关于内河船舶超载强制卸载的相关问题研究

曹鑫

摘 要：本文以“船舶超载”定义入手，分析了船舶超载运输的危害，根据内河船舶超载运输强制卸载的法律依据，结合《行政强制法》的有关规定，研究分析了船舶强制卸载的法律性质，得出对超载船舶的强制卸载属于代履行的结论，这对海事管理机构依法实施强制卸载具有较为重要的实践指导意义。

关键词：内河 船舶 海事 超载 强制卸载

1.船舶超载运输的定义和危害性

国家标准《水上安全监督常用术语》（GB/T 19945--2005）定义“船舶超载”为：由于物料、燃料、淡水、货物的实际总重量，超过船舶勘画的相应载重线，使得船舶没有保证足够的干舷，而处于不适航的状态。

船舶超载运输的危害主要体现在：一是，将减少船舶的储备浮力，大大降低抗风性和抗沉性；二是，导致稳性变小，惯性变大，使得应舵慢、舵效差；三是，船舶长期超载，使船体部件应力过度，导致变形，影响结构强度和安全适航性；四是，超载运输可能会扰乱市场秩序，有碍于航运市场健康发展。

2.内河船舶超载运输强制卸载的法律依据

《内河交通安全管理条例》（以下简称《内河条例》）第八十二条规定，对超载运输货物的船舶，海事管理机构应当责令改正，并处2万元至10万元罚款，可以对责任船员暂扣直至吊销适任证书或者其他适任证件。如果当事船舶不主动卸载，海事管理机构应当强制卸载，因此而发生的存货费、卸货费和船舶监管费用等由船舶承担。

《内河条例（释义）》对第八十二条是这样描述的：对超载船舶，海事首先应责令改正，卸载货物直到符合装载规定。对不履行卸载义务的，海事应当实施强制卸载。

3. 对船舶超载进行“强制卸载”行为的法律性质研究

（1）“强制卸载”属于“行政强制措施”，还是属于“行政强制执行”？

《行政强制法》规定，“行政强制措施”，是指行政机关在行政管理的过程中，出于制止违法行为、控制危险扩大、避免危害发生等原因，依法实施对财物、人身的暂时性限制；“行政强制执行”，是指对于不履行行政决定的当事人，行政机关或申请人民法院，依法强制其履行义务的行为。两者主要不同是：

一是，实施的前提条件不同。强制措施的前提，是以当事人的行为、事件是否可能造成危险作为前提；强制执行的前提，是当事人不履行法定义务、不履行行政命令。

二是，起因不同。强制措施的起因，是某种危害社会的行为或事件，还可以是出现某种危害状态。而行政强制执行的起因，只能是法定义务人应当作为而不作为或者应当不作为而作为。

三是，实施主体不同。强制措施的实施主体是行政机关；而强制执行的实施主体，可以是人民法院，也可以是行政机关。

四是，两者相对“行政决定”的先后顺序是不同的。强制措施是在作出行政决定前，依法采取的“暂时性”强制手段；强制执行，是在作出行政决定后，法定义务人不履行义务时，为确保该行政决定有效执行而所采取的“终结性”强制手段。

五是，对“物”的处置是不同的。强制措施对于“物”的处置是暂时性的，一般情况下，是需要归还当事人的，包括恢复当事人人身自由；强制执行是终局性的处分，对于“物”来说往往是无法恢复的。

六是，承担相关费用的主体是不同的。行政机关实施查封、扣押等强制措施时发生的保管等相关费用由行政机关承担；强制执行的有关费用由当事人承担。

超载船舶不卸载或卸载未达到法定干舷的行为，属于船舶不履行行政决定、负有作为义务而不作为，此时的“强制卸载”是行政强制执行，是“终结性”强制手段，发生的存货费、卸货费、船舶监管费，是由船舶承担。

（2）“强制卸载”属于“恢复原状”还是“代履行”？

①研究“强制卸载”属于“恢复原状”还是“代履行”的原因

《行政强制法》第四条规定，实施行政强制，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。同时，《行政强制法》将“代履行”的程序和具体要求进行了特别规定。所以，研究“强制卸载”属于“恢复原状”还是“代履行”，对于规范执法程序、明确环节要点、把握时限规定、依法开展行政强制执行具有重要意义。

