通用航空政策、法规和飞行服务保障环境分析与展望

杨光

[摘 要] 文章梳理了《关于促进通用航空业发展的指导意见》下发以来通用航空政策、法规和飞行服务保障的变化，分析了这些变化为通用航空业发展带来的影响，展望了这三方面因素在促进通用航空未来发展中应当进一步发挥的作用。

[关键词] 通用航空政策 通用航空法规 飞行服务保障环境

中图分类号：V2 文献标志码：A

2016年5月13日，国务院办公厅发布了《关于促进通用航空业发展的指导意见》，将通用航空业推上了新的发展起点，引发了通用航空热点效应。当前，该指导意见发布已经三年有余，在此期间，通用航空的发展环境已经发生了巨大的变化。笔者认为，构成通用航空发展环境的诸多因素中，国家政策和法规决定了通用航空发展的方向、行业监管的理念和模式，飞行服务保障（即围绕通用航空飞行活动而提供的低空空域管理服务、空中交通管制服务、航空情报服务和航空气象服务）水平则直接影响通用航空飞行活动的效率和安全水平，这三个方面因素对于通用航空的发展具有重要的指向性意义。

一、通用航空政策

随着《关于促进通用航空业发展的指导意见》的发布，国家层面相关机构对通用航空工作的重视程度和推动力度之大前所未有，出台了一系列促进通用航空业发展的政策。笔者梳理了国家层面发布的通用航空核心政策，见表1。

在国家层面政策的指引下，地方层面发展通用航空积极性高涨，经笔者粗略统计已经有31个省和直辖市出台了共计近40部各类促进通用航空业发展的地区性政策。笔者认为，国家和地方政策为我国通用航空业的发展构建了良好的宏观发展环境，主要体现在以下几个方面。

（一）明确了发展定位和发展方向。建国以来，国务院首次从国家战略层面对通用航空业发展提出了指导意见，明确了通用航空成为民航领域供给侧结构性改革重要抓手的角色作用。政策内容基本涵盖了通用航空的整个产业链条，充分表明了国家全面发展通用航空业的决心，也赋予了通用航空业承载国家调整经济结构、转变经济发展方式、改善民生和升级消费的重任。

（二）明確了制约发展的关键因素和破解途径。以问题为导向，针对制约通用航空发展的关键因素（制度性障碍问题、低空空域管理改革、基础设施建设问题、服务保障问题、消费市场培育问题等）明确了发展思路，提出了发展目标和重点任务。其中目标的设定突出了点、线、面的统筹协调：通用机场、通用航空器的发展目标建立起发展的关键点，分类保障体系、服务保障体系的建设目标搭建起通用航空运行和管理的纵贯线，航空运动产业、产业示范区的建设目标构建起了通用航空服务产业链发展的覆盖面，点、线、面相互交织支撑通用航空业的全面发展。

（三）明确了行政监管的新思路。确立了“分类管理、放管结合、有序发展”的管理原则。其中，“分类管理”主要体现在三个层面，一是将运输航空和通用航空分类管理；二是将通用航空的业务分为经营性和非经营性并加以区别管理；三是将经营性通用航空业务中的载客类飞行和非载客类飞行进行分类管理。“放管结合”重点在于以放为主，减少事前管理方式，以企业自我管理为主，行政机关依托法定自查、信用手段实施事中事后管理。通用航空的监管打破了以往要求过严、门槛过高、用运输航空监管方式来管理通用航空的思路，转而从分类管理、精准管理方面深耕细作，监管思路的转变有助于进一步激活通航企业和市场的活力，加快通用航空的发展步伐。

二、通用航空法规体系

《关于促进通用航空业发展的指导意见》下发以来，相关立法机构制定修订通用航空法规（包括法律、行政法规、部门规章）的数量和密集程度空前，构建更加符合通用航空发展规律和需求的通航规章体系的步伐明显加快。

法律层面，2017年11月4日第十二届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议和2018年12月29日第十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议分别对《中华人民共和国民用航空法》作出修改，通过取消或调整通用航空经营许可、机场建设行业审批、通用航空器适航审批等内容，为通用航空企业准入提供了便利，为企业培育和拓展市场创造了条件。

