教育扶贫视阈下乡村教师支持政策执行效果研究

李钊 谭刚

摘要：以新疆维吾尔自治区乡村教师支持计划为切入点，基于史密斯政策执行理论模型，结合新疆维吾尔自治区阿瓦提县14所中小学的调研数据，对政策执行效果进行综合分析与评价。结果表明，该县乡村教师支持计划整体执行效果一般。政策执行过程中，一些略显笼统的政策内容为政策自上而下執行留足了空间，政策模糊执行造成政策阻滞;政策资源靶向偏差，政策执行中精英俘获现象明显;乡村教师对政策的认知度不高，内驱力不足。据此，该县需强化政策完整性，降低选择性执行风险;加大对政策执行后期监督与反馈，谨防政府行政自由裁量权逾越权力边界;逐步提升乡村教师对政策的认同度与参与度，以期更好地推进教育扶贫工作。

关键词：乡村教师支持政策;执行效果;史密斯政策执行模型;因子分析

中图分类号：G459         文献标识码：A

文章编号：0439-8114（2019）17-0140-07

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2019.17.037           开放科学（资源服务）标识码（OSID）：

Abstract： This paper takes the rural teacher support plan as the breakthrough point， follows T. B. Smith's research paradigm of policy implementation process， and combines the data of 14 primary and secondary schools （including teaching points） in Awati County to make a comprehensive analysis and evaluation of the policy implementation effect. The results show that the overall implementation effect of the "Rural Teacher Support Plan" in this county is general. In the process of policy implementation， some general policy contents leave enough flexibility space for policy implementation from top to bottom， which results in the obstruction of policy vague implementation; the deviation of policy resources targeting， the phenomenon of elite capture in policy implementation is prominent; the awareness of rural teachers is not high， and the internal drive is insufficient. Accordingly， the county should ensure to strengthen the policy integrity and reduce the risk of selective implementation; increase the supervision and feedback on the late implementation of the policy， and guard against the government's administrative discretion exceeding the power boundary; and gradually enhance the recognition and participation of rural teachers in order to better promote poverty alleviation through education.

Key words： rural teacher support policy; implementation effect; Smith policy implementation model; factor analysis

教育扶贫作为中国实现脱贫攻坚的重要路径，近年来教育部门会同相关部门相继出台多项教育扶贫政策[1]。党的十九大报告提出“注重扶贫同扶志、扶智相结合”，《教育脱贫攻坚“十三五”规划》成为新时期教育脱贫工作的行动纲领。教育扶贫作用机理的发挥离不开教师，范先佐[2]指出农村教育水平提升的关键在于教师。当前，西部不发达地区农村教师队伍建设普遍面临着职业吸引力不强、扩充渠道狭窄、乡村教师流失率偏高等发展困境。《中国农村教育发展报告（2013—2014）》指出，近年来乡村教师流失率高，乡村教师流动意愿强烈，有流动意愿的教师占到71.12%。在此背景下，为防止贫困代际传播和加强乡村教师队伍建设，《新疆维吾尔自治区乡村教师支持计划》（下文简称乡村教师支持计划）的颁布实施，在某种程度上为新疆维吾尔自治区乡村教师发展带来了政策支持。

乡村教师支持计划作为一项教育政策，隶属于公共政策范畴，它在推动乡村教育扶贫工作中具有重要的现实意义。自执行以来，受政策价值偏好、区域经济发展差异及教育资源多寡等影响，研究学者对政策文本静态分析、执行机构、政策环境等动态执行过程缺乏统一认识[3-7]。史密斯政策执行模型为揭示政策执行过程的动态复杂性提供了全新视角与解释框架。本研究通过对新疆维吾尔自治区阿瓦提县乡村教师支持计划执行效果进行评估，在分析政策执行制约因素基础上提出对策建议。

1  教育扶贫与乡村教师支持计划的逻辑关系

1）政策隶属关系。教育扶贫作为中国扶贫开发的一种方式，注重发挥教育在扶贫工作中的基础性作用。党的十大八以来，教育部加大政策落实，启动执行教育扶贫全覆盖行动，出台了20多项教育扶贫政策。乡村教师支持计划作为教育扶贫政策体系的子政策，其属于补充性政策，主要针对乡村教师，二者存在政策隶属关系;政策目标导向均为阻断贫困代际传播。

