产业集群政策评价研究综述

李珊　杨丹萍

摘 要：产业集群政策对产业集群的发展有着非常重要的作用。文章系统梳理了国内外产业集群政策评价理论、评价标准和指标体系、和方法等方面的研究成果。通过对当前研究成果的论述和评价，给出我国产业集群政策评价的未来研究方向。

关 键 词：产业集群;政策评价;评价方法

DOI：10.16315/j.stm.2019.04.001

中图分类号： F 272.3

文献标志码： A

Review of research on industrial cluster policy evaluation

LI Shan， YANG Dan-ping

（Business School，Ningbo University，Ningbo 315122，China）

Abstract：Industrial cluster policy plays a very important role in the development of industrial clusters. The article systematically sorts out the research results of domestic and international industrial cluster policy evaluation theory， evaluation standards， indicator systems， and methods. Through the discussion and evaluation of the current research results， the future research direction of Chinas industrial cluster policy evaluation is given.

Keywords：industrial cluster; police evaluation; evaluation method

收稿日期： 2019-04-26

基金項目： 浙江省自然科学基金项目（LY17G030010）

作者简介： 李 珊（1995—），女，硕士研究生;

杨丹萍（1968—），女，教授，硕士生导师，硕士.

产业集群政策评价是政府实现产业集群健康发展目标的必要途径。在现代政府对产业发展的管理中，基于结果的集群政策绩效管理在整个政府产业管理中占据了十分重要的地位，他既是提高集群政策运行效率、促进产业集群又好又快发展的需要，又是提高政府部门决策合理性，提升政府公信力的需要。正是因为产业集群政策评价在政府产业管理的重要地位和作用，自上世纪90年代Porter[1]在其《国家竞争优势》一书中提出产业集群开始，世界各国开始在产业集群研究中推行集群政策评价制度。本文系统梳理了国内外产业集群政策评估理论、评估标准和指标体系、方法等方面的研究成果，在肯定其理论成果贡献的基础上，提出一些研究方向的不足建议，希望可以对以后学者在这方面研究提供参考。

1 产业集群政策评价的提出及问题

1.1 集群政策评价的理论框架

自政府实施产业集群政策以来，产业集群政策评价理论引起了众多学者的关注。作为公共政策评价的一个范畴，国内外众多学者借鉴公共政策评价理论，研究产业集群政策评价的理论框架。2003在瑞典举办名为“创新集群——一个新的挑战”的全球性学术会议，世界各国关于创新体系与产业集群研究的专家学者共同参与了会议，本次会议产生了《集群策动绿皮书（2003）》和《集群政策白皮书（2004）》2本著作，首次提出要对5年以上的成熟集群进行政策评价。俞培果[2]在其发表的著作《集群策动·集群政策与政府行动》一书中提及集群政策评价。主要是关于集群政策测度的意义，测量的内容和测量指标的选取等的介绍。事实上，当前产业集群政策评价理论框架还不明确 ，许多地方仍然需要深入研究，从而建造起一个完善的理论框架。此外，值得注意的是，鉴于产业集群政策与产业政策的特殊关系，从产业政策评价中也可以找到可以学习的经验。

1.2 集群政策评价的必要性

许多学者指出，在研究产业集群政策的过程中，有必要对产业集群政策进行评价。刘恒江等[3]在分析国外产业集群政策时提出，政府将实施各种政策干预，以促进产业集群的发展。为了产业集群的效率和政府预期政策目标的实现，科学合理的集群政策评估方法对于整个目标的推动是不可或缺的。绳立成等[4]认为为了证明产业政策的设计的合理性以及促进集群的良性发展，应当建立科学的集群政策评估体系。政府部门只有通过长期动态的对集群政策效果跟踪研究，才能制定有利于集群发展的产业集群政策。王晓霞[5]通过分析集群升级政策的各种问题，指出为了提高集群政策的效果，解决集群政策目标不清晰、政策效果不明显等问题，建立针对地方政府政策绩效的考核机制是必要的。