行政法规层面，国务院、中央军委空中交通管制委员会办公室组织起草了《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例（征求意见稿）》并于2018年1月29日向社会各界广泛征求意见，该条例填补了我国关于无人驾驶航空器的行政法规空白，同时也确立了针对无人驾驶航空器的精细化管理思路。

规章层面，2018年交通运输部第30号至第40号令颁布了十一部通用航空规章的修改决定，通过调整规章适用范围、减轻通航企业义务、实现通航双证合一审批、降低人员资质要求等多个角度，对不适应通用航空发展的规章进行修订。2019年1月21日，民航局下发了通用航空法规体系重构路线图，形成了业务和法规“两个框架”。其中，法规框架涵盖了通用航空航空器、航空人员、一般运行规则、航空企业合格审定及运输、机场建设和管理等各个方面管理事项，由23部（含现行有效规章20部和计划制定规章3部）规章组成。

除了上述法律、行政法规和规章的制定修订，民航局近年来针对通用航空高密度地制定修订了数十部民航局职能部门规范性文件（行政规范性文件），这些文件是有效落实通用航空规章内容、细化规章要求的重要文件，为通用航空的发展奠定了扎实的基础。

截至2019年6月底，现行有效并且与通用航空紧密相关的法律1部（《中华人民共和国民用航空法》），行政法规2部（《国务院关于通用航空管理的暂行规定》和《通用航空管制条例》），规章20部（《通用航空经营许可管理规定》等）以及数十部民航局职能部门规范性文件（行政规范性文件）。

笔者认为，三年来通用航空法规的制定修订工作进一步夯实了通用航空业发展的法制基础，主要体现在以下几个方面。

（一）确立了通用航空法规体系架构。随着相关法律、规章的制定修订以及通用航空法规框架的发布，我国通用航空法规数量上已经初具规模，结构上层次逐步清晰，覆盖面上基本涵盖了对于通用航空管理的方方面面，区别于运输航空的通用航空法规体系正在稳步形成，既体现了通用航空法规的顶层设计导向，也进一步明确了未来一段时期我国通用航空管理的政策走向、立法思路和制度设计。

（二）通用航空改革精神得到充分体现。通用航空法规的制定修订深入贯彻了简政放权的改革思路，正在向着着力清除制约通用航空发展的制度性障碍、有效解决通用航空法规体系中不协调和不一致问题的方向推进，贯彻了现代治理理念和法治思维，不断将通用航空激励政策的思路和通航改革试点工作取得的成果固化到法规中来，为通用航空发展营造了更为宽松的法制环境。

三、通用航空飞行服务保障

《关于促进通用航空业发展的指导意见》下发以来，民航局和空中交通管理机构围绕通用航空飞行活动全过程，在优化通用航空飞行服务保障环境方面的力度不断加大。

（一）低空空域改革。早在2010年8月国务院和中央军委下发了《关于深化我国低空空域管理改革的意见》之后，低空空域改革试点工作便已经陆续开展。《關于促进通用航空业发展的指导意见》下发后试点推进工作更为密集，先后在珠三角和海南地区开展了空域精细化管理改革试点，在西北地区开展了通用航空低空空域监视与服务试点，在四川省开展了低空空域协同管理改革试点。这些试点从不同的角度对低空空域改进进行了尝试并取得了一些积极的成果，但整体推进低空空域管理方面仍未取得实质性的进展。

（二）通用航空飞行计划管理。2018年7月，民航局在通用航空管理系统中正式启用通用航空预先飞行计划管理模块，受理跨战区或者跨民航地区管理局辖区，或者使用外籍航空器（飞行员）的通用航空预先飞行计划；2019年6月，启动受理跨民航空管分局（站）但未跨民航地区空管局管区及战区范围的通用航空飞行计划；2019年9月将受理超出机场本场范围，但未超出民航空管分局（站）的通用航空飞行计划。届时通用航空预先飞行计划申请和审批工作将整体纳入统一的电子平台，实现“一次申请，全网办理”。

（三）无人驾驶航空器空中交通管理。2018年11月民航局在深圳地区启动了无人驾驶航空器空中交通管理信息服务系统试点工作。该系统具备无人机飞行风险评估、飞行轨迹避撞告警、实时警告等信息推送方面的功能，目前已经广泛接入无人机实时飞行数据源，且可在线自动受理飞行申请，为无人驾驶航空器的运行监管工作和飞行服务提供了重要技术支撑。

