新时代背景下刑罚交付执行若干问题

余才忠 张鹏

摘 要：司法实践中，长期存在“重审轻执”“重主轻附”倾向，兼有执行立法滞后、执行环节过多、执行机构过散等原因，导致我国刑罚交付执行实践存在诸多难点。应从整合刑罚执行资源入手，完善刑罚执行立法，统一刑罚执行机构，构建“一体化”执行信息大数据平台，强化对刑罚执行情况的检察监督，保障国家刑罚执行权的统一正确实施。

关键词：刑罚执行 交付一体化 检察监督

一、刑罚交付执行的概念及主要特征

（一）刑罚交付执行的概念解析

1.“交付”概念的法律内涵。“交付”作为法律概念，有刑民之分。民法上的“交付”，是指将标的物或所有权凭证的占有移转给受让人的法律事实。刑法上的“交付”，是指刑事交付或刑罚交付，以刑事诉讼中的特定对象包括：人或物（法律文书）等关联性客体，被执行机关接收为标志。其中，狭义上的刑罚交付，是指有关部门依据生效裁判将罪犯交付有关机构执行刑罚的过程。[1]广义上的刑罚交付，还应当包括刑罚变更执行中的交付（重新收监、解回再审等）。

2.刑罚交付的内容：（1）人犯的交付。如，审前未羁押罪犯被判处实刑，法院应在判决生效后10日内将罪犯送交看守所，公安机关应在1个月内将罪犯交付监狱。（2）法律文书的交付：一审法院交付看守所的法律文书包括判决书、裁定书、起诉书副本、自诉状复印件、执行通知书、结案登记表等;人民法院决定暂予监外执行的，应当制作暂予监外执行决定书，通知罪犯居住地的县级司法行政机关派员办理交接手续。（3）物品及其他交付。如，根据《看守所条例》规定，在押人员出所投送监狱时，由看守所代为保管的物品移交转押的监狱，同时办理财物交接和档案材料移交等手续。

（二）我国刑罚交付执行的主要特征

1.执行主体多，交付环节多元化。主要有：司法行政机关所属监狱、未成年犯管教所和社区矫正机构，人民法院执行局，公安看守所等。其中，监狱是刑罚执行的专门机关，负责有期徒刑、无期徒刑和死刑缓期2年的执行;公安机关负责执行被判处有期徒刑余刑3个月以下、拘役、剥夺政治权利和对外国人驅逐出境等刑罚的执行;人民法院负责罚金刑、财产刑、死刑立即执行的执行;社区矫正机构负责被宣告缓刑、假释或者被暂予监外执行的执行等。未成年犯管教所，负责关押和改造未成年犯有期徒刑、无期徒刑的执行。[2]

2.交付内容的多样性。基于刑罚的多样性，包括：监禁刑与非监禁刑、财产刑、生命刑和刑罚变更执行。其中，对于判处死刑缓期2年执行、无期徒刑、有期徒刑（余刑3个月以上）监禁刑罪犯，由看守所依法交付监狱或未成年犯管教所执行;余刑3个月以下的有期徒刑、拘役罪犯依法交付公安看守所执行。宣告缓刑、判处管制及适用禁止令罪犯，以及假释、暂予监外执行罪犯，依法交付司法行政机关执行。判处死刑或附加罚金、没收财产等财产刑，依法交付第一审法院执行;剥夺政治权利由公安机关执行。

3.交付程序的单向度（不可逆性）。

单向度的时空特点只体现在以法院为基点的首次交付中。在刑罚执行变更交付中，刑罚执行主体与社区矫正机构之间存在交互性（如图）：

4.交付过程的融合性。各种刑罚的执行权隶属不同部门。一是主刑与附加刑同时适用，交付会涉及到监狱、公安看守所、未成年犯管教所、司法行政机关、法院等机关。二是不同种类自由刑的同时适用，比如，生效判决的宣告刑同时适用拘役和有期徒刑，执行机关涉及到公安机关、看守所、监狱等。三是刑罚执行方式的变更，法院判决生效交付以后、看守所未交付监狱执行前，发现罪犯符合暂予监外执行条件时，交付涉及法院、看守所、社区矫正机构等部门。

