国外情报主导警务研究综述

洪磊 朱晓峰

摘 要：[目的/意义]当今国际社会安全形势复杂，对于警务工作提出了严峻的挑战。情报主导警务作为国际中最负盛名的警务改革，有利于深化我国公安情报研究，为提升公安情报工作质量提供实践指导。[方法/过程]本文全面梳理了国外情报主导警务的已有文献，总结相关发展成果，研究其发展规律。[结果/结论]从历史、基础理论、实践现状和存在问题4个角度全方面展示了国外情报主导警务的研究现状，为国内情报主导警务的相关研究明确了方向和重点，也有助于推动我国警务改革、突破情报主导警务工作瓶颈。

关键词：警务情报;情报主导警务;警务改革;国际警务

DOI：10.3969/j.issn.1008-0821.2019.11.019

〔中图分类号〕G203 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1008-0821（2019）11-0168-10

Abstract：[ Objective/Meaning ]The current security situation in the international community is complicated and poses a serious challenge to the police.As the most prestigious police reform in the world，Intelligence-led policing is conducive to deepening the study of public security intelligence in China and providing practical guidance for improving the quality of public security intelligence work.[ Method/Process ]This paper comprehensively combed the existing research on foreign intelligence-led policing，summarizes the relevant development results，and studied its development law.[ Results/Conclusions ]The current research situation of foreign intelligence-led policing was presented from its history，basic theory，practice and existing problems，then cleared the direction and focus for the related research of domestic intelligence-led policing.It would also help to promote the police reform of China，and break through the bottleneck of intelligence-led policing.

Key words：police intelligence;intelligence led police;police reform;international policing

全球化趨势、技术的发展和大规模移民使全球社会发生了巨大变化，跨国恐怖主义、极端种族主义和暴力宗教主义横行，尤其是9·11恐怖袭击事件之后，国家安全面临着更加复杂的威胁。为应对现代社会的混乱和犯罪，警察部门进行了多轮警务改革[1]。除了外部安全环境的影响外，公众对国家安全的关注和期待日益增加、警察内部更加严格的绩效考核[2]，使得警察的职能已经从简单的反应执法变为管理人类安全风险，从被动服务转向以情报指引工作，利用积极的信息收集和风险分析减少犯罪威胁和环境变化带来的影响，从战略层面解决违法行为，这种改革称为情报主导警务（Intelligence Led Police），简称ILP。警察部门拥有大量网络、巡逻和报警信息，这些信息通过分析凝练为情报，支持警务工作，帮助警务决策，发挥“耳目、尖兵、参谋”的作用。

我国公安部对情报主导警务模式非常重视，2004年在全国公安厅局长会议要求牢固树立情报主导警务理念，并从2005年开始在全国的公安系统中正式部署和实施情报主导警务战略。而国内情报主导警务的研究主要针对其警务模式和工作实践中的运用。情报主导警务起源于英国，成熟于美国，全世界影响范围大，应用效果好，不管是警务实践还是理论探索，国外研究时间早，研究内容具有深度和广度。本文从情报主导警务国外研究的历史、理论、实践和问题4个方面归纳总结，由历史着手理清情报主导警务的起源和发展，从理论出发阐述情报主导警务的本质和意义，根据实践总结情报主导警务的现状和功效，结合问题分析情报主导警务的创新和改革，最后讨论对我国情报主导警务的研究和工作的启发，以期加快我国警务情报研究，助益我国警务改革。

1 情报主导警务的形成和发展

现代警务起源于公元5世纪的英国。英国警察局刚成立时，情报工作就是警务工作中的重点[3]。根据情报的功能和警务情报组织，可以将情报主导警务的发展分为酝酿期、形成期和普及期。