2）教育扶贫功能。教育扶贫旨在切实发挥教育的重要作用，通过弥补贫困地区教育短板以提高贫困人口科学文化素质与脱贫致富的内生能力，促进各类教育均衡发展，阻断贫困代际传播，并最终实现贫困地区稳定而长久脱贫[8，9]。贫困地区教育发展水平落后，教师质量参差不齐，教育扶贫作用的有效发挥离不开教师。乡村教育发展关键在教师，核心是教育质量提升[10]。当前乡村教师普遍面临着职业吸引力不强、流失率偏高等各种困境，为更好地稳定乡村教师队伍建设、促进乡村教育发展，更好地推动教育扶贫工作有序推进，国家出台乡村教师支持计划。通过政策扶持，实现教育资源合理配置，对实现教育均衡具有重要的现实意义。

2  理论模型与评价指标的构建

史密斯指出，影响政策执行的4个因素在政策执行过程中会相互作用，形成张力。政策执行产生张力背后隐含冲突，影响政策制定者与执行者的原定计划[11]。政策执行机构、目标群体和政策环境等均制约着政策执行效果。政策内容的模糊性为政策选择性执行提供灵活的空间;政府执行机构工作人员能力、素质等差异，自由裁量权触碰权力边界、价值偏好等影响政策执行效果;目标群体认知度、满意度及政策环境的支撑成为不可或缺的考量[12，13]。本研究以教育扶贫政策乡村教师支持计划为研究切入点，以阿瓦提县为研究区域，遵循史密斯政策执行过程研究范式，通过构建评价指标体系，对政策执行效果进行综合评价，旨在逐步明晰政策文本静态表述与政策动态执行之间的差距，切实有效地发挥教师在教育扶贫机理中的重要作用，持续有序地推进教育扶贫工作。史密斯政策执行过程模型见图1。

基于史密斯政策执行过程模型，从理想化政策、执行机构、目标群体和政策环境4个维度构建了乡村教师支持计划执行效果评估指标体系[14]，见表1。

3  数据来源与研究方法

3.1  数据来源

本研究以新疆维吾尔自治区阿克苏地区阿瓦提县为研究区域，随机选取14所乡镇学校及村教学点任课教师为研究对象，共发放问卷218份，回收212份，有效问卷206份，有效问卷率为97.17%。

3.2  研究方法

依据史密斯政策执行过程模型初步构建乡村教师支持计划评估指标体系，整理原始数据，运用因子分析法，最终得到各指标的权重。

式中，j为原始变量的个数，i为经过主成分分析方法提取出来的公因子个数。

4  结果与分析

运用SPSS 21.0进行因子分析，具体步骤包含：①数据同向化处理;②因子适宜性检验;③公因子提取及载荷矩阵求解;④因子命名、旋转;⑤计算因子得分;⑥借助相关系数矩阵、反映像相关矩阵、巴特利特球度检验与KMO检验方法对输出结果进行分析。

4.1  KMO及Bartletts检验

KMO为0.872，P=0.000<0.05，说明变量之间存在相关关系，适合作因子分析。

4.2  指标变量公因子提取

运用SPSS 21.0统计软件提取的前4个公因子的特征值均大于1，累计方差贡献率达71.723%，满足作因子分析的基本前提，提取的4个公因子可以很好地解释所有变量，见表2。

4.3  指标变量公因子命名

根据载荷矩阵率，对公因子进行命名，载荷矩阵率越高，提取公因子越可更好地解释该变量，见表3。由表3可以看出，公因子1对社会文化环境因素、政治因素、经济因素载荷最高;公因子2对目标群体参与度、满意度、认同度载荷最高;公因子3对政府执行力、监管性、政策改进性载荷最高;而公因子4对政策协调性、可行性与政策目标达成性载荷最高。在对实地调研数据分析基础上，旋转之后载荷矩阵与最初设定的乡村教師支持计划政策执行效果评估指标体系相吻合。

4.4  指标权重确定

指标权重是指各个指标在整个评价指标体系中的价值高低及所占比例大小的量化值。本研究中，指标权重包括二级指标对于一级指标的权重及三级指标对一级指标的权重。权重系数的合理与否直接关系到最终测算结果的可信度。一级指标乡村教师支持计划执行效果评价，即目标层;二级指标指通过因子分析提取出来的4个公因子，计算指标权重可通过对其累计贡献率归一化处理，见表4;三级指标对于目标层的权重，可根据各变量在公因子上的得分系数及各公因子累计贡献率进行测算，主成分得分系数结果见表5。