（四）中国民航通用航空信息服务。2019年3月，民航局空管局正式上线运行中国民航通用航空信息服务平台，同时发布了全国首张目视飞行航图。中国民航通用航空信息服务平台作为公布目视飞行航空图和通用机场资料等基础信息的唯一官方渠道，免费为用户提供目视障碍物、地形地貌、山川河流等飞行航空数据，还可以提供包括航路航线、运输机场、管制区域、通信频率、导航设施等运输航空数据信息。目前，民航局空管局已经编制完成多个省份目视飞行航图和通用机场航行资料。

笔者认为，三年来通用航空飞行服务保障环境的变化为更好地服务通用航空飞行活动了做出了一些变革式的贡献，主要体现在飞行活动的准备阶段：目视飞行航图的发布改变了低空飞行中领航的方式从而提高领航的精准度；解决了通航飞行计划审批部门分散、审批周期长的现实问题，实现了飞行计划申请“阳光审批”。同时，针对无人机实现了飞行活动的实施阶段实时飞行数据监控。通用航空飞行服务保障环境正在向着集约、共享和高效的方向发展，为提升通用航空飞行活动的安全水平和效率起到了十分积极的促进作用。

四、未来展望

从统计数据来看，2016年以来通用航空发展各项指标（见表2）增量可观，为通用航空的发展注入了信心。笔者认为，我国通用航空业发展正在处于打基础的关键阶段，通用航空业发展面临的主要问题依然需要得到实质性的解决。在未来一段时期，政策、法规和飞行服务保障方面需要持续发力，为通用航空业发展保驾护航。

（一）持续强化政策激励，充分发挥政策引导作用。国家政策对于引导通用航空产业转型升级、释放消费潜力具有极其重要的引领作用，前文梳理的通用航空核心政策，目标年主要集中在2020年，即现有的核心政策主要聚焦于“十三五”期间。展望“十四五”，笔者认为国家政策的持续性和精准性支持是未来通用航空业持续快速的发展“定盘星”，即需要从实际出发不断研判通用航空业面临的发展形势和制约因素、准确提炼通用航空发展的阶段性特征，制定切合实际的政策措施，因势利导，打牢通用航空发展基础，从政策层面推进通用航空发展瓶颈问题得到实质性破解，进一步释放通用航空业的发展活力。

（二）加快完善法规体系，充分发挥法制保障作用。相对独立的通用航空法规体系是通用航空业健康发展的保障，当前通用航空法规主体框架已经基本建立，法规数量初具规模，笔者认为通用航空立法工作依然任重道远，一方面需要持续开展通用航空行政法规和规章的制定修订，尤其是加快《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》、《通用机场管理规定》等一些重要度高、亟需度强的法规制定工作，以提升通航法规的实效性；另一方面需要加快制定行政规范性文件、修订原有的民航局职能部门规范性文件来具体落实规章要求，细化管理和运行流程，逐步形成系统完善、统筹协调、宽严相济、操作性强的通用航空法规体系。

（三）持续优化飞行服务保障环境，充分发挥运行支撑作用。飞行服务保障环境的优化是确保通用航空“飞起来”“飞的安全”“飞的高效”的基础，笔者认为推动通用航空持续快速发展，需要在低空空域管理方面推进低空空域改革，扩大低空开放，尽早实现真高3 000米监视空域和报告空域无缝衔接；需要在空中交通服务方面通过明确管理职责、完善规范制度、建立运行程序等来建立统一的通用航空空中交通服务规范，提升空中交通管制单位对于通用航空的服务意识；需要在航空气象服务方面研究满足不同类型通用航空活动的气象服务产品和服务提供方式，提升气象产品的针对性和实效性；需要在航空情报服务方面依托现有中国民航通用航空信息服务平台，建立完善的通用航空数据和信息服务体系，提供满足不同类型通用航空飞行活动的航空情报服务。通用航空飞行服务保障需要向着聚焦不同类型通用航空飞行活动的任务准备、实施和结束各个阶段的个性化需求发展，逐步形成协调统一、针对性强、功能完备一站式服务平台，为通用航空发展提供助力。