二、“一体化”视野中刑罚交付执行中的主要问题

（一）立法层面：缺乏统一的刑罚执行法律

关于刑罚交付执行，目前尚无专门的法律。相关条文散见于我国《刑法》《刑事诉讼法》《看守所条例》《监狱法》《社区矫正办法》以及“两高”“两部”的司法解释或部门规章，空白点不少，且有的过于笼统原则，甚至存在互相冲突的情况，[3]给司法实践带来困惑。

1.法律规定不明确。（1）异地交付程序：户籍地与居住地的冲突。伴随我国城市化进程加速，一些矫正对象因务工、学习或随亲，并不经常生活在户籍所在地。“住户分离”的情形很多。2012年司法部《社区矫正实施办法》第5条虽规定了“居住地”为社区矫正执行地，但对罪犯居住地究竟是指户籍地，还是经常居住地或是暂住地，无明确规定[4]。一旦出现不一致，执行机关往往互相推诿扯皮。实践中，交付机关常常将“居住地”等同于“户籍所在地”，选择户籍所在地作为矫正执行地，往往因异地交付易造成脱管、漏管。

（2）执法主体不明确。如，交付过程中暂予监外执行的决定主体问题。《刑事诉讼法》第254条第5款规定：“在交付执行前，暂予监外执行由交付执行的人民法院决定;在交付执行后，暂予监外执行由监狱或者看守所提出书面意见，报省级以上监狱管理机关或者设区的市一级以上公安机关批准。”实践中发现，在法院将生效的法律文书送达看守所以后、看守所未将罪犯送交监狱前的法定期限内，究竟是“交付执行前”还是“交付执行后”？对余刑3个月以上的罪犯发现符合暂予监外执行情形的，应由哪个机关负责办理暂予监外执行？往往争议较大：法院认为，其已向看守所送达了相关法律文书，罪犯应处于“交付执行后”，不属于法院决定的范围;监狱认为罪犯尚未送交监狱，应处于“交付执行前”，不属于监狱提请的范围;看守所则认为，罪犯剩余刑期在三个月以上，看守所主体不适格。[5]

（3）执行期限问题，如，共同犯罪中死刑犯同案犯的交付时限不明。根据最高人民法院《关于适用<中华人民共和国刑事诉讼法>的解释》（以下简称最高法《解释》）第430条规定“同案审理的案件中，部分被告人被判处死刑，对未被判处死刑的同案被告人需要羁押执行刑罚的，应当在其判决、裁定生效后十日内交付执行。但是，该同案被告人参与实施有关死刑之罪的，应当在最高人民法院复核讯问被判处死刑的被告人后交付执行。”虽然该《解释》明确规定了死刑同案犯交付执行的节点系最高人民法院复核“提审讯问以后”，但由于《刑事诉讼法》并未明确规定死刑复核和提审讯问的期限，导致对死刑罪犯的同案犯交付执行标准不明。[6]实践中，最高人民法院对死刑犯的提讯时间短的几个月，长的需要半年、一年甚至更长，随意性较大，不利于罪犯权利的平等保护。

2.法律规定互相冲突的问题。（1）送押问题。对“罪犯应当由谁抓捕、送押”等问题，《刑事诉讼法》第253条规定“罪犯被交付执行刑罚的时候，应当由交付执行的人民法院在判决生效后十日以内将有关法律文书送达公安机关、监狱或其他执行机关”。而最高法《解释》第429条第2款规定“罪犯需要收押执行刑罚，而判决、裁定生效前未被羁押的，法院应当根据生效的判决书、裁定书将罪犯送交看守所羁押”与刑事诉讼法规定有冲突，导致两家在送押问题上相互推诿。实践中，有的法院“只送文书不送人”，认为送交或抓捕人犯是公安机关的事情;公安机关则以该职责属于人民法院为由，不积极实施抓捕、送押罪犯，导致不能及时交付执行。

