铁路局集团公司应急指挥能力提升研究

刘永旺

摘要：本文以呼和浩特局集团公司为例，总结铁路局集团公司应急指挥现状，分析突发事件应急指挥过程中存在的问题，研究应急指挥能力提升思路，为铁路局集团公司应急指挥能力提升提供一定的参考依据。

关键词：铁路局集团公司，应急指挥，能力提升

铁路局集团公司作为铁路营运的主体，在铁路突发事件处理中处于关键地位，應急指挥能力作为铁路的关键能力之一，是反映集团公司应急指挥管理效果的综合指标。如何高效、及时、合理地对铁路突发事件进行应急指挥，不仅是对集团公司铁路应急管理水平的考验，而且往往成为外界衡量铁路局集团公司整体管理水平的一个标尺。近年来，呼铁局集团公司坚持“强基达标、提质增效”工作主题，强化安全基础管理，突出安全意识培养，探索安全保障体系建设，安全管理工作取得较大成绩，但在处理铁路各类突发事件时依然存在诸多问题，应急指挥能力迫切需要提高，因此，基于集团公司的应急指挥现状，研究集团公司应急指挥能力提升思路具有较强的现实意义。

1.铁路局集团公司应急指挥现状分析

1.1应急指挥组织体系

呼和浩特局集团公司应急指挥组织分为集团公司与站段两个核心层级，集团公司设立应急管理委员会，下设应急管理办公室在总值班室、下设应急救援指挥中心在调度所、下设事故调查处理办公室在安监室;各站段建立值班制度，值班领导兼顾负责本单位的应急工作，各站段每月定期上报值班计划，调度所负责每日以打电话的形式抽查各站段值班值守情况。目前集团公司管辖7个机关处室、 37个站段、 2个合资公司、 4个维管单位以及呼铁公安局共51个单位建立了应急指挥联系，遇突发事件发生时，根据突发事件的类别与性质，临时通知涉及单位与相关领导到岗，形成应急指挥组织，共同处置突发事件。

1.2应急指挥管理要素

在应急值守方面，呼和浩特局集团公司应急值守体系不够成熟，没有统一的签到制度，应急值守的整体联络机制没有办法得到保障，突发事件应急工作还较为低效;在应急预案管理方面，呼和浩特局集团公司现有主体应急预案16个，专业系统应急预案32个，应急预案主要采用文档描述、装订成册，在应急指挥过程中仍然靠人工检索大量预案内容，文档冗繁，应用不方便，不能形成快速有效的应对机制;在应急资源管理方面，呼和浩特局集团公司设有7个应急救援基地， 62个应急救援队，并根据不同突发事件建立16个应急处置专家库。但是，各种应急资源分散在不同单位，应急指挥过程中各种应急资源难以快速调动，耽误应急指挥效率;在应急信息管理方面，目前发生突发事件后，各单位第一时间通过电话、传真和路网邮箱等传统方式报告相关信息，无法保证是否所有接收单位或人员均已及时收到，信息传递手段落后，不能满足应急指挥的紧迫性需求。

1.3应急指挥运作机制

呼和浩特局集团公司在应急指挥预防与预警机制方面主要通过发布预警命令的方式，提前通知各相关单位做好准备，有备无患;信息报告机制执行较好，发生突发事件后，相关岗位均能及时通知相应的领导，但在信息传递的方式与效率方面需要进一步改进;应急响应机制执行方面有待进一步提高，主要是应急响应速度与效率较慢;协调联动机制方面主要是由于各系统单位存在一定的专业保护主义，往往协调配合的积极性较高，协调配合的效果不明显。

1.4应急指挥执行过程

呼和浩特局集团公司应急指挥过程主要依靠生产指挥体系进行逐级部署，日常发生突发事件时，主要由调度员进行指挥决策，日常指挥决策过程中应急指挥依据按照铁路总公司规章文电-集团公司规章文电-专业系统规章文电的体系逐步细化，但是由于依据的规章文电多而广，调度员很难全面掌握运用，造成时常出现规章文电执行不到位的情况。

2. 铁路局集团公司应急指挥存在问题分析

2.1应急指挥组织有待进一步规范

目前，呼和浩特局集团公司在应急指挥过程中根据突发事件的类别组建临时性应急指挥组织体系，但是由于部门相对分散，且没有成熟的应急值守系统和高效信息传达手段，因此应急组织体系搭建比较困难，例如：发生突发事件后，有的部门来不及通知有的部门通知后姗姗来迟，甚至有的部门无法通知到位，难以满足突发事件应急指挥协同性的要求。

2.2应急指挥效率有待进一步提升

在应急指挥过程中通常会涉及到多个部门、多个任务，由于各部门制定应急处置流程时侧重点及处理方式不同，使得多个部门同时参与时容易出现措施重复、工作逻辑关系不清晰以及衔接性弱等问题，例如：启动应急预案后各部门不明确自身的职责，应急处置中各单位不能相互配合等，难以满足应急指挥紧迫性的要求。

2.3应急指挥失误有待进一步控制

由于集团公司在应对突发事件方面的规章制度也十分庞杂，应急指挥人员很难在突发事件发生的紧要关头考虑清楚所有规定，所以集团公司在突发事件应急指挥过程中不合理、不规范的问题偶有发生，例如：应急指挥过程决策时间太长贻误最佳处置时机，应急处置流程颠倒，可能带来安全隐患等等。

