加强新时代街道人大工作和建设的实践与路径探析

东莞市人大常委会

党的十九大报告指出，要健全人大组织制度和工作制度，加强“两个机关”建设。十九大报告对人大制度和工作的重要论述，为新时代做好各级人大工作指明了方向。街道是构建共建共治共享社会治理格局的重要基础层面，人大街道工委是基层人大常委会的重要组成部分，是人大常委会工作的延伸和拓展。加强街道人大工作制度化、规范化、法治化建设，对提高党的治理能力、巩固基层民主政权、夯实人大工作基础、推动经济社会高质量发展有着至关重要的作用。由于人大街道工委在法律地位、机构定位、工作职责等方面缺乏明确标准，导致开展工作时底气不足，极大的影响了作用的发挥。因此，有必要对街道人大工作开展的现状加以研究，总结实践经验，找出困难瓶颈，提出破解路径，使街道人大成为加强民主政治建设、打牢基层政权基础的有力支撑。

加强街道人大工作和建设的必要性

加强街道人大工作和建设是提高党在基层政权治理能力的需要。街道治理是国家基层治理的基本形式，随着城镇化率的持续增长和事权与管理重心的大量下移，街道已成为城市政权建设、区域经济发展和群众安居乐业的重要基础。人大街道工委继承和贯彻了人民代表大会制度汇集民意、舒解民困的优势，加强街道人大的工作和建设能够为党在基层的治理工作提供根植于人民的组织依托和监督保障，是推进党的治理能力和治理体系更趋完善的有力抓手。

加强街道人大工作和建设是巩固和推进基层民主政治建设的需要。我国城市的社会结构、生产方式、组织形态在改革开放四十年的不断发展中发生了深刻变化。从基层民主政治发展来看，村（居）民自治有效解决了我国最基层的行政村和社区民主构建问题，乡镇一级人大则承担了基层的国家权力机关功能，而街道由于不设一级人民代表大会，出现了区县人大下辖街道层面民主政治的空缺。人大街道工委作为现实层面的补缺设计，在一定程度上弥补了基层民主政治建设的制度性短板，形成了较完整的基层民主政治链条。

加强街道人大工作和建设是弥补街道财经监督“真空区”的需要。随着社会主义市场经济的高速发展和城市生产力的不断增大，我省特别是珠三角地市街道可支配财力相当可观。以深圳为例，其下辖56个街道经济体量前2名的粤海、坂田街道2018年GDP总量达4 918亿元，约占全市GDP份额的20.3%，再以笔者所在的东莞为例，东城、南城、莞城、万江4个街道2018年GDP总量为1 342.5亿元，约占全市GDP份额的16.2%。在现行的街道财政管理模式下，资金的使用基本由街道办事处自主决定，街道一级人民代表大会的空缺带来了街道财政预算监督的断层。因此，加强人大对街道财政预算的监督，既是新时代基层人大常委会亟待解决的重要问题，也是街道人大工作和建设的重要努力方向。

人大街道工委的性质定位和主要特点

人大街道工委的设立依据源自地方组织法第五十三条，其主要特点是：

机构主体的派出性。人大街道工委在上位法中被明确定位为“工作机构”，因其不属于地方人大体系的层级，实践中多引申为“派出机构”，与常委会内设工作机构性质地位相同，工委主任、副主任由上级人大常委会任命。

职权行使的间接性。人大街道工委的主要职责分为服务代表履职和行使交办权力两个层面。在服务代表上，表现为：联系、组织、反映三个方面；在交办行权上，表现为：监督、选举、其他三个方面。可见，街道人大不能直接行使乡镇人大具有的重大事项决定、监督和人事任免等法定“三权”，必须经上一级人大常委会交办才能代行部分职权。

领导机构的双重性。人大街道工委受上级人大常委会和街道党委的双重领导。作为上一级人大常委会设立的工作机构，人大街道工委在其授权下开展工作，向常务委员会报告工作，受上一级人大常委会直接领导。同时，又因工作覆盖面涉及整个街道区域，必须接受街道党委的直接领导。

机构自身的地域性。街道人大是基层民主政治建设的前沿阵地，其工作重心除围绕上级人大常委会关注的重点工作外，有着很强的地域特点，与着重于具体职能的常委会工作委员会相比，不局限于某一类型的具体工作，而是与街道经济社会发展状况和区域内群众关注的焦点息息相关。