1.3 集群政策评价存在的问题

集群政策评价要综合考虑很多方面，很多学者在实际研究中会遇到很多问题，因此正确认识政策评价时的问题才能更有效的对政策进行评价。Maria从集群政策评价本身视角来分析，他认为评价集群政策是一个比较复杂的问题，在实际操作的时候需要考虑很多的因素，忽略任何一个重要因素都会导致评价结果的偏差。就集群政策本身来分析：集群政策的作用目标是多样复杂的;集群政策的作用效果难以具体化分析;集群自身发展和集群政策的作用并非完全一致;集群政策的评价体系具有特殊性。一些学者在比较研究国外的产业集群政策中总结出评价时会产生的一些问题，吴瑾等[6]提出国外的产业集群的形成都有其历史和地理的原因，不同国家的集群政策效应要采取不同的评估体系，适用于所有集群政策的评价方法是不存在的，因此比较不同国家的集群政策要站在全面客观的角度去评估。与之类似的还有赵程程，陈强等[7]在研究国际集群政策的热点领域时指出，由于产业集群政策涉及的主体比较多，且很多产业集群促进政策都是近来来才开始实施的，针对短时间的集群政策评价还是有难度的。

2 产业集群政策评价的内涵

关于政策评价内涵的讨论是政策评价的一个重要内容，这是正确认识政策评价和选择合适评价指标及方法的要求。因此对产业集群政策评价内涵的讨论是很有意义的。而且关于产业集群政策评价内涵，一直受到很多学者的关注。目前关于集群政策内涵的研究大多关注于对集群政策评价标准以及评价内容的探讨。

2.1 基于集群政策评价标准的内涵研究

一般来说，对于特定的集群政策评价，要遵循一定的评价标准才能保证评估结果的合理性及科学性。因此很多学者对集群政策评价标准展开相关讨论。如Rosenfeld等[8]在对多个集群及其促进政策研究后，提出了评价产业集群政策整体效率的标准包括从集群的大企业或从其他科研单位获取利益的新企业的数量、新技术的出现和不断增加的R&D容量，劳动能力水平的提高以及企业间分销网络的密集程度。Ecotec咨询公司[9]在对一系列集群研究之后总结出评价集群政策的标准：合理性即政府的产业集群政策是否针对产业集群目前存在的问题;效果性即政策的实施是否可以达到想要的结果;效率性即该项政策的收益与支出的比率。韩小威[10]则认为，大多数人的福利原则、综合效果标准、生产力标准和国际竞争力标准是评价产业政策有效性的原则和普遍标准。吴瑾等提出美国的产业集群政策是将公平性原则作为评价集群政策的首要遵循标准，并根据反馈的结果适当的调整集群政策，从而促进产业集群发展。

2.2 基于集群政策评价内容的内涵研究

在对集群政策评价内涵研究时，许多学者认为关于评价内容是一个重要方面，从而产生了相关的理论成果。如马树才[11]指出可以将经济政策分成两方面内容评估：一是政策决策评价，即对将要实施的某一项宏观经济政策进行评价，即事前评价;二是政策效应评价，即对已经实施的某一项或者某几项宏观经济政策进行评价，即事后评价。针对我国的产业集群政策，王业强等[12]在分析产业集群战略和产业政策内涵、模式和工具的基础上，对我国产业集群政策按照国家层面、省区层面和市县级层面进行分类，并对其政策进行评价。宋蒋萱等[13]评价电影产业政策绩效从政策的国际表现如海外市场的拓展情况，促进建立公平的国际竞争秩序和对国内电影市场的规制方面，包括从制片、发行、放映到人才技术等方面。李春生[14]在其研究时提出针对产业集群政策评价应该从2个方面入手：一方面是政策的直接影响，包括对当地GDP、企业销售收入等经济指标分析;另一方面是政策的间接影响，包括对集群相关产业，集群内企业以及基础设施等的带动发展作用。

3 产业集群政策评价的指标体系

在选择评价方法之前，需要确定集群政策评价的指标体系。通过前文对集群政策评价内涵的梳理，对指标体系的研究有一个总体的方向。作为集群政策评估的重点，其研究方向主要是一从政策类型视角构建指标体系，二是从政策作用对象方面构建指标体系。

3.1 基于政策类型视角的评价体系

李兴旺等[15]从扶持政策、促进政策、规制政策3类政策中甄选出具体的政策内容，构建了关于产业集群政策机制的P—F—E模型。沈小平等[16]为构建产业集群政策绩效指标体系，将政府政策类型从主导统筹性、扶持推动性、约束规范性和准入限制性4个方面划分，开展集群政策效应分析。童心[17]在研究江西高新技术产业集群内政策绩效时，将政策分为促进对话与合作”“拓展需求”“提供智力支撑”“促进国际联系”“完善集群框架”并从这几个方面构建评价指标体系。

