事业单位绩效工资总量核定机制与模型构建

□ 熊通成

绩效工资是现行事业单位工资制度中主要体现工作人员实绩和贡献的工资单元，体现了工资分配的地区、行业及类型特征，是事业单位岗位绩效工资制度中最复杂的部分。2006年工资制度改革文件规定，事业单位在核定的绩效工资总量内，按照规范的程序和要求，可自主分配[1]。由此，事业单位绩效工资总量核定成为事业单位进行绩效工资管理最为重要的环节，值得慎重对待。

一、事业单位绩效工资总量核定的问题

2009年1月1日起，我国在义务教育学校率先实施绩效工资，到2016年年底，中央有关事业单位开始实施绩效工资，全国已经开始全面推行事业单位绩效工资。全国各地在实施事业单位绩效工资的过程中，反映最为强烈的是事业单位绩效工资总量核定问题，具体表现在三方面。

第一，主要依靠事业单位上报的历史数据来核定绩效工资总量，导致总额核定科学性不足[2]。

各地为了减少矛盾，往往都以历史数据作为主要依据来核定事业单位的绩效工资总量，出现了“过去越高、未来越高”的不完全合理现象。同时，这些历史数据又主要依靠事业单位自行上报，由于数据核实难度较大，各地经常出现多报多得、少报少得的情况，被许多事业单位戏称为“撑死胆大的，饿死胆小的”。“以历史定终身”的做法普遍存在，表明绩效工资总量核定的科学性还有待提高。

第二，事业单位对绩效工资总量诉求的强烈程度往往影响最终核定量，导致总额核定客观性不足。

有的事业单位即便绩效工资水平已经不低，但为了进一步提高绩效工资总量，在各种场合、利用各种机会，还会向有关领导和部门提出诉求，倒逼核定部门提高其绩效工资总量。有的事业单位尽管绩效工资水平很低，但缺乏表达诉求的渠道，或影响力度不足，无法将绩效工资总量提高到合理水平。因此，“嗓门大小影响总量高低”的情况依然现实存在，绩效工资总量核定的客观性还有待提高。

第三，以“托低、稳中、限高”的办法修正绩效工资总量，达到缩小事业单位收入水平差距的目的，导致总额核定合理性不足。

为了缩小事业单位收入水平差距，各地基本都采取了“托低、稳中、限高”的办法，将低收入事业单位的绩效工资水平提高到托低线，并对高收入事业单位的绩效工资水平进行限制。对于限高的事业单位，有的地区不允许增长，有的地区则直接降低其核定的绩效工资总量。但是，如果缺乏对事业单位贡献及人员结构的细致分析，仅凭工资数据本身来一刀切地对事业单位绩效工资总量进行提高或降低，其合理性也有待考量[3]。

总的来看，我国事业单位绩效工资总量核定面临许多问题，影响着人们对事业单位绩效工资总量的评价。因此，事业单位绩效工资总量核定，在方法上亟待创新。

二、坚持事业单位绩效工资总量核定的必要性

事实上，自事业单位绩效工资实施以来，不断有人质疑是否还有必要对事业单位进行绩效工资总量核定，甚至有学者认为绩效工资总量管理抑制了科研院所创新。但是，我们认为事业单位绩效工资总量核定本身并没有错，而且非常必要，关键在于如何进行核定。事业单位绩效工资总量核定的必要性主要体现在以下方面。