根据旋转后的主成分贡献率以及各变量在每个主成分上的得分系数，对该指标在各成分线性组合中的系数进行加权平均，可以得到每个变量的指标系数。由于所有的指标权重和为1，所以要在指标系数基础上归一化，即可确定每个指标的权重，见表6。

4.5  指标体系与评估模型

根据分析结果可得出阿瓦提县乡村教师支持计划实施评估指标体系及权重值（表7）。根据该体系中各指标的权重值建立评估模型如下：

式中，Y为政策评估得分，Xi为政策评估的二级指标得分，ai为政策评估二级指标的权重值，aij为政策评估三级指标的权重值，Xij为政策评估三级指标的平均得分。

4.6  实证结果

在评估模型确立的基础上，代入阿瓦提县14所学校的调研数据，可得乡村教师支持计划政策执行效果最终得分。4个公因子分别为政策本身（理想化政策）、执行机构、目标群体和政策环境，具体得分如下：政策本身（理想化政策）3.56分;政策执行机构2.74分;目标群体3.42分;政策环境3.15分;乡村教师支持政策综合评估得分为3.09分。通过运用李克特五点量表设置评价标准，界定为1～5个维度，分别赋1～5分。

阿瓦提县乡村教师支持计划得分中等，说明政策执行效果一般。4个公因子中政策环境得分偏低。政策执行受政策环境制约，阿瓦提县作为贫困县，其经济发展水平和教育水平都相对落后，在这种经济环境支撑下，政策执行较乏力。得分最低的为政策执行机构，说明政策执行过程中，一些略显笼统的政策内容为政策自上而下的执行留足了灵活性空间，政策模糊执行造成政策阻滞。目标群体得分一般，说明乡村教师对政策的认知度偏低，内驱力不足。相关政策落实不到位，存在选择性执行的风险，教师任教意愿不强;精英俘获致使优质教师资源难以下沉，村教学点为最末端的利益获得者。政府政策执行力不足、监督反馈机制不完善，是后续政策执行需关注的问题。

在后续政策执行过程中，阿瓦提县需完善政策，减少政策阻塞;多渠道增强政策宣传力度，提高乡村教师认知度和参与度，提升乡村教师的内驱力;切实提高政府执行力，将政府行政自由裁量权控制在权力边界，减少精英俘获，努力推进优秀师资资源下沉，使基层村教学点切实享受政策释放红利;以乡村振兴为依托，大力发展地区经济，为政策执行创造良好环境。

5  乡村教师支持政策执行困境及成因分析

5.1  阿瓦提县乡村教师支持计划执行困境

1）乡村教师对政策理解和认同度较低。阿瓦提县根据乡村教师支持计划，结合本地区发展实际，制定了具体的乡村教师支持对策。政策已实施2年多，乡村教师作为政策受益者，对于这一政策的熟知程度却较低。调查结果显示，对“支持计划”非常了解的占12.6%;比较了解的占37.9%;一般的占27.2%;不太了解或不了解的占22.4%。

2）部分学科教师短缺现象依旧突出。阿瓦提县采取多种措施拓宽乡村教师补充渠道，补足短缺教师数量，开足国家规定课程，但音乐、体育、美术等学科教师短缺现象仍然突出，政策层面导向未有效解决这一问题。通过对一学校校长的访谈了解到，学校近两年教师补充数量有所增加，基本可以满足正常教学需求，但一个老师兼任多门课程的现象长期存在。教师资源纵向截留现象严重，优质教师特别是年轻的音乐、体育、美术老师无法向下流动，教师“下不去”问题依旧很突出。此外，乡村教师工作负担较重，一位老师任教两门课很普遍，平时除了上课、批改作业，其他非教学工作占用时间和精力较多。当前新疆维稳形势严峻，教师工作压力很大，也导致乡村教师流失[16]。

3）城乡教师交流制度作用发挥有限。城乡教师交流轮岗制度是拓宽教师补充渠道的关键举措。阿瓦提县在推动教师交流轮岗方面仅停留在镇及部分村小学教学点。通过访谈了解到，很多学校没有交流轮岗任教的教师，大部分主要通过特岗计划及高校教师支教等形式补充师资。交流轮岗双向流动不顺畅，自上而下多为政府行为，自下而上的乡村教师流动很难推进。此项措施在合理配置教师资源，实现教育均衡发展方面具有重要意义，但阿瓦提县在村小学教学点与乡镇学校教育均衡方面还存在很多问题，在乡村任教的教师多为年轻教师或即将退休的老教师，而非优质教师，这一问题值得关注，也是亟需解决的教师流动不顺畅困境。