3.2 基于政策作用对象的指标体系

Raines[18]从集群政策改善集群发展环境、增强企业创新能力方面探究产业集群政策的效果。段湘姬等[19]从政府对地方产业集群发展的作用角度评价政府政策，即构建了以基础支持、政策引导、规范市场3个方面为对象的指标。王帅力[20]将基础设施、企业、市场、环境4个作用对象为一级指标，并进一步将4个指标划分为38子指标，这些构成了评价地方政府产业集群政策的指标体系。此外郅姣姣[21]从政策对地方经济，农业相关产业、集群本身、以及集群企业4个方面作用构建农业产业集群政策评价指标体系。

4 产业集群政策评价方法

当前，政策评估开始成为政策科学研究的重点，Vendung[22]根據政策评价的标准，提出了不同政策的评价模型，主要可以分为效应模型、经济模型和专业模型，每个模型可以又分为不同的子模型。该评价模型自提出以来，在政策评价的理论研究和实践中得到了广泛的应用。产业集群政策评估作为政策评估的一类内容在国内外研究中普遍受到关注。产业集群政策评价的核心是评价方法。不同的评价方法必然导致不同的结果，进而对产业集群政策产生不同的影响，因此，如何运用合理有效的分析方法是产业集群政策评价的关键。

4.1 基于文本分析法的集群政策评价

近年来随着政府对产业集群的关注，政府不断出台了很多促进产业集群发展的政策，很多学者通过对政府政策文本的梳理，采用文本分析法评价集群政策。如沈小平等通过分别对政府政策文本规定的4个方面主导统筹性、扶持推动性、约束规范性和准入限制性梳理，以产业集群直接相关的政策视角进行规范性分析，从四个效应展开评价，并就效应分析结果提出相应对策建议。吴敏慧[23]为研究浙江产业集群政策效果，通过对浙江省2008—2010年工业经济中产业集群政策的收集，运用文本分析的方法将政策条文分类分析，对产业集群政策进行定性分析。并且具体论述了海宁皮革产业集群的政策效果及影响。张爱琴等[24]采用文本挖掘方法研究创新集群政策效应，收集了2000年至2016年国家和省级创新集群政策文本，从创新的数量和力度、创新的内容解构和创新的效果3个方面对国家和省级创新集群政策进行了评价和比较分析。

4.2 基于层次分析法的集群政策评价

鉴于文本分析法这类定性研究方法比较缺乏说服力，许多学者开始借鉴政策绩效定量研究方法实行集群政策评价。层次分析法作为政策评估的常用方法，被很多学者应用于集群政策评价。如田卫东[25]为评价区域优势产业集群中政府作用，将网络层次分析法（ANP）与灰色关联度分析方法（GRAP）有机结合，建立了评价模型。并将此模型用于对山东济宁市的政府作用研究，实证评价了政府对四大产业集群发展的促进效果。问倩玮[26]在研究天津滨海产业集群政策绩效，采取层次分析法与综合评价法相结合，通过梳理相关产业集群政策理论，借鉴欧盟、日本等国家的集群政策经验设计指标体系。首先基于层次分析法和专家咨询法计算出各个指标的权重，然后设计关于集群政策的调查问卷，使用模糊综合评价法对对问卷结果进行整理计算得出总体绩效。同样方法的还有郅姣姣为分析陕西农业集群政策绩效，利用层次分析法和多指标综合法，实证得到农业产业集群的总体绩效和4个分指标的效率。一部分学者将模糊思想运用于层次分析法，Chia-Chi等[27]以模糊层次分析法（FAHP）为分析工具，构建新竹科技园政策评价指标体系，研究各指标的权重，以促进产业集群的发展。结果表明要素条件是促进发展最重要的动能，此外促进国际联系政策和更广泛的框架政策在集群政策效果中占比很大。严飞[28]利用模糊层次分析法来计算集群政策评价准则的权重和优先次序，发现基础政策框架和市场政策被认为是最重要的两类政策，而童心等[29]在此基础上进一步结合QFD方法，实证探析上海生物医药产业集群政策的有效性，结合集群政策功能将集群政策分为5个维度测量，得出总的政策效果为66%。