第一，坚持绩效工资总量核定有利于缩小事业单位收入分配差距、规范收入分配秩序，若取消绩效工资总量核定，则将使得我国缺乏调控事业单位收入分配格局的重要抓手。

一方面，对事业单位绩效工资总量进行核定，相当于限制了该单位当年绩效工资可以发放的上限，据此既可以控制高收入单位的绩效工资水平增长幅度，又可以提高低收入单位的绩效工资水平增长幅度，进而达到调节事业单位收入差距的目的。如果没有绩效工资总量核定，高收入单位绩效工资水平一味快速增长，而低收入单位绩效工资水平依然难以增长，那么事业单位收入差距将越来越大。另一方面，对事业单位绩效工资总量进行核定，将除国家规定的基本工资和津贴补贴外，事业单位以各种名目发放的工资性收入都放进绩效工资总量的筐里，可以相对简单地通过对事业单位是否超总量发放绩效工资来认定其是否具有违规行为[4]。绩效工资总量核定可以明显弱化事业单位设立名目滥发津贴补贴的动机，也降低了对违规发放津贴补贴进行监督的难度，能够很好地规范事业单位收入分配秩序。如果没有绩效工资总量核定，事业单位有足够的动力设立名目发放津贴补贴，监管部门则要陷入艰难识别津贴补贴合理性的境地，事业单位工资收入分配秩序混乱的趋势必将难以扭转。

第二，坚持绩效工资总量核定有利于适度控制事业单位创收规模。若取消绩效工资总量核定，则将使我国失去强化事业单位公益属性、破除逐利机制的重要抓手。

在未对事业单位进行工资总额管理或者绩效工资总量管理的时期，事业单位工资收入主要取决于单位的经济能力，在用于工资收入的财政资金额度相对固定情况下，提高工资收入的主要渠道就是市场创收。因此，从某种意义上来讲，事业单位创收能力越强、创收资金越多，则工资收入越高。这就不可避免地使得许多事业单位产生逐利行为，影响了事业单位公共服务事业的健康发展。党的十九大和十九届三中全会明确指出要“强化事业单位公益属性”[5]“破除逐利机制”[6]，关键就是要切断事业单位创收与职工工资收入之间过于密切的联系。绩效工资总量核定实际上就是破除逐利机制的一柄利刃，当绩效工资发放被规定上限后，事业单位创收再多也不能过度提高工资收入水平，这就降低了他们创收的动机。反之，如果不对事业单位进行绩效工资总量核定，“赚得越多、发得越多”的指导思想就会继续发挥作用，事业单位逐利机制就可能越来越强，更加难以破除。

第三，坚持绩效工资总量核定有利于促进事业单位人才的合理集聚和流动。若取消绩效工资总量核定，则将使我国失去平衡人才分布和确保公共服务合理分布的重要抓手。

在市场经济时代，人才流动主要受到工资待遇水平高低的影响，事业单位能否获得和留住优秀人才，很大程度上取决于单位能否提供有竞争力的工资待遇。现实中，艰苦边远地区、县乡基层事业单位以及创收能力弱的事业单位往往难以留住人才，人才更倾向于由艰苦边远地区事业单位流向发达地区事业单位、由县乡基层事业单位流向省市事业单位，由创收能力弱的事业单位流向创收能力强的事业单位，或者由事业单位流向收入较高的企业单位。2017年，国务院印发《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》，明确提出“到2020年，基本公共服务均等化总体实现”的目标。十九大报告进一步提出要“完善公共服务体系，保障群众基本生活，不断满足人民日益增长的美好生活需要”。公共服务均等化的关键在于公共服务资源的合理配置，最关键在于人才资源的合理配置。绩效工资总量核定作为影响单位收入水平最直接的因素之一，能够对事业单位人才资源配置起到关键性的引导作用，进而能够推进公共服务均等化的实现[7]。反之，如果没有绩效工资总量管理，缺乏对事业单位收入分配的合理干预和引导，那么艰苦边远地区、县乡基层事业单位以及创收能力弱的事业单位势必更加难以留住人才，这些地区的公共服务数量和质量肯定跟不上，公共服务均等化就更加难以实现。

总之，尽管一些事业单位不希望自己的绩效工资总量被政府管控，甚至认为绩效工资总量核定影响自主性发挥和事业发展，还是要清醒地认识到，绩效工资总量核定对规范收入分配秩序、破除事业单位逐利机制、推进公共服务均等化等具有重要作用，是政府引导公共服务事业健康发展必不可少的手段。因此，问题的关键在于改进绩效工资总量核定的方法，而不是取消绩效工资总量核定。