1.1 酝酿期（1967-1993年）

这时期的警务情报主要用于案件的反应性调查，获取并分析与案件相关的信息，并没有成立专门的警务情报组织。在酝酿期期间，警务部门奉行侦查主导情报的原则，情报只是刑侦工具，为案件调查提供辅助作用，但随着社会的发展，政府部门越来越发现警务情报的重要性。英国警方于1967年引入了单位警察制度（Unit Beat Policing），建立了英国现代情报结构所依托的本地情报系统，专人整理管辖地居民情况和评估巡逻人员收集的信息[3]。20世纪80年代犯罪率不断上升，时任英国总理撒切尔（Margaret Hilda Thatcher）呼吁警务部门需要提高工作效率[4]。为此国家审计委员会发布了报告，强调了情报对提高警察工作效率的有效性[5]。警察情报制度和政府报告为情报主导警务奠定了基础。英国推动情报主导警务是为了提高警察的工作效率，而美国警方推广的原因则是国家安全事件和社会安全形式的变化。1964年肯尼迪（John Fitzgerald Kennedy）总统被暗杀，事件调查委员会强调要加强警方和联邦机构的情报共享，1967年美国有组织犯罪日益增多，总统委员会建议每个大城市警察局都设立收集和处理有组织犯罪信息的情报部门。

酝酿期的情报是警务工作的“耳目，尖兵，参谋”，其重要性已逐渐提升，政府报告、社会现状和警察制度为情报主导警务奠定了坚实基础。

1.2 形成期（1994-2000年）

这时期的情报在英国和美国警局发挥了主导作用，成为警务工作决策的核心要素，并且在警局和政府部门成立了专门的情报组织。在形成期期间，情报主导警务的理论和模型逐渐形成，引导了英国和美国的警务实践活动。1994年，作为艾姆斯（Aldrich Ames）间谍案的反省，美国反情报中心成立[6]。美国的每一次情报失败都促成一个新的情报机构来协调现有情报系统，完善情报体系。同年，英国国家官方指导文件《情报支撑警务》（Policing with Intelligence：Criminal Intelligence-A Thematic Inspection on Good Practice）和《以调研为辅助：有效解决犯罪问题》（Helping with Enquiries，Tacking Crime Effectively）报告奠定了情报主导警务改革的方向，在报告中，审计委员会建议警局建议不仅要关注犯罪事件，更要关注犯罪者。并且情报收集需要更多资源的支持，情报结构可以通过建立区域任务和协调小组来改善[7]。次年，在肯特郡警察局（Kent County Police Station）菲利普局长（David Phillips）领导下，肯特郡警方对入室盗窃和机动车盗窃积极地分配资源进行犯罪情报分析，突破传统的警务滞后性反应，实现预测性防范[5]。2000年，英国国家刑事情报局开发了国家情报模型（National Intelligence Model），该模型基于情报主导警务模式，得到了首席警察协会，内政部和女皇监察局的支持，以国家警务计划的形式在英格兰和威尔士的所有43个警察部队推广，自顶而下地推行情报主导警务的警务范式[8]。同一时期，纽约警察局局长布拉顿（Bill Bratton）推行了情报制导改革（Compstat模式），警察部队基于准确情报，重点部署行动，施行有效策略，快速跟进案件，使纽约的犯罪率大幅度下降。

形成期的情报主导警务成为了英国和美国主要的警务实践模式，以政府推广的形式，快速传播了其理论和模型，在警务实践中发挥重要作用。

1.3 普及期（2001-至今）

这时期的警务情报在反恐工作中发挥了巨大作用，并且成立了联合情报组织，实现情报共享。在普及期期间，恐怖袭击的多发使得情报主导警务在警务实践中越来越重要[9]，并且在全世界警务部门间流行。在9·11事件发生之前的150多年里，警方情报与国家安全或军事情报几乎没有联系。国家安全情报的工作重点是全国范围内的国家政治和经济的威胁;军事情报则针对军事威胁;而警方将情报工作重点放在对当地社区和个人构成威胁的罪犯上。三者基于威胁的类型和规模，分工明确。但在运用情报主导警务完成反恐工作时，三级情报工作有很多融合之处，警察成为第一预防人员和第一处理人员，通过收集信息、合理分配警务资源和采取适当行动，配合国家安全机构和军事部门防止恐怖主义行为。9·11事件发生之后，美国安全机构和警察部门对情报主导警务的兴趣急剧升级。9·11事件委员会的最终报告强调，执法机构之间分享情报的薄弱导致了国家安全的不稳定，而情报主导警务可以指导和协调资源，充分利用资源。2002年美国政府成立了全球情报工作组，并于次年推行了国家刑事情报共享计划（National Criminal Intelligence Sharing Plan）[10]，两年后颁布了《情报改革和预防恐怖主义法案》（Intelligence Reform and Terrorism Prevention Act of 2004）[11]，通过建立信息共享环境实现情报主导警务工作。情报主导警务从英国诞生，美国将其完善和推广，现在这项警务改革已经扩展到各个国家和国际组织，包括加拿大[12]、新西兰[13]、澳大利亚[14]、瑞士[15]、乌克兰[16]、洪都拉斯[17]和欧盟[18]等。