（2）收押标准。公安部1990年颁布实施的《看守所条例》、2010年《关于规范和加强看守所管理确保在押人员身体健康的通知》和《看守所执法细则》等，都有因病及怀孕妇女不予收押的规定，与《刑事诉讼法》《监狱法》中“只要文书齐全应当先予收监”的规定有冲突。实践中，裁判生效以后，法院会将审前未羁押的犯人交付监狱前，先交由看守所收押，并由后者押送监狱服刑。有的看守所往往以公安部门规定对抗，要求人民法院对病犯病情重新进行鉴定。

（3）刑罚与其他强制措施的冲突。比如，解回再审，是指公安机关、人民检察院、人民法院对已服刑的罪犯确需押解到办案单位所在地进行侦查、审判的一种方式。需要解回的对象是已决并正在服刑的罪犯，此时涉案的罪犯就同时具有了罪犯和犯罪嫌疑人的复合身份。[7]对正在服刑的罪犯是否应当采取强制措施，法律没有明确规定。如果罪犯刑罚即将到期，而案件的侦查羁押期限还未届满，就应及时办理相关的法律手续，此时罪犯又变成犯罪嫌疑人的单一身份。

（二）体制层面

1.缺乏统一的刑罚执行机构。目前我国的刑罚执行权分别隶属于公安机关、人民法院和司法行政部门下属的监狱、社区矫正机构等多个执行机关。这种刑罚执行权配置存在弊端明显：

（1）侦执不分、审执不分的刑罚执行权力配置，影响了司法裁判的公正性与刑罚执行的权威性。现实中，人民法院、公安机关依法分别行使刑事审判权、侦查权的职能以外，又担负刑罚执行的责任，显然有违刑事诉讼的基本原则，影响司法裁判的公信力。

（2）刑罚执行主体多元，弱化了刑罚执行职能。长期以来，由公安、法院和司法行政机关多头行使刑罚执行权的格局，难免陷入部门本位主义的泥淖。实践中，尽管人民法院、公安机关、司法行政部门也会以联合发文的形式对相关问题进行规制，但这种做法的管理成本高、效率低下，不利于刑罚执行权的统一行使。

（3）刑罚执行存在盲点。如，刑事诉讼法虽然规定了财产刑由人民法院执行，但并未明确规定由人民法院的哪个部门执行。最高人民法院相关司法解释亦无明确规定。又如，对未达到暂予监外执行标准的病犯（包括艾滋病、肺结核等严重传染性疾病）的交付执行，监狱由于内部医疗条件有限，成为交付执行的现实难点。

2.看守所归属公安管辖，存在诸多弊端。长期以来侦查中心主义的思维惯性，看守所这种侦查权和羁押权合一的监管体制，暴露出种种弊端和问题。[8]一方面，看守所既承担羁押任务，还行使着一部分刑罚执行权，同时还负有协助侦查的使命。这种侦、羁不分的管理体制，决定了其根本无法形成具有独立地位的制约关系，难以有效屏蔽办案人员非法取证。另一方面，看守所一直将“犯罪嫌疑人、被告人”当成“犯人”来管理，形成了“未决犯、已决犯”的观念，不仅是对在押人员基本权利的侵犯，也违背了罪刑法定原则。

3.人民法院的刑罚执行权“审执合一”的职权模式，既当“运动员”又当“裁判员”，违背了司法规律。表面看来，执行似乎意味着对司法裁判结论的实现，或者可以被视为司法裁判活动的继续。事实上，执行与司法裁判是两种性质截然不同的活动，法院所享有的执行权（包括死刑立即执行，财产刑等），与其司法裁判权是直接矛盾的。现代法治国家几乎普遍将刑事执行机构设在监狱，而使监狱又设于国家行政机构（如司法行政部门）辖制之下。[9]