4）“向农”乡村教师编制政策无法落实到位。当前乡村教师编制核定主要参照城市编制核定办法，并不适合农村。在调研中发现，以特岗计划为依托的招聘方式在划定编制方面提出了时间限定，3年服务期满后按时入编;统一招聘教师1年之后按时入编。阿瓦提县村内教学点教师补充主要依靠特岗教师与支教两种主要形式来实现师资补充;县教育部门在统一招聘基础上，通过行政性手段实现对乡镇学校教师的配置分配。以政府行政手段进行调配，政策资源靶向偏差，诱发精英俘获现象发生，部分城镇教师占用乡村学校编制名额。

5.2  阿瓦提县乡村教师支持计划执行困境成因分析

1）政策内容模糊导致政策缺损。乡村教师支持计划中，一些略显笼统的政策内容为政策自上而下的执行留足了灵活性空间，政策模糊执行造成阻滞现象。阿瓦提县在政策执行过程中遵循乡村教师支持计划政策文本，政策缺损现象在阿瓦提县实地调研中得以证实。乡村教师支持计划在“下得去、留得住、教得好”等方面作出规定，但对政策执行具体细則未明确规定。在“下得去”政策内容中，当前教师补充渠道主要为特岗教师与支教，对于教师县域内流动渠道并未落实，单一维度流动明显;“留得住”内容中，生活补助标准、住房配套设施建设、荣誉制度建设等没有明确规定，这为政策执行留足空间与余地，造成政策缺损。此外，关于如何“教得好”，鼓励乡村教师外出培训，但对培训次数、时长等未有明确具体的要求。

2）政策执行缺乏有效监督，精英俘获现象凸显。政府作为政策执行主体，拥有一定的行政自由裁量权，加之政策资源靶向偏差，致使政府政策执行逾越权力边界，缺乏有效监督。阿瓦提县乡村教师支持计划执行过程中，由于监督渠道滞塞，致使政策缺损现象频发，政策执行主体选择性执行趋向明显。如：在增强乡村教师职业吸引力方面，涉及乡村教师荣誉制度，旨对在乡村连续任教满15、20和25年的乡村教师给予物质奖励、颁发荣誉证书。然而多数受访者表示并未知晓这一政策内容，说明政策落实不到位。此外，乡村教师支持计划要求设立城乡交流轮岗制度，完善优秀教师流动机制，逐步破解城乡教师资源不均衡现象。然而当前阿瓦提县乡村教师交流轮岗仅仅停留在县、镇两级，单一维度的流动机制使得村教学点难以获得优秀的教师资源。自上而下的政策执行过程中，优秀教师资源被截留，使得村级学校原本教师短缺的现象更为严重，而县、镇学校师资较为充裕，精英俘获现象在阿瓦提县政策执行过程中较为突出。

3）乡村教师认知度不高，内驱力不足。史密斯政策执行模型中指出目标群体作为政策执行过程中的重要一环，影响政策执行效果。通过对阿瓦提县乡村教师支持计划实证分析发现，乡村教师对政策认知程度较低，甚至对政策内容不清楚。究其原因，政策宣传力度不足，对政策宣传仅停留在文件上传下达，对学校教师缺乏政策宣传与解读。新媒体对此方面内容报道较少，教师对该政策内容缺乏了解渠道。

乡村教师存在向城性思想，留教任教的内驱动力不足，在某种程度上影响着政策执行效果。在政策执行过程中，教师作为独立个体，本身具有个人追求与需求，“经济人”特征凸显[17]。问卷调查显示，在教师任教意愿分析中可知，74.3%的教师考虑未来向其他乡镇学校流动，仅有25.7%的教师愿意继续留校任教。

4）政策执行缺乏有效支撑。史密斯指出，政策环境作为影响政策执行效果的重要因素，涉及区域经济发展水平、社会环境及教育发展水平等内容。通过实地调研，结合数据分析，受政策执行环境制约，阿瓦提县乡村教师支持计划执行效果一般。

中国区域间经济发展水平不平衡，教育资源禀赋区域差距明显。阿瓦提县为贫困县，其经济发展与教育资源相对滞后，乡村教师教学生活环境与待遇水平相对较差。经济杠杆作用下，教师向城市流动趋势加剧，教师资源区域分布不均衡程度加剧，不利于乡村教育发展[18]。