三、事业单位绩效工资总量核定机制的理论分析

从政策规定来看，绩效工资总量是由政府有关部门核定的、允许具体事业单位在某一期间可以发放绩效工资的规模。绩效工资总量实际上是一种指标，超出这个指标规定的规模发放绩效工资的事业单位会被视为违规。绩效工资总量核定，核定的是具体事业单位绩效工资总量的年度额度，即正常情况下该年度可以发放绩效工资总量上限。事业单位绩效工资总量核定机制，就是通过寻找一系列影响具体事业单位工资水平的合理因素，并据此建立的用以核定事业单位绩效工资总量或水平的机制。

为了建立一个科学合理的事业单位绩效工资总量核定机制，有必要从理论上对事业单位绩效工资功能定位、绩效工资水平决定因素、绩效工资激励导向等问题进行深入分析。

第一，从工资功能定位看，事业单位绩效工资主要应发挥激励和调节功能，同时也要发挥保障功能。事业单位绩效工资总量核定机制应该有力地促进绩效工资应有功能的发挥。

一般而言，工资可以发挥激励、调节和保障三种功能。事业单位绩效工资是事业单位工资中基于绩效和贡献进行支付的工资，因此主要应该体现激励和调节功能。绩效工资要发挥激励功能，就是要能够激励事业单位工作人员更好地围绕单位的职能定位做出公共服务绩效；绩效工资要发挥调节功能，就是要能够引导事业单位工作人员合理地从事各类工作，从而实现人才在不同行业的合理配置。另外，由于我国基本工资水平较低，能够实现的保障功能非常有限，因此，绩效工资还必须发挥一定的保障功能[8]。从工资功能出发，事业单位绩效工资总量核定机制应该有力地促进绩效工资应该发挥的激励、调节和保障功能。也就是说，事业单位绩效工资总量核定机制，应该体现事业单位创造的价值、不同事业单位所需人才的定位以及不同地区生活成本等因素。

第二，从工资决定因素看，影响事业单位工资水平确定的因素可分为内在因素和外在因素两大类。事业单位绩效工资总量核定机制应更好地使事业单位工资能够体现外部劳动力市场价位和内在人力资本价值。

工资决定的内在因素是指与工作特征及状况有关的各种因素，包括工作努力程度、职务高低、技术水平、工作时间性、劳动危险性、年资等。工资决定的外在因素是指体现具体单位工资与外部产品或劳动力市场之间的联系，包括生活费用或物价水平、经济负担能力、地区或行业的工资水平、劳动力市场供求等[9]。绩效工资本质上也是一种工资，其决定的因素同样服从于一般工资决定因素。因此，事业单位绩效工资总量核定机制，也应该既要体现事业单位全体工作人员人力资本价值等内在因素，又要体现事业单位所需人才在外部劳动力市场价位等外在因素。

第三，从工资激励导向看，事业单位绩效工资总量核定机制应该更好地强化事业单位的公益属性和国家战略责任担当。

斯金纳（Burrhus Frederic Skinner）提出的强化理论是一种应用广泛的工资激励理论，该理论认为人会根据行为后果来修正行为。当某种行为后果对人有利时，该行为就会重复出现；当某种行为后果对人不利时，该行为就会逐渐减弱甚至消失。因此，管理者可以利用这种正强化或负强化的办法来设定不同行为的后果，从而修正人的行为[10]。基于强化理论，在设计事业单位绩效工资总量核定机制时，必须体现出国家对事业单位行为的期望。也就是说，当事业单位的行为符合国家期望时，可以核定更高的绩效工资总量；当事业单位的行为不符合国家期望时，应该核定更低的绩效工资总量。事业单位作为我国公共服务的主要提供者，强化公益属性已经明确成为党和国家对事业单位改革的方向，同时事业单位也应该积极承担国家战略的责任。因此，这两点都应该在事业单位绩效工资总量核定机制中更好地体现出来。

综合以上理论分析以及国家出台的相关工资政策规定，事业单位绩效工资总量核定应该考虑以下六方面因素：一是当地事业单位绩效工资基准水平，二是单位经费来源类型，三是所提供公共服务产品的战略价值，四是主要业务岗位相关劳动力市场工资水平，五是单位人才层次结构；六是公益属性体现程度[11]。