普及期的情报主导警务作为反恐利器，在预防和震慑恐怖分子方面发挥重要作用，其成熟的理论和实践模型已在全球警务部门中实施，引领了全球警务改革的风潮。

综上，情报主导警务从诞生到全世界的普及，一方面承担着警务工作和可用资源之间差距的压力，一方面面对着9·11恐怖袭击后的社会恐慌现实，可以说是应运而生，对症下药。与此同时，情报主导警务也充分利用信息技术发展的红利，以数据为导向，缓解现实的压力和社会恐慌。情报主导警务是西方社会面对复杂的社会治安问题做出的重要警务改革，将警方从被动响应者转变为安全环境的主动风险管理者，从减少犯罪转变为控制犯罪，在实践中证明了自己的有效性，并为未来的治安和维稳工作探明了道路。

2 情报主导警务的理论研究

警务工作的核心业务是治理犯罪、管理罪犯、控制地区混乱、解决执法问题、维护社区安全和减少犯罪机会，情报主导警务将情报与警务目标直接联系，完成了组织哲学的转变，提高了公众安全感。为更好地实施情报主导警务工作，学术界和警界对情报主导警务理论进行了广泛的思考和讨论，形成了信息组织、行政管理和以人为本的3类理论体系。

2.1 基于信息组织的情报主导警务理论

从信息组织角度来看，情報主导警务收集犯罪环境相关信息，通过分析将信息处理成情报，确定优先工作领域，然后通过既定标准来分配资源。该理论的关键部分是信息的搜集[19]、情报的挖掘和情报的反馈，也就是信息流的开始、经过和结果。开发有价值的情报首先需要高质量的信息[20]，情报不是自来水，当需要时，就像打开水龙头那样源源不断。搜集信息需要周密计划，政府各行政机关通力合作，才能获得多领域信息，保证信息的数量和质量[21]。情报的挖掘可套用知识管理的方法，从信息、数据开始，通过简化、改进、共享、分发、创建、捕获和理解获得情报，这一系列过程中不仅是分析情报，还包括警务行动的决策过程。情报的反馈是理论的重要组成部分，它的目标是用情报影响决策，从而采取行动消灭威胁。

基于信息组织的情报主导警务理论下，情报主导警务的功能等同于信息监管，即由警察负责收集信息，整理信息和分析、存储、检索和处理信息。

2.2 基于行政管理的情报主导警务理论

从行政管理的角度来看，情报主导警务将情报作为一种客观的决策工具，通过有效的组织调整和警务战略来减少犯罪和预防犯罪。它基于社会安全环境的理解，以管理为中心，支持最佳资源分配，采用自上而下的决策形式，创建针对调查和战术反应的情报输出，通过打击严重犯罪来阻止、预防和减少犯罪[22]。纵观警察内部的变革历史，警务理论促进了组织的变革。

情报主导警务从情报组织构成和职能两个方面提高情报产生能力，加强情报交流。情报主导警务促使了警方情报部门的增加和改革。具体而言，情报主导警务不仅改变了情报部门的数量，还改变了前线警察部门的组织结构，通过实施预防性的犯罪抑制策略，警方巡逻部队从饱和巡逻结构转化为情报主导巡逻组织，缓解警务压力，增加工作效率[23]。更重要的是，情报主导警务理论改变了警务部门的职能。它被设想为执法机构内部和机构之间信息共享的工具[22]，美国国家刑事情报共享计划规定：所有政府机构，无论规模大小，都必须具有犯罪情报共享能力。情报主导警务不仅仅是一个附加到组织的信息交换中心，更承担着在警察高层、中层和前线部门将情报整合到警务计划的使命。战略警务情报由警察高层部门负责，探讨社会安全的长期解决方案，提供对犯罪行为和环境的理解，积极主动地面向未来安全。业务情报由地区警察中层指挥部门处理，协助规划减少犯罪的活动。战术情报支持前线执法人员针对具体案件采取的行动，这种情报逐案使用，所处的犯罪环境是城市和社区微观环境。