区域间社会环境对政策执行效果同样有一定的影响。当前，在维护社会稳定与长治久安的大背景下，基层政府在维护社会稳定方面着重发力，对于乡村教师支持计划缺乏有力的支持。通过对乡村教师访谈了解，学校教师不仅承担着教学任务，还负责督导组检查及各种材料报送等工作，牵扯大部分教师精力，使其难以安心教学。

6  阿瓦提县乡村教师支持计划执行优化路径

6.1  制定政策具体实施细则，减少政策缺损

1）《新疆维吾尔自治区乡村教师支持计划（2015—2020年）实施办法》作为纲领性文件，阿瓦提县需结合自身区域发展实际对政策予以补充、完善，制定相应的实施细则，作为本区域的指导文件。

2）阿瓦提县需切实做好城乡教师交流轮岗，鼓励引导县、镇教师下沉，逐步构建双维度教师流动体制，努力实现教师资源区域均衡。在“留得住”板块，需要逐步完善政策内容，在乡村教师荣誉制度、周转房建设等方面发力，明确规定生活补助标准，减少政策内容模糊性帶来的政策选择性执行风险。在“教得好”板块，需明确规定乡村教师外出培训次数、时长等;注重对政策资源投入与政策效果产出之间进行量化，有效避免政策内容的模糊性所带来的政策阻塞效应。

6.2  强化政策执行监督，提升政府执行力

如何规范政府行政自由裁量权，减少精英俘获现象发生，成为提升政策执行效果的关键。为此，需要强化政策执行过程监督，防止政府执行逾越权力的边界。针对阿瓦提县政策执行中存在的问题，需要坚持定期督导与不定期抽查相结合。乡村教师是新疆乡村教育发展的主力军，乡村教师支持政策的出台为破解乡村教师发展困境、提升乡村教育发展质量、有序推进教育扶贫工作注入新的活力与有力支撑。阿瓦提县在落实支持计划政策上，存在选择性执行的倾向，如：在大病救助方面，政策执行缺位;荣誉制度建设方面激励成效不高，知晓率偏低。虽然该县开展督查工作，但整改力度不够，成效不显著。为此，要强化达标考核制度，对基层学校政策实施情况进行检查，针对性地提出整改意见并限期落实，为定期督查推进工作提供参考依据。

6.3  提升政策认知度，增强目标群体内驱力

政策执行将政策文本转化为政策效果，不仅需要系统的政策内容与强有力的执行机构，更需要政策目标群体的认同与配合。

1）提高乡村教师对政策的认知度有助于提升政策执行力。乡村教师支持计划是一项利国利民的好政策，对于加强乡村教师队伍建设、提高乡村教师工作积极性，提升农村教育发展质量，更好地推进乡村教育扶贫工作具有重要的意义。阿瓦提县政府需开展多渠道政策宣传，切实发挥学校、主流媒体及政府的宣传作用，努力使政策内容深入人心。

2）教师群体政策参与意愿受政策认识水平的制约，提高政策认知，强化政策参与度对于提升乡村教师内驱动力有积极的作用。政策执行过程中应确保乡村教师政策目标群体的主体地位，充分考虑教师群体的意见，增强其政策参与意愿，为更好地推进政策执行作准备。通过落实政策内容举措，保障教师群体的切身利益，逐步降低因社会环境、文化差异等因素所导致“经济人”特性的向城思想，增强乡村教师的任教意愿等内驱力。

6.4  依托乡村振兴，营造良好发展环境

阿瓦提县是贫困县，其经济发展水平落后，基础设施相对较差。在乡村振兴战略引领下，逐步破解长期发展形成的二元经济结构，实现区域经济均衡发展。在有序推进教育扶贫工作中，需切实发挥乡村教师在教育发展中的核心作用，不断营造良好的政策环境，为稳定乡村教师队伍奠定坚实的基础。阿瓦提县需大力发展实体经济，推进产业扶贫、电商扶贫等，将区域农业发展优势逐步转化为巨大的外部经济效益，为乡村教师支持计划政策执行营造良好的经济环境，吸引教师任教及留教。完善县域内教育基础设施建设，推进县、乡、村教育统筹。切实推进学校合并，逐步实现教育资源的优化与合理配置，为提升乡村教育发展质量，推进教育扶贫打基础、做准备。新疆当前面临比较严峻的社会形势，在社会稳定与长治久安目标导向下，稳定是一切工作的重心。为营造良好的外部环境，需逐步为乡村教师减压，在教育教学之外，尽量减少额外的工作任务。可聘用人员专门负责此项工作，使教师专心教学，以提升教育质量作为其本质、核心工作。

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