2.4应急指挥手段有待进一步改善

目前，集团公司在应急指挥的过程中，相关应急资源与信息分散，没有形成统一的信息平台进行收录，而且指挥手段还比较传统，例如相关单位与领导需要查阅联系方式后通过电话或短信进行通知;预警命令、应急响应启动命令、应急响应结束通知等需要通过局域网邮件或传真的形式进行发布，应急资源与信息共享程度较低。

3.铁路局集团公司应急指挥能力构成

3.1防范预警能力

实现从被动应战到主动预防的转变是铁路应急工作的核心思想之一，防范预警能力是指铁路局集团公司为了有效预防突发事件的发生，努力使突发事件所造成的损失最小化，对可能发生突发事件的重点环节和部位进行实时观察预判，根据经验规律或观测到的可能性前兆，发出紧急信号，报告危险情况，以避免突发事件在不知情或准备不足的情况下发生的能力。

3.2响应决策能力

响应决策能力是指铁路局集团公司应急指挥过程有关部门从接到报警信息到应急处置环节体现出的能力，主要以响应时间或决策效率加以衡量，响应决策能力通常是应急指挥过程的关键所在，也是应急指挥能力提升的瓶颈所在。铁路局集团公司在突发事件发生时，必须迅速、有序地开展组织准备和应急保障工作，制定相应的方案，把突发事件的危害降到最低，在这一过程中需要组建应急指挥组织体系，了解掌握突发事件现场信息以及应急资源力量，选择合理的应急方案。

3.3处置执行能力

处置执行能力是指铁路局集团公司对突发事件进行遥控指挥，随时关注事件发展的动态，并根据突发事件的性质，严重程度及其发展趋势，利用丰富的经验以及规章依据进行判断，通过命令布置突发事件现场执行应急方案的能力。铁路突发事件发生后，铁路局集团公司应急指挥组织体系从平时状态迅速切换进入紧急状态，现场处置力量在集团公司指挥中心的指令下，执行应急处置方案，集团公司指挥中心根据现场处置情况，调度应急资源，调整应急方案，协调各方力量进行救援抢险，直至恢复。

4.铁路局集团公司应急指挥能力提升思路

结合集团公司应急指挥中存在的问题，根据集团公司应急指挥能力构成分析，坚持铁路突发事件应急指挥“安全第一”的目标，通过构建应急指挥中心信息平台，保障资源与信息的共享的基础上，在应急指挥组织上强化统一指挥、协同作战的思想，在应急指挥过程中将事前、事发、事中各个环节进行综合管控;在具体应急指挥作业时保证循章合法，依理依规，全方位逐步提升应急指挥能力，如图1所示。

4.1建立灵活、高效的应急组织

针对集团公司应急指挥组织难度大的问题，建立“永远在线”值守系统，一方面要充分发挥应急值守人员“守”的作用，将相对独立的各单位有效的联系在一起，当突发时间发生时，迅速建立应急指挥组织体系;另一方面要完善应急指挥机制，激活应急值守人员“值”的功能，在突发事件信息处理、监测预警等方面，发挥作用。

4.2严格应急指挥具体过程管控

针对集团公司应急指挥响应效率低的问题，一方面优化应急预案管理预先将应急预案按不同部门拆分成各个具体任务，伴随着应急响应启动命令下达而下达，大大提高响应效率。另一方面将常规事件应急处置流程制定成册，提前将涉及到的工种、部门进行关联，以便应急指挥过程中各工种、各部门各司其职，防止由于“政出多头”和专业保护主义，导致应急方案执行迟缓。

4.3做好应急指挥闭环管理工作

由于突发事件应急指挥的具有较强紧迫性，需要指挥人员在短时间内做出有效的方案选择，并指挥相关应急人员处置执行，因此不允许应急指挥人员按照一般程序进行深度剖析与思考，指挥过程常常捉衣见肘、手忙脚乱。针对上述问题，要加强日常信息系统维护工作，例如应急预案、应急资源以及常规事件应急处置流程等，同时注重日常模拟演练培训，熟悉熟练应急指挥各个环节，以便突发事件发生时能够合规合理。相反，每一次应急指挥的过程中遇到的问题需要及时总结反馈，不断完善日常信息系统的维护。

4.4加强应急资源与信息共享程度

针对集团公司应急指挥手段单一的问题，要通过建立应急指挥信息系统加强应急资源与信息的共享，一方面收录各种应急资源，让应急指挥者在决策方案制定时拥有足够的信息量以及在应急处置中合理的调动相关资源，保证应急方案的可执行性;另一方面通过创新信息发布手段，提高信息传递效率，同时建立信息接收反馈机制，保障信息传递效果，使信息在整个应急指挥过程中又快又好的发挥作用。

5.结束语

应急指挥是铁路局集团公司应急管理中的一项重要内容，应急指挥能力的逐步提升是铁路局集团公司安全处置铁路突发事件以及企业发展的内在要求，对铁路局具有重大意义，应作为铁路局集团公司的战略目标加以考虑。本文紧密结合铁路局集团公司应急指挥现状，探索铁路局应急指挥能力提升的途径，为铁路局集团公司应急指挥能力建设提供参考依据，具有重要意义。

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