基于行政管理的情报主导警务理论下，情报主导警务通过调整情报行政组织功能，积极利用高、中、低3层警务资源，了解犯罪活动，惩治和防止犯罪。

2.3 以人为本的情报主导警务理论

从以人为主的角度来看，情报主导警务认为警务工作应侧重于查明犯罪集团和多产犯罪者，并且需要增加和培训情报分析师，提高情报产品质量。首先，情报主导警务利用了犯罪活动中的主要脆弱性：人的因素[24]。对多产和严重罪犯分类，使用犯罪模式分析罪犯、受害者和案件相关人的背景，在此基础上合理分配警务资源来预防和减少犯罪[25]。其次，在应用情报主导警务理论打击犯罪的过程中，需要依赖情报分析员的智慧和努力，运用犯罪模式分析、结果分析和社会趋势分析等方法，实现犯罪绘图和犯罪模式分析，就制止和减少违法行为提出建议，完成警务情报战术评估和战略设计[26]。最后，情报主导警务将警务从被动转为主动，将对犯罪的反应性处理转为对罪犯的预防性抑制，将工作焦点从案件转移到人，提高工作成效。

以人为本的情报主导警务理论下，情报主导警务突出情报分析师的作用，重点打击惯犯，将打击单一犯罪转化为抑制犯罪源头——罪犯。

综上，情报主导警务理论是一个全新的程序、形式和标准。通过变革，情报主导警务理论旨在促进一种观念，即警察组织以情报为主导，流程以信息管理为中心，工作以罪犯为关注点，促进客观决策，预防犯罪行为。作为警务理论的创新，情报主导警务理论关注的是警察视野的全面改革，超越传统情报问题的线性理解，使情报不仅仅是过去对犯罪的报告和反应，而是基于犯罪模式和情报数据的客观分析，瞄准构成威胁的人，地点或活动，理性管控犯罪问题，使警察在预防和减少犯罪方面更具战略性，目标性和指引性。

3 情报主导警务的实践研究

在历史长河中，警务工作发生了多次范式转变，历经政治警务、专业警务和社区警务3个时代，如今警察工作正在发生根本性转变，情报主导警务采取犯罪预防控制的方法，改革了现有警务实践，提高工作效率[1]。情报主导警务具有古老的哲学核心，但在实践层面，它提供了全新的处理安全问题的方法、规范和思路。情报主导警务在实践中从警务手段、警务模型和警务思想3个层面实现。

3.1 作为传统警务手段的情报主导警务实践

传统警务工作中，情报作为警务手段，目的是收集信息和支持起诉，从而更好地支持案件调查[27]，情报的价值取决于能否转化为证据。从工作流程上来看，信息经过处理转化为情报，情报最后升华为证据。情报基于原始信息，可能涉及犯罪事件、犯罪地点和嫌疑人等。这些信息在收集，处理，评估，整合，分析和解释后形成准确及时的判断。警务情报是从原始状态的信息经过加工，完善和评估后获得的产物，既增加了基本信息的价值，又提供了犯罪活动的额外知识。并且情报要被翻译成符合刑事司法系统证据要求的形式[28]。情报的用户是警察，而证据的接收者是法院，使用者的不同使得情报与证据有不一样的性质和目的，警察局的目标是将犯罪情报保持在狭隘的受众范围内，而证据为了司法公正，需要公示[29]。证据可以看作专门用于法院判决的情报。因此，这类情报的风险和不确定性必须非常小。情报作为有效的警务手段，聚焦于犯罪情报，公共秩序情报，有组织犯罪情报和反恐情报，既是了解敌人的能力、设计警方行动的参考，更是协助法院决策的标准[30]。