四、事业单位绩效工资总量核定机制模型及指标测量

根据以上对绩效工资总量核定应考虑因素的分析，事业单位绩效工资总量核定机制可以用以下模型来表述[12]：

其中，模型中各变量依次代表事业单位绩效工资总量应核定值（WT）、当地事业单位绩效工资基准值（w0）、纳入绩效工资总量范围人数（P0）、经费来源系数（kF）、战略价值系数（kS）、劳动力市场工资水平系数（kM）、人才层次结构系数（kL）、公益属性体现程度系数（kT）、其他因素系数（kO）。

需要说明的是，目前事业单位只有正式在编人员才纳入绩效工资总量核定的范围。随着编制制度的改革，纳入绩效工资总量核定范围人数有可能进一步扩大到编制备案制人员。在各地实践中，有的地区实施事业单位“员额制”，也有的地区实施事业单位“人员总量控制数”，并都将这部分人员纳入绩效工资总量核定范围。

模型中后六个指标是核定事业单位绩效工资总量中重要的修正系数，基于前期的研究和实践，我们对这六个系数的界定和赋值办法提出如下建议。

第一，经费来源系数（kF）。根据经费来源划分，现行事业单位可划分为“主要由财政拨款”“部分由财政支持”和“经费自理”三类，建议其修正系数应由小到大。例如，“主要由财政拨款”的为1.00，“部分由财政支持”的为1.05，“经费自理”的为1.10（见表1）。

表1 经费来源系数指标测量表

表2 战略价值系数指标测量表

第二，战略价值系数（kS）。战略价值依据事业单位所承担的国家或地区赋予的战略使命以及发挥的战略作用进行测量，可以从国家或当地发展规划中获得相关信息。依据重要性，可以将现行事业单位划分为“战略一般型”“战略重要型”“战略重大型”“战略稀缺型”，建议其修正系数应由小到大。例如，“战略一般型”的为0.90，“战略重要型”的为1.00，“战略重大型”的为1.10，“战略稀缺型”的为1.20（见表2）。

其中，战略价值测量公式中的三个分指标可参照表3，根据事业单位的实际情况赋予分值。

表3 战略价值计算公式中三个分指标赋值表

第三，劳动力市场工资水平系数（kM）。建议在工资调查数据完备的情况下，这个系数直接以“该单位主要业务岗位相关劳动力市场工资水平调查数”除以“当地所有事业单位主要业务人才相关劳动力市场工资水平调查平均数”来计算。在条件不具备情况下，也可以考虑分为5～7类，并赋予不同的系数，建议赋值区间为 0.90～1.30（见表4）。

第四，人才层次结构系数（kL）。这个系数直接以“该单位高层次人才占比”进行测算，以“该单位高级人才数量÷单位在编人员数量”的公式进行计算。在条件不具备的情况下，考虑大致分为“高层次人才密集型”“高层次人才丰富型”“高层次人才较多型”“高层次人才一般型”等类，并赋予不同的系数，建议赋值区间为 0.90～1.20（见表5）。

表4 劳动力市场工资水平系数指标测量表

表5 人才层次结构系数指标测量表

第五，公益属性体现程度系数（kT）。公益属性体现程度主要测量的是一个事业单位是否主动提供公益服务、提供公益服务的数量和质量。可以围绕这三个方面建立一套测量指标体系。在测量指标体系以及数据完善的情况下，可以根据数据来直接计算公益属性体现程度修正系数。在测量指标体系和数据条件尚不具备情况下，也可大致分为“公益属性体现程度很高型”“公益属性体现程度较高型”“公益属性体现程度一般型”三类，并赋予不同的系数，建议赋值区间为0.90～1.10（见表6）。

表6 公益属性体现程度系数指标测量表

其中，公益属性计算公式中的两个分指标可参照下表，根据事业单位的实际情况赋予分值（见表7）。

表7 公益属性计算公式中两个分指标赋值表

第六，其他因素系数（kO）。在因素尚未考虑完全周到的情况下，应设置其他因素系数。这是为了避免考虑不全，可由单位根据自身特定因素，提出修正系数。但这个因素必须经过评估确实能够站得住脚，并且在赋值上应界定在一个较小的范围内。在积累了一定时间后，应进一步研究各单位提出因素的共性特点，总结出新的修正系数。因此，这个系数将在考虑因素逐步完善之后最终取消。

