经济系统发展度主要得益于经济规模与经济发展动力，经济结构、发展质量的发展度不佳;长江三角区的经济系统发展度主要得益于经济规模与经济结构;珠江三角区的经济系统发展度主要得益于经济规模与经济系统发展质量。环渤海地区的社会系统发展度主要得益于人口分布与居民收入，贡献最小的是社会福利保障;长江三角区的社会系统发展度主要得益于人口分布、居民收入与公共卫生，贡献最小的是社会福利保障;珠江三角区社会系统主要得益于社会就业、人口分布与居民收入，贡献最小的是社会福利保障。环渤海地区生态系统发展度主要受益于水资源利用水平、能源利用水平、废水治理，贡献最小的是废气治理;长江三角区生态系统发展度主要受益于能源利用水平、环境保护，贡献最小的是水资源利用水平;珠江三角区生态系统发展度主要受益于水资源利用水平、环境保护，贡献最小的是能源利用水平。（3）三大优先开发区发展度变化趋势。十二五与十一五相比较，环渤海地区经济系统发展度、生态系统发展度提升、社会系统发展度降低，综合发展度提升;长江三角区经济系统发展度降低、社会系统发展度、生态系统发展度都有提升，综合发展度有所提升;珠江三角区经济系统发展度、生态系统发展度都有所降低，社会系统发展度有所提升，总体发展度有所下降。

（三）经济-社会-生态协调度水平评价

1.《规划》颁布前后的协调度评价

从表4可知：规划颁布前的dc值最低为0.2763，最高为0.3772;颁布后的dc值最低为0.3416，最高为0.5937，说明规划颁布后复合系统的协调度反而变差，是规划颁布后的执行力度不够，还是规划实施的效果要滞后较长时间才能凸显，如果属于后者，需要重视。进一步分析2007—2016年度各年的dc，发现2007年的dc值最小，说明2007年优先开发区整体的协调度最高，2016年的dc值最大，说明2016年优先开发区整体的协调度最低。2009、2010年的Δdc分别为-0.0308、-0.0349，说明2009—2010年优先开发区的经济要素、社会要素与生态要素之间越来越协调，但是在2010年颁布规划后，只有2015年的Δdc为-0.0036，其余四年的Δdc都为正，说明在规划颁布之后，优先开发区的经济要素、社会要素与生态要素之间越来越偏离协调，这是值得相关部门特别重视的问题。

2.单一优先开发区协调度差异评价

从表5可知：（1）十一五期间协调度差异分析。环渤海地区的dc最小，珠江三角区dc的最大，说明环渤海地区的协调度最高，珠江三角区的协调度最低;环渤海地区的dd最小，珠江三角区dd最大，说明环渤海地区的发展度比珠江三角区要低，环渤海地区将区域经济、社会、生态协调发展放在首位，而珠江三角区还是把发展度放在首位。（2）十二五期间协调度差异分析。环渤海地区的dc最大，珠江三角区dc的最小，说明环渤海地区的协调度最低，珠江三角区的协调度最高;环渤海地区的dd最大，珠江三角区dd最小，说明环渤海地区的发展度比珠江三角区要高，珠江三角区将区域经济、社会、生态协调发展放在首位，而环渤海地区还是将发展度放在首位，环渤海地区协调度比较低主要是沈阳的协调度明显偏低造成的。（3）协调度趋势分析。环渤海地区、长江三角区的协调度降低、发展度提升，珠江三角区的协调度提升、发展度下降。

（四）优先开发区协调发展度评价

结合表4、表5，综合考虑协调度与发展度，2008、2011、2012、2013、2014、2016年度的Δdc>0、Δdd>0，2009、2010、2015年度的Δdc<0、Δdd<0。说明2008、2011、2012、2013、2014、2016这五年，我国优先开发区的协调发展处于Ⅳ区，即偏离协调、发展状态优化;2009、2010、2015这三年我国优先开发区的协调度处于Ⅱ区，即愈加协调、发展状态退化。说明各级政府只在主体功能区规划出台前后一年重视经济、社会与生态之间的协调，其后各级政府还是像以前一样过分强调发展水平。

四、结论与建议

国家三大优先开发区的发展度、协调度都有不同程度的提升，发展度、协调度的提升波动性较大，2010年《全国主体功能区规划》颁布后优先开发区的发展度、协调度并没有呈现明显不可逆转的提升。《规划》颁布的目的之一是为了促进主体功能区经济、社会与生态之间协调高水平发展，但是通过实证分析2007—2016年优先开发区的协调度与发展度，可知《规划》颁布后优先开发区的发展度提升，但是协调度有所下降。这需要《规划》执行部门与监督部门引起足够的重视，加强《规划》执行、监督的力度，以防止滥用《规划》。本文认为存在这一悖论的原因主要有三个方面：（1）详细的主体功能区生态预算绩效评价标准缺失;（2）各主体功能区的相关主体执行《规划》不到位;（3）对《规划》执行的过程缺乏监督与问责。因此当务之急必须建立明确的主体专职负责评价、监督与问责《规划》实施，有力督促相关主体深度参与主体功能区建设，才能加快推进《全国主体功能区规划》。●

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