3.2 作为警务模型革新的情报主导警务实践

情报主导警务模型是其能成为警务风潮的关键，模型将理论转换为实践，指导了实际工作，使之被警局和民众接受和支持。金字塔模型、国家情报模型和3I模型是在情报主导警务实践中被广泛运用的3个经典模型。

3.2.1 金字塔模型

金字塔模型基于信息流的層次结构，情报从底层繁多的信息开始筛选和分析，在数据金字塔中向上流动，最后成为顶层可以辅助决策的情报。这个模型关注信息的层次组织方式、信息组织的结构、流程、产品，文化、人员教育水平以及所使用的技术工具[31]，模型成功的关键是信息处理的标准化和传播的迅速性。

情报在金字塔模型中，是由多变精，由全变专，各个机构在分层系统中收集、分析和传播情报。在英国，金字塔模型的最底端是英国43个警局，中间层是英国交通警察局、国家犯罪小组和严重欺诈调查办公室等特种警察部门，最顶端是内务部，属于战略警务决策部门。金字塔模型是情报主导警务模型的萌芽，无论是国家情报模型、3I模型，还是其他模型，都是在金字塔模型基础上进行的发展和革新。

3.2.2 国家情报模型

国家情报模型可以看作是组织和信息的复合金字塔模型，提供了一个跨越犯罪和组织的情报工作框架，连接了信息和各级警方机构间的交流，强调了高层支持、制定计划、工作流程、知识管理和资源调动的重要性，不仅可以识别和突出地方问题，还可以与中央政府的优先工作事项密切配合。国家情报模型有5个主要元素：任务协调，分析产品，情报产品，知识产品和系统产品，主要在一级（地方级）、二级（跨区域级）和三级（国内和国际级）3个层次上实施。一级关注管辖地区的犯罪和治安问题，由当地警方管理。第二级涉及犯罪和无序治安问题，超越了单个警察部队的边界，因此在区域警察局一级管理。第三级涉及有组织犯罪和反恐犯罪，这些问题需要国家或国际警方共同管理。

情报在国家情报模型中起到引导作用，协调各个级间操作，不断在情报系统中交流反馈，从而做出资源使用的最佳决策。国家情报模型作为最有影响力的情报主导警务模型，首先出现在21世纪初的英国，成为该国警方执法行动的基石。除此之外，国家情报模型更启发了很多国家的情报战略，比如瑞典的警察情报模型[32]，挪威的国家情报分析战略，加拿大的情报反应综合模型、澳大利亚的专家介入情报分析模型和新西兰的国家情报协调小组。

3.2.3 3I模型

3I模型是由莱特克里菲教授（Jerry Ratcliffe）提出的概念模型，是学术界对警务实践模型的贡献，描述了情报分析、治安局势和决策者三者的关系——情报分析通过解读治安局势，给予决策者足够的信息和智力支撑，最终帮助决策者驾驭治安局势。3I模型突出了社会威胁环境解释与决策者政策之间的联系，以结构化的方法定义并阐明了警察在实施情报主导警务方面需要做的工作[31]，强调决策应该建立在事实和犯罪环境的了解之上。

情报在3I模型中充当着影响者和被影响者的身份，它被社会环境影响，又被情报分析员凝结来影响决策者，完成从现实到决策的转化。作为学术模型，3I模型具有前瞻性，充分发挥了情报的引导作用，在未来的警务情报实践中会发挥更大的作用。

上述3种情报主导警务模式都以情报为重点，围绕信息、组织和人分配资源，实现情报分析犯罪、辅助决策的主导功能。

3.3 作为警务思想的情报主导警务实践

情报主导警务之前只是作为警务手段和模型在警务工作中发挥作用，现在正逐步变成警务思想融入警务实践中。情报主导警务思想分为3个角度——信息博弈说、情报中心说和情报反身说，从情报的产生、情报的重要性和情报的传播阐释情报思想。

3.3.1 信息博弈说

信息博弈说是以信息转化为情报的实践结果，来检验情报主导警务理论的效果。在实践中，信息经过规划、收集、整理、分析、共享、反馈、评估7个步骤后，形成战略评估、战术评估、目标概况和问题概况4种关键警务情报，多角度、分层级地服务警务决策[33-34]。在情报转化过程中，无论是参与者、信息占有率和信息有效性上，都存在明显的博弈现象，而信息最终博弈成为情报产品，实现减少犯罪和社会安全的目标[35]。