人大代表在东莞市大岭山镇杨屋村人大代表工作室接待群众

街道人大工作的实践经验和存在问题

基层是创新的源泉，街道人大工作机构不是源自全国人大自上而下的制度设计，而是由一些地区在先行先试中催生出来的。最早发端于山西太原小店区1998年的探索，此后，江苏常州、安徽滁州、北京东城区、重庆沙坪坝区等地陆续对在街道设立人大工作机构进行了积极的探索，进而普及全国。在自下而上的实践探索中，取得了一定的实践成果：

在制度建设方面，截至目前，仅山西太原（2001年）、重庆（2016年）、江苏（2016年）先后出台了街道工作委员会工作条例的创制性地方立法。除极个别省市进行地方立法外，全国各地多以区、县或街道一级出台工作规则、工作制度、工作办法的形式作出制度性规定，仅浙江杭州、嘉兴，江苏南京，陕西咸阳，广东东莞等部分城市出台了针对街道人大工作的专门性指导意见。

在机制探索方面，实践中主要集中在江浙两省，以浙江温岭基层民主的参与式预算为发端，对解决街道人大监督工作缺失问题进行了很好的尝试，多以建立街道党工委领导下的群众性民主议政组织形式为主。如：街道选民代表会议、街道议政代表会、居民代表议政会等，结合民主恳谈的方式对街道办工作报告、财政预算和执行情况报告、民生实事项目进行听取讨论。我省目前仅深圳市龙岗区南湾街道在今年探索召开了街道选民代表大会。此外，东莞人大提出了“1+5+N“的协同机制建设，东莞东城街道还提出了建立“四支队伍”的探索机制，进一步充实街道人大工作力量。

尽管实践中对做好街道人大工作探索了许多新途径和新方法，但仍存在无法忽视的制度性短板。

一是法律制度不完善。地方组织法层面对街道人大的规定较为笼统，全国人大和省级人大层面缺乏相应的法律法规制度，部分地市区县自行出台的规范性文件受立法层级所限，在工作职责和授权范围上模糊处理，可操作性不强，使人大街道工委开展工作面临“于法有据”但“师出无名”的尴尬。

二是权力关系不清晰。人大常委会和人大街道工委之间的纵向权力关系在实践中定位模糊。一方面，上一级人大常委会多将街道人大等同于乡镇人大进行工作指导，而未将其视同常委会工作机构统一领导，人大街道工委主任在列席主任会议、担任常委会组成人员上等未能等同常委会工作机构管理；另一方面，地方组织法修订4年以来，实践中各地街道人大均较少落实“向常委会报告工作”的法律要求。

三是交办授权不健全。街道人大工作机构在设置时被赋予了组织街道范围内各级人大代表在闭会期间通过履职活动推动城市基层治理民主化的角色与职能，但实践中工作多停留或满足于开展一般性的代表活动。在街道不设人民代表大会的情况下，最需要弥补的基层民主监督制度性短板也因上一级人大常委会对人大街道工委的“交办授权”不足或不明确而受到制约，人大街道工委因难以把握代行职权的尺度而变得被动，街道人大作用发挥空间进一步弱化缩减。

四是授权方式不明确。从各地实践来看，把对人大街道工委的“交办授权”从法理程序落实到操作程序是区县人大常委会回避的主要问题。由于缺乏法律支撑，实践开展情况不多，目前对授权监督的探索实践只集中在浙江的临安区和平湖市等个别区县，以采用针对具体监督项目的直接授权和申请授权方式为主。此外，东莞人大在近期出台的街道人大工作指导性意见中还提出了“一揽子授权”的整体交办方式。

五是队伍力量不充实。与乡镇人大相比，街道没有本级人大代表，辖区内的县区级以上人大代表数量整体较少。从代表结构看，干部和企业家代表占比较高，而社区负责人和一线农民工代表比例偏低。从机构力量上看，街道人大没有主席团，人大街道工委工作力量不足，专业水平不够，极大制约了工作特别是授权监督工作的开展。

加强街道人大工作的对策建议

坚持“一个中心”。实践证明，只有把加强党对人大工作的领导同发挥国家权力机关的作用有机地结合起来，积极支持人大及其常委会和它的派出机构依法行使职权，才能有效地实现党在国家政治生活中的核心作用。人大街道工委必须坚定正确的政治方向，自觉把人大工作置于党的领导之下，坚持与党委同心同向，把党的领导体现在工作的各个方面和全过程中，充分发挥与人民群众紧密联系的优势，才能推动人大工作和建设取得新的更大成效。