上述对以上六个指标的赋值，每个系数的范围在0.90～1.30不等，由此得到最终修正系数的区间值范围是0.66～2.27。当然，这仅为一个参考方案。为便于理解，我们以某科研院所为例，基于上述规则进行该单位绩效工资总量核定的模拟测算如下。（1）该单位为“公益二类”，且其经费来源属于“部分由财政支持”，对应等级为B等，该单位经费来源系数（kF）为1.05。（2）该单位属于“科学研究和技术服务”行业，分指标1分值为100；该单位在行业中处于领军地位，分指标2的分值为1.20；该单位很好地实现了战略价值，分指标3分值1.20；故战略价值计算值为100×1.20×1.20 =144，对应等级为A等，该单位战略价值系数（kS）为1.20。（3）该市上年城镇单位在岗职工平均工资为113,073元，该单位主要业务人员即“科研人员”等所对应的市场行业是“研究和试验发展”，其上年“城镇单位在岗职工平均工资”为156,765元。因此市场工资水平计算值为156,765÷113,073=1.386，对应等级为A等，该单位劳动力市场工资水平系数（kM）为1.30。（4）该单位高级职称以上及拥有各类人才称号的高级人才占比在40%以上，对应等级为A等，该单位人才层次结构系数（kL）为1.20。（5）该单位提供公益服务的数量高出同类型一般单位，分指标a分值为110；该单位提供公益服务的质量高出同类型一般单位，分指标b分值为1.10；因此，公益属性计算值为110×1.10=121，对应等级为A等，该单位公益属性体现程度系数（kT）为1.10。（6）该单位无特别修正理由，其他因素系数（kO）为1.00。假设当地事业单位绩效工资基准值（w0）为10万元，该单位纳入绩效工资总量范围人数（P0）为1,000人，那么，该事业单位绩效工资总量应核定值（wT）为10万元 ×1000×1.05×1.20×1.30×1.20×1.10×1.00=2.162亿元。也就是说，应给该单位核定的年度绩效工资总量为2.162亿元（见表8）。

表8 某科研事业单位修正系数的模拟测算表

五、建立绩效工资总量核定机制的注意要点

以上是建立绩效工资总量核定机制的一种思路，各地在实际建立绩效工资总量核定机制时还需注意以下问题。

第一，核定总量的影响因素选取不能简单套用模型，应该根据当地实际情况加以修订。尽管绩效工资总量核定机制中的影响因素均有一定的依据，但不同地区有不同的情况，应该有所取舍或有所增加。

第二，应该根据当地实际情况，对各要素的权重和分值进行重新赋予。上述模型中各因素的权重和分值只是举例说明，不同地区应该根据其实际情况，对不同要素的权重和分值进行修订，切忌直接使用上述权重和分值。

第三，应该适当留出根据需要进行调整的空间，避免核定机制陷入僵化。绩效工资总量核定机制主要是给工资管理部门参考使用，但不能把核定结果固定化。应该根据情况，留有调整的空间，避免核定机制陷入僵化的局面，反而影响了绩效工资总量管理的效果。

第四，是否采用绩效工资总量核定机制的结果，也应该视当地情况而定。如果某地区确实不适合给不同事业单位进行核定，则应该采用其他机制解决绩效工资总量管理的问题。比如工资管理部门可以将绩效工资总量核定机制的计算结果作为目标值，但并不实际加以应用，在动态调整中，可以将此结果作为参考，逐步实现事业单位绩效工资总量趋于合理。

第五，核定事业单位绩效工资总量，要注意和其他群体之间的平衡关系。尽管工资模块设置不同，但是在核定事业单位绩效工资总量时，必须注意事业单位工作人员和当地公务员之间的平衡关系。总体而言，事业单位绩效工资总量应该与当地公务员的工资模块中“规范津贴补贴（地区附加津贴）+年终一次性奖金+地方政府绩效奖金（奖励性津贴补贴）”保持大体持平。否则，容易引起不同群体之间不平衡，带来不必要的矛盾。