4.3 基于数据包络法的集群政策评价

由于主观因素在层次分析法和模糊思想中的应用过程中占据相当大的比重，不同的评价者其主观打分不可能完全一致，导致收集到的数据偏离实际情况。这一方面给用数学方法解决问题带来不便，另外也使得实证分析缺乏严密的科学性和实验数据的支撑，使得结果不易被所有的决策者所接受。因此许多学者开始研究基于客观数据的研究方法如DEA法，对集群政策进行评价。如李伟红等[30]利用DEA分析法，釆集全国29个地区的数据，评价了政府政策对于产业集群创新系统的影响，并以河北省为例，进一步利用模型的参数进行了分析，为定量评价产业集群创新系统政府政策提供了理论依据。闵剑等[31]在研究新能源汽车产业政策绩效评价时使用DEA法，从政府投入与产出的视角构建评价的指标体系，对湖北省及13个有代表性的城市的新能源汽车产业状况进行实证分析。结论表明，从效率、有效性、规模收益等方面综合来看，新能源汽车产业存在投入产出率较低，即当前投入方面已经冗余，而产出方面却稍显不足。

4.4 其他集群政策评价方法

除了以上常用的方法，还有一些学者采用其他的方法用于集群政策绩效评价。David等提出了集群政策评价的多部门构模方法。该方法首先通过数据库分析，区分影响集群的各个因素，划分集群内的部门，并以此为基础建立如GDP、竞争力等指标。引入相关因素的作用系数，结合I-O分析来评价某个特定时期的集群政策效果。有学者运用此方法成功对苏格兰的产业集群政策评价。Falck等[32]通过采用三重差分模型，对1999年德国巴伐利亚实施的集群导向政策进行评价，研究特定产业的产业集群政策是否能够提高集群企业的竞争力。结果发现，对于不同的创新措施，集群导向政策使目标行业成为创新者的可能性提高了4.6至5.7个百分点。与此同时，目标行业企业的研发支出平均下降19.4%，而获得外部技术诀窍、与公共科研机构合作以及合适研发人员的可用性增加。李志刚[33]借鉴投入产出相关理论评价产业集群政策效果。通过计算政策带来的直接收益和间接收益，投入的直接成本和间接成本，参考斯亚斯坦德提出的劳动力迁移成本收益模型， 制定集群政策的成本收益模型。严朕等[34]利用因子分析法分别从横向和纵向分析了黑龙江医药产业集群的竞争力及政府政策效果。王战营[35]使用主成分分析法研究地方政府對产业集群的作用绩效。通过构建包括公共产品支持系统，资本要素支持系统在内的31个指标，结合具体数据采用主成分分析方法，对新乡、洛阳、商丘3个城市的政策绩效分析并对比各城市的政策实施效果。

5 结论与展望

产业集群政策对于我国产业集群发展具有重要作用，从前文梳理可以看出，当前我国关于产业集群政策评价的理论成果已经有很多，这对于以后这方面的研究具有很重要的借鉴意义。但是必须认识到我国产业集群政策评价目前并不成熟，有很多需要完善的地方。

1）集群政策评价理论框架研究尚且不足。根据当前所查阅到的文献，我国专门介绍产业集群政策评价的专著还没有。一些已经出版的图书或教材也仅是用少量的篇幅提及，难成系统，对于现实评价的帮助不大。此外，现有的文献研究深度和广度都还不够，很多研究都未涉及关于集群政策实施的作用机理以及政策绩效特征的具体分析;结合公共评估理论构建产业集群政策评价体系的研究也比较少。

2）缺乏全面科学的评价理论体系。对于评估体系的标准，评估内容的科学性探讨的还不够，且构建的评价指标体系也不够完善，大多数都从政策类型和政策作用对象方面构建，缺乏对评价主体，评价流程等方面的考虑。许多研究都倾向于对产业集群政策实施结果的评价，缺少对政策从制定、执行、实施效果的全过程的评价。距离完善的评估理论体系我国还有很长的一段路要走。

3）产业集群政策评价的实证研究方法比较单一。国内大部分的研究都是基于层次分析法和DEA法，这两种方法在具体应用中都有缺点，不能实际反映集群政策的效果。利用其他方法研究集群政策的成果目前还比较少，应当借鉴国外应当借鉴国外优秀研究成果方法，丰富我国产业集群政策绩效评价方法。

未来关于产业集群政策评价的研究可以从以下几个方面入手：一针对本土的产业集群发展现状和前景，借鉴发达国家的政策评价内涵研究，做到对本地集群政策的一个全面清晰的界定与理解;二是更深入的探讨集群政策评价的评价内容、评价体系、评估方法等，这对深化集群政策评价的研究具有基础性意义;三是产业集群的发展是多形态的，相应的集群政策必然也有发展政策，组织政策，结构政策的不同，因此对集群正常评价也要做到多层次，多维度，多视角。总的来说，为了促进产业集群的发展，我们应当重视对产业集群政策的评价，制定更加科学合理的集群政策，提升我国产业集群的竞争力。

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[编辑：费 婷]