（三）工作机制层面

1.信息發现机制亟待建立。长期以来，各执行主体之间彼此信息沟通不畅，缺乏统一的刑事执行信息数据共享平台。比如，人民法院的生效裁判数据，看守所、监狱押解、收押、刑期执行情况数据，社区矫正执行情况数据，无法进行及时有效的数据交换。

2.沟通协作机制不健全。各执行主体往往只依据上级规定开展工作，无法就交付执行中的共性、关联性问题及时进行沟通协调。出于本位主义，彼此标准不一、相互推诿。如对病犯的检验鉴定费用，各相关单位均不愿主动承担，致使有的罪犯迟迟未得交付。

3.对接机制尚不完善。刑罚交付执行程序环环相扣，一旦不能有效衔接，势必影响刑罚最终交付执行。如，有的看守所与监狱之间衔接不畅，导致交付执行中的信息移交脱节，罪犯在看守所的羁押表现与监狱计分考核机制无法对接，侵害了罪犯的合法权益。[10]

（四）检察监督存在现实难点

1.案源信息渠道不畅。对于监禁刑的交付执行，法律没有规定人民法院在将交付执行文书送达看守所的同时抄送检察机关。对于非监禁刑罪犯的交付执行，虽然法律规定了法院应当将交付执行通知书抄送检察机关，但对抄送时间、不抄送的后果等无硬性规定，若法院不抄送或迟延抄送，检察机关也无可奈何。[11]

2.刑罚执行检察监督力量相对薄弱。力量配备方面，如HZ市共有1个地区检察院、1个监所处和12个监所检察科，检察干警将近100人。除了完成每年3万多人押量的监管场所内的检察监督之外，还要对全市累计在册1万多人的社区矫正工作进行监督，业务庞杂而繁重。长期以来，基层检察院编制不足、员额少的问题突出，不少地方存在执行检察队伍老化、人员偏少等问题，仅靠1-2人去监督众多的刑执机构，难免力不从心，制约了执行检察监督质效。

三、“一体化”视野下刑罚交付执行的对策建议

（一）立法层面

1.从宏观上来看，应当统一以刑罚实现为目标价值的刑事执行立法。刑事执行的法治化、科学化，是刑事法治的内在要求。当前，我国的刑事执行立法相对滞后，而刑罚交付执行环节尤其薄弱。作为刑事执行法治化的基础，刑事执行单独立法已经势在必行。鉴于我国刑事执行立法现状，可采取“分阶段、有重点”的步骤，初步构建以监狱法和社区矫正法为主体的刑罚执行法律体系。

设立统一的刑罚执行法律，涵盖刑事执行从诉讼程序启动到程序终结的全过程，突出交付环节单元的独立性，覆盖生命刑、自由刑以及财产刑、资格刑、社区矫正交付执行等。同时，要着眼于刑罚价值的合理实现和刑罚效益的最大化目标，建立由刑事实体法（刑法）、刑事程序法（刑事诉讼法）和刑事执行法“三大支柱”为框架的刑事法律体系，[12]推动实现刑事实体、程序、执行三部法律的无缝对接。