②“恢复原状”和“代履行”的区别

一是，定义不同。根据《行政强制法释义》，“恢复原状”是指，通过修复等手段，使受损财物恢复到损害之前的状况；“代履行”是指，如果法定义务人拒绝履行有关义务时，行政机关或委托第三人代替法定义务人履行相关义务，并向其收取相关费用的执行方式。

二是，“恢复原状”是直接强制执行，“代履行”是间接强制执行。间接强制执行，是指行政机关通过间接手段迫使法定义务人履行义务，或达到与履行义务同等状态的强制执行方式；直接强制，是指行政机关在采用间接手段不能达到执行目的，或无法采用间接手段时，可依法对法定义务人的财产或人身实施直接强制，迫使其履行法定义务或达到与履行义务同等状态的强制执行方法。

三是，如何区分“代履行”和“恢复原状”？

首先，是否需要物理力上的强力。《行政强制法》第五十一条规定，实施代履行，禁止采用胁迫、暴力等非法方式。代履行具有间接性，只能通过和平方式实施，体现了对当事人人格和自由的尊重，遇到抵抗时，不能执行代履行；而恢复原状是物理上的强制，即使遇到阻拦，也必须实现目标。

其次，是否有法律授权。《行政强制法》第五十条、第五十二条是对“代履行”的普遍授权性条款，即使现行法律体系中规定代履行的仅为行政法规，代履行也可在《行政强制法》正式实施后具有合法性。《行政强制法》第十三条规定，行政强制执行的设定只能是法律，恢复原状只能由法律规定。

③ “強制卸载”属于“代履行”

有专家认为，对超载船舶“强制卸载”是“恢复原状”，即海事要求当事人将超载运输的货物予以转移而恢复到合法合规载运标准之内的状态。但是，这种说法是不准确的，根本原因是：授权海事对于超载船舶实施“强制卸载”的依据是《内河交通安全管理条例》。

根据《立法法》的规定，法律的效力高于行政法规、地方性法规和规章。《内河条例》的法律地位和效力是低于《行政强制法》的。《行政强制法》规定，只有法律才能够设定行政强制执行，但是，授予海事对超载船舶“强制卸载”的法律是《内河条例》，是违背《行政强制法》的。

但是，让人不解的是，《行政强制法》自2012年实施以来，《内河条例》存在下位法违法设置“强制卸载”的情况下，历经两次修改都没有对这一条授权条款进行修改。这是因为《行政强制法》对“代履行”进行了普遍授权，即使现行法律体系中规定代履行的仅为行政法规。这是法律层面的合法性问题。

从我国内河交通安全现状来说，国家早已深刻的认识到现有内河交通安全法律体系是不健全的，存在与新施行的法律规定有矛盾和不一致的情况，但是，立法工作不是一蹴而就的，只有对现行的《内河条例》维持稳定、适当改动、以图后进；同时，我国幅员辽阔、水系丰盛、内河众多，在内河航运中，船舶吨位大小差异较大、安全状况千差万别、船员素质参差不齐，特别是，有些船舶受到利益的驱动，加上航运不景气，尽管海事采取了一些严格的管理手段，个别船舶和船员心存侥幸超载航行的现象仍时有发生，引发的各类事故触目惊心，为了保障我国内河航运安全，必须赋予海事“强制卸载”权。

综上所述，《行政强制法》仅仅赋予了行政法规可以制定“代履行”的权力。因此，《内河条例》赋予海事的“强制卸载”权是“代履行”权力。

4. 结束语

《内河条例》从2002年实施之日起，就赋予海事管理机构强制卸载权。由于强制卸载涉及卸载点的选择或指定、卸载费用、货物保管等问题，海事管理机构尚未能常态化、程序化和规范化的开展强制卸载，导致的执法风险和渎职问题一直伴随着对超载船舶的整治工作。希望本文能够抛砖引玉，不断的推进和深化强制卸载工作。

参考文献：

[1]全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会.中华人民共和国行政强制法释义[M].北京：法律出版社

[2]中华人民共和国行政强制法配套解读与案例注释[M].北京：中国法制出版社

[3]江必新.中华人民共和国行政强制法条纹理解与实务指南[M].北京：中国法制出版社。