深化“两个实效”。人大街道工委应当厘清工作主次，始终把发挥代表主体作用摆在核心位置，把监督工作作为重要任务，积极探索代表履职方式，切实增强监督实效。

深化代表工作实效。一是把代表密切联系群众落到实处。积极搭建线上联系群众平台，用信息化手段缩短代表联系选民的时空距离；点面结合、整体推进代表联络站（室）建设，最大化用好用活线下联系人民群众的平台。二是做好代表和人民群众意见建议反映、跟踪、督办工作，努力解决辖区内人民群众反映的实际困难和问题。三是加强代表履职管理。建立代表履职情况档案，及时做好代表履职情况登记。增加代表履职的公开性和透明度，强化对代表的监督和约束。

深化监督工作实效。一是开展好对街道办事处工作的授权监督。选择街道的重点工作、重要任务和重大项目，定期听取街道办事处的工作汇报。紧扣街道财政预算监督，以街道财政“预算的编制下达，预算的执行调整，预决算的审议、重大项目资金的安排使用情况”监督为重点，健全监督机制，规范监督内容，做深监督实效。二是开展好党委关心群众关注问题的监督。根据上级人大常委会年度工作要点以及街道党委确定的重点事项，选取有关议题，组织开展视察、执法检查、工作评议、专题调研等活动，及时反映代表、群众的意见建议，为街道党委决策提供参考。三是开展好协助上一级人大常委会的监督。对街道范围内承担的上一级人代会通过的决定决议和计划目标，及时进行跟踪监督。

把好“三个关系”。一是处理好与上级人大常委会之间的关系。要在上一级人大常委会的指导下，围绕全市工作中心，紧扣市人大常委会和街道的重点工作，认真履行职责，充分发挥优势，勇于开拓创新，积极探索街道人大工作新方法，大力推进基层治理新发展。二是处理好同街道党委的关系。要自觉接受街道党委领导，争取街道党委的工作支持，重点工作计划安排及时征求党委意见，纳入街道办事处工作的盘子中。三是处理好同街道办事处的关系。要把握好街道办事处不由人大街道工委选举产生，不具有对人大街道工委负责的法定义务这个定位，主动加强与街道办事处的联系沟通，建立重点工作对接机制和日常工作联系机制，及时将监督工作情况向上一级人大常委会报告，由其按法定程序交办处理。

组建“四支队伍”。一是组建选民代表队伍，探索选民代表会议等街道选民议事载体，通过开展民生实事项目票选，听取街道办事处重点工作情况通报等，拓宽街道民主科学决策路径，破解街道无一级人大代表的困境。二是组建咨询专家队伍，聘请财税、国资、审计部门等专业背景的人员担任预算监督专家，为街道人大开展授权监督提供预算审查和财经监督等咨询，破解街道监督专业性不足的困境。三是组建民情联络员队伍，协助代表贴近群众、宣传政策、收集民意，畅通上情下达、下情上传的反馈渠道。四是组建宣传信息员队伍，指定专人负责采写上报人大信息稿件，形成上下贯通、左右相连的立体宣传网络，共同讲好街道人大故事。

提升“五个水平”。一是法规完善上水平。建议全国人大常委会在立法条件成熟的时候，修改和完善地方组织法中的相关内容。建议省级人大常委会针对城区街道人大工作的实际，制定出台街道人大工作条例或规范性文件。二是制度建设上水平。加强制度建设，出台针对街道人大工作的指导性意见，建立健全人大街道工委相关工作制度，使街道人大工作和代表履职活动有章可循、有规可依，充分调动人大街道工委工作的积极性和主动性。三是自身建设上水平。高标准、严要求加强自身建设，设置街道工委委员，组建人大街道工委主任会议，以实现“两个机关”工作为目标，落实好上级人大常委会和街道党委的工作要求。四是履职能力上水平。要在抓好人大代表常规性履职培训的基础上，有针对性地开展专项业务培训，推动代表培训从“大而全”向“小而专”转变，适时组织好“四支队伍”的专门培训，提升人大街道工委履职整体水平。五是工作实效上水平。可通过“一揽子授权”“项目式授权”“一事一授权”的方式，授权街道独立开展监督，打通人大监督在街道层面的通道，发挥人大街道工委在基层治理中的积极作用。■

风景秀丽的东莞松山湖高新技术产业开发区（资料图片）