2.从微观层面，进一步明确交付执行程序、执行主体和期限等，着力解决影响刑罚交付执行的突出问题。（1）暂予监外执行决定的权力归属。要确立“大交付”概念，即法院将罪犯连同生效的裁判文书一起交付给指定的刑罚执行机关作为考量节点依据。其中，大交付前，即使生效裁判法律文书已交付看守所，余刑3个月以上罪犯的暂予监外执行仍应由法院决定。这是因为，《刑事诉讼法》第253条明确规定“交付执行的主体是人民法院”，看守所与法院之间系转委托的法律关系。大交付后，因为犯人已经交付到位，此时的暂予监外执行应由刑罚执行机构做出。（2）户籍地与居住地的博弈——社区矫正执行主体问题。建议从立法层面明确对外来人员罪犯的社区矫正，原则上应由其户籍所在地的司法行政机关进行，必要时可由其经常居住地的司法行政机关代为执行，包括：①有相对固定的工作单位;②名下有房产或相对固定的住所; ③居住地交纳社保满一年以上; ④其他情形等。（3）共同犯罪中死刑犯同案犯的交付执行期限问题。最高人民法院对死刑罪犯提审时间的不确定性，根本原因是死刑复核期限没有明确规定。这种因法律规定不明而衍生的执法随意性，不仅极大侵害了部分罪犯的合法权益，也难免给看守所的监管安全带来了隐患。笔者建议，参照审理期限来确定死刑复核期限。《刑事诉讼法》规定，人民法院一审期限6个月，最长羁押期限为20个月。二审期限5个月（含检察院阅卷1个月），最长羁押期限为11个月。死刑复核作为一种特别程序，实质上是一种审核权，理论上不能超过二审审限。（4）送押和病犯收押标准问题。建议有关部门牵头，对“两高”“两部”制定的司法解释或部门法规进行系统梳理，根据法律位阶，对违反上位法的法律条文进行修订或废止。如，《解释》第429条第2款与《刑事诉讼法》第264条规定冲突，适用后者，对被判处死刑缓期二年执行、无期徒刑、有期徒刑的罪犯，由公安机关依法将该罪犯送交监狱执行刑罚。对被判处有期徒刑的罪犯，在被交付执行刑罚前，剩余刑期在三个月以下的，由看守所代为执行。对被判处拘役的罪犯，由公安机关执行。 （5）财产刑执行的相关问题。在财产刑执行权未从人民法院剥离的前提下，将权力统一划归执行局更为适宜。同时，着眼于维护财产刑执行的权威性，人民法院应在罪犯财产状况调查的基础上，明确财产刑的执行期限和例外程序，在裁判文书上加以载明，使执行有法律依据。

（二）整合现有的执行资源，构建统一的刑罚执行体系

在刑罚执行方面，无论是英美法系的“司法行政领导检察”模式，还是大陆法系“大司法行政”模式，司法行政都负有对监狱和未决羁押场所的管理职能。 [13]应借鉴域外经验，以刑事执行一体化为目标，优化国家刑事执行权配置。

1.将现由公安管辖的看守所整体转隶司法行政部门，同时剥离其刑罚执行功能，仅作为纯粹的审前羁押场所存在。其一，看守所转隶是社会管理模式转型的必然要求。从世界范围看，侦查与羁押分离，由专门的机构而不是侦查机关来管理审前羁押场所，是诉讼规律的必然选择。[14]其二，侦羁分离有利于从根本上切割羁押与侦查机关的内在关联，有利于限制侦查权恣意，从制度上预防刑讯逼供、冤假错案的发生。第三，侦羁分离可以使看守所回归到纯粹的未决监管职能，推动监管规范化与专业化。

2.将刑罚执行权划归司法行政部门。人民法院作为国家审判机关，无论是对生命權的剥夺还是财产权的剥夺，都存在 “自审自执”的问题，造成了审判权与执行权的职能冲突。陈瑞华指出，法院享有执行权，与其司法权的属性有直接矛盾，将两种不同性质的权力混合在一起，不仅不利于国家刑罚权的统一正确实施，也不利于司法公正与权威目标的实现。[15]执行权不是司法权，为实现司法裁判结论而进行的执行活动，理应由司法行政部门加以实施。[16]

3.设置专门的刑事执行部门，隶属司法行政机关，下辖刑事强制措施执行、刑罚执行和强制医疗等刑事处遇三大区块，统一行使刑事执行权。同时，刑罚执行以现行的监狱、社区矫正为框架，设立专门的监禁刑和非监禁刑执行管理部门，包括社区矫正、财产刑、剥夺政治权利等附加刑。监禁刑还可根据情况，分别设置长刑犯、短刑犯、超短刑犯（6个月以下）监狱等。