基于信息博弈说，情报主导警务确定了警察指挥部门需要关注的核心问题和威胁，为战略计划的制动提供导向性意见。该思想也突出了情报分析的重要性，将各种信息汇集，理解犯罪环境，从而预测未来的威胁。信息博弈思想是以情报为目标，要去伪存真，精炼信息，挖掘其中的价值，使情报与警务的联系更加紧密。

3.3.2 情报中心说

情报中心说思想是以情报为核心，辅助决策，针对罪犯开展战略管理和有力打击。该思想的关键在于承认并重视情报的作用，从“侦查主导情报”转化为“情报主导警务”，发挥情报在警务工作中的引领功效。在该思想的影响下，情报主导警务已覆盖了大部分的警务活动，也改变了很多传统警务模式。英国早期发展的邻里警务（Neighborhood Policing Program）变革为经过情报协调的警务多机构行动[36]，关注的重点也从巡逻、案件处理转变为情报主导的犯罪控制和警务资源合理调配。同理，通过情报中心说思想调整已有的标准警务模式、破窗警务模式、问题导向警务模式、热点警务模式、杠杆警务模式和预测警务模式，情报的战术用途和战略指向的作用显著增强。

情报中心说突出了情报的重要性，充分挖掘情报的价值，不仅在现有警务体系中发挥情报的引领作用，还通过情报，帮助传统警务模式更加融入现实安全环境，与时俱进，继续发挥作用。

3.3.3 情报反身说

情报反身说是指警务工作不仅是警察部门的责任，更要调动政府、企业和社会团体的情报资源，共同建设和完善。该思想的关键是提出了情报共享的哲学，警务工作包罗万象，与之相关的警务情报不仅仅关于治安和犯罪，还包括军事、政治、经济、社会、环境、健康和文化等方面[37]，这就需要海关、财政部门、金融部门等共享情报。情报共享是情报主导警务对美国警务工作改变最大的部分，国家刑事情报共享计划、情报共享中心实现了情报分析产品的无障碍共享[38]。信息通信技术的进步，不仅体现了情报资源合理分配，更促进和加强了警察组织之间的信息流动和情报共享。美国警务部门的情报不但在国内警察内部机构中流动，还与非警察政府机构实现共享，并与国外政府和组织进行情报互通[39]，通过情报协调促进社会安全网络的交流[34]。

情报反身说下的情报主导警务重点是将情报传递到最需要的地方，发挥情报的最大功效。以反身性思想優化警务实践的工作流程，通过情报共享完善警务实践的目标，改善警务实践的环境，代表着未来警务实践的发展道路。

综上，情报主导警务在实践中并没有重新定义警察的角色，只是改变了情报只能潜伏在“阴暗的黑夜”中的情况，使情报分析和客观决策成为有效警务的关键，帮助警察更明智地应用权威和能力。情报主导警务实践不仅仅是简单地获得情报，而是将警务行动与情报结合，全面调整组织功能，以信息收集、情报分析和情报共享为重要工作步骤，使用情报产品驱动决策，主动发现犯罪问题并处理造成最大伤害的罪犯来提高警务效率和效力。情报主导警务实践并不是一个静态的计划，而是一个与社会发展、技术革新与时俱进的动态战略过程，为了制定合理警务决策而不断创新。

2017年國家情报法颁布，现在正是大力发展情报主导警务的良机，大数据、人工智能等技术的发展是情报主导警务的推动力，智慧警务是情报主导警务的目标。未来的情报主导警务研究要关注新技术对社会环境和犯罪手段的改变，灵活运用人工智能、大数据等技术对信息组织和行政组织结构进行优化，保持情报主导警务的创新性。将情报主导警务融入我国现代化的警务管理体制，在总体国家安全观的指导下，开展扫黑除恶，反恐反邪教斗争，切实担负起为新时代中国特色社会主义保驾护航的重大职责使命。

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（責任编辑：陈 媛）