（三）探索“互联网+”模式，健全工作机制

1.建立统一的刑罚执行大数据平台。信息不对称是权力规范运行的最大障碍。建议由各级政法委牵头，公检法司等部门积极参与，建立统一的刑事执行大数据平台。如，将原来散见于办案单位和看守所、监狱、社区矫正机构间的罪犯刑罚交付信息衔接起来，构建统一的刑事执行信息库，主要有：（1）人民法院生效的裁判文书及死刑、财产刑执行和违法追缴等情况;（2）公安执法信息，包括管制、拘役和剥夺政治权利等附加刑执行情况等;（3）司法行政机关的刑罚执行信息，如罪犯的考核、奖惩、立功，社区矫正执行中的出入矫、教育改造、脱漏管，尤其是刑罚变更执行信息;（4）检察建议、纠正违法通知等监督信息等。

2.构建部门联席会议等工作机制。公、检、法、司等各部门应进一步加强刑事执行协作，通过建立专门的联席会议制度，共同协商解决刑罚执行中遇到的问题，保障刑罚交付执行依法、有序进行。加强区域内刑罚执行工作指导，针对具体的疑难案例，统一执法标准，保障刑事执行权统一规范运行。

（四）强化对刑罚交付执行的检察监督

1.专业化、职业化是强化执行检察监督的根本保障。要聚焦法律监督的主責主业，进一步优化人民检察院内部机构设置和人员配置。当前关键是要实现原“监所检察”思维向“刑事执行检察”新思维的全面转变，将刑事执行检察作为检察监督的主要职责，大力加强刑事执行检察队伍的专业化建设，为刑事执行检察提供强力保障。

2.应当从立法层面赋予检察机关必要的刚性监督手段。一是要赋予检察机关配套的监督权能，如监督调查权、建议处分权等。其中，调查权是检察机关获取信息、获取证据、查明事实的重要载体和有力保障，建议处分权是检察机关对涉嫌违法违规的责任主体商请上级机关或主管部门进行处分的权力。二是要强化《纠正违法通知书》《检察建议书》的执行力，明确刑罚执行机关法律义务，完善对纠正违法异议的解决机制和相关复议复核程序，保障检察监督的质效。

注释：

[1]参见杜文海：《刑事交付执行中存在的问题及检察对策》，转引自百度文库：https：//wenku.baidu.com，最后访问日期：2019年4月28日。

[2]参见邬勇雷：《找准着力点强化刑罚交付执行监督》，《检察日报》2015年10月30日。

[3]参见高祥阳、李继华、宋红伟：《刑罚交付执行监督问题研究》，《人民检察》2016年第24期。

[4]参见胡鹏威：《社区矫正制度中“居住地”法律适用问题探究》，《江苏检察网》2016年12月24日。

[5]参见李继华、宋红伟：《“交付执行前和后”的理解与适用》，《执检之声》2016年11月13日。

[6]参见苏鸿靖：《仅有同案犯有罪供述案件中的死刑适用》，《法学》2013年第6期。

[7]参见刘大应：《罪犯在服刑期间发现漏罪是否需要办理逮捕手续》，《正义网》2013年12月11日。

[8]参见田文昌：《看守所转隶的必要性与必然性》，《财新网》2017年7月5日。

[9]参见陈瑞华：《谈破解“执行难”—给司法局吧》，转引自微信公众号《悄悄法律人》2017年6月21日。

[10]参见吴拥军、窦司全、陈雷：《刑罚交付执行监督实证研究》，《刑事执行检察工作指导》2016年第1辑。

[11]参见代向红：《刑罚交付执行活动中的问题与对策》，《职工法律天地》2015年第10期。

[12]参见张绍彦：《刑罚权与行刑权的运行机制探析》，《法学评论》1999年第3期。

[13]参见陈瑞华：《司法行政体制改革的初步思考》，《中国法律评论》2017年第3期。

[14]参见樊崇义：《看守所——处在十字路口的改革观察》，《中国法律评论》2017年第3期。。

[15]同前注[13]。

[16]参见陈瑞华：《执行权是司法权吗？》，转引自微信公众号《悄悄法律人》2017年6月21日。