试论政府定价听证的相关主体

2019-10-29 13:09黄若琳

法制博览 2019年8期

黄若琳

摘要：我国的价格决策经历了由计划经济时的物价主管部门一家定夺，到政府逐步放开管制，愈加重视公民参与的发展历程，关于价格听证的制度规定也在不断地完善。本文探讨了政府定价听证的特殊性质及功能，并对定价听证的相关主体定位进行了阐述，重点分析由“听证会代表”到“听证会参加人”这一变迁背后的理论支撑及听证会参加人的确定问题。

关键词：定价听证;听证会主体;听证会参加人

中图分类号：D922.1;D922.294;F726 文獻标识码：A 文章编号：2095-4379-（2019）23-0107-02

一、我国定价听证制度的历程

在我国过去的计划经济体制下，市场价格的确定是由物价主管部门在有关部门提出申请后进行审批定夺，没有所谓的听证制度。而随着国家改革开放的实行，随着市场经济的建立和经济体制的改革的推行，我国的价格决策体制也在不断进行改革。伴随着国家对价格管制的逐步放开，政府重视公民等社会主体在价格决策中的参与作用，其所占比例在逐渐扩大，而相应地政府指导价和政府定价所占的比重日趋缩小。在实践层面上，价格听证如火如荼进行的同时，也伴随着来自公众的质疑之声，为何价格听证“逢听必涨”，消费者代表究竟代表谁的利益？以公民推荐的代表参与的价格听证会已逐渐丧失公民对它的热情与信任，参与听证似乎最终的结果都不会发生任何改变，由此暴露出当前价格听证制度的不足。

定价听证为何？“定价听证是指由政府价格主管部门采取听证会形式在制定或调整实行政府指导价或者政府定价的重要商品和服务价格过程中征求有关方面的意见，对制定价格的必要性、可行性进行论证的活动。”①定价听证虽名为“听证”，但其性质特征却独具一格，游离在非正式听取意见和正式的听证会之间。体现在两个方面：（1）《政府制定价格听证办法》中对定价听证的组织和运作程序都作了明确详细的规定，必须采用“听证会”的形式，会上有各方意见交流、辩论的内容。（2）定价听证这种决策类听证不是为了查清某项具体事实，而“更多地是在广泛听取各方意见的基础上对各种不同利益要求进行平衡的过程。”②因此，对政府制定价格起参考咨询作用是听证会上各方发表的意见，旨在提高政府定价的科学性、合理性，定价听证会本身并不能决定如何定价，也不适用案卷排他原则。

二、政府定价听证的相关主体

从目前的政府定价听证制度中，可以引出很多值得讨论的问题，本文选取定价听证的相关主体这一角度进行探讨。根据《政府制定价格听证办法》第6至14条的规定，听证的组织者和到场参加听证会的人员是政府定价听证的相关主体。而具体的听证的组织者是有价格决策权力的政府部门，比如：国家发改委及各级物价主管部门;听证人（其中一名为听证会主持人）、听证会参加人（如经营者、消费者、专家学者等）以及其他参与人（如旁听人员、新闻媒体等）是到场参加定价听证会的人员。定价听证的最重要、最核心的主体即是听证会参加人。

（一）听证的组织者

《政府制定价格听证办法》第6条的规定：“定价听证由政府价格主管部门组织。”从这条规定中可以得出，第一，定价听证的组织者的特定性，即必须是特定的政府价格主管部门。第二，听证组织机关的基本任务是：确定听证人;指定记录员;规定听证会参加人的条件、人数和人员构成比例;指定听证程序的操作规范;提供听证场所;保障听证会的其他物质条件等。第三，组织听证会的目的在于广泛听取各方意见，为自己的决策提供参考，而决策的依据并不以听证的内容为限。

（二）听证人

听证人是《政府制定价格听证办法》中新增加的一项内容。并且听证人制度的建立为提高听证的公正性和透明度迈进了一小步。听证人的产生有两种途径：一是指定工作人员;二是聘请社会知名人士。他们是在听证会过程中专门听取意见的人员，具有代表政府价格主管部门的身份。

（三）听证会参加人

1.听证会参加人的构成

听证会参加人由经营者、消费者、其他利益相关方、专家学者以及有必要参加听证会的行政部门、社会组织和其他人员组成。

（1）经营者。他们是受价格决策直接影响的利益群体，但他们的利益与消费者的利益通常是对立的，正因为如此，需要双方在听证会上互相询问、辩论，既为政府的决策提供了全面客观的信息，又可能增进双方的沟通理解。

（2）消费者。消费者在整个听证过程中就有关事实发表自己的意见，表达自己的权利和利益因价格决策所受到的各种影响，并通过提供证据去阐明自己的意见和观点。充分听取消费者的利益要求和意见，是作为服务者的政府保证价格决策合理性和可接受性的前提，同时也是实现公民参与权的要求。

（3）其他利益相关方。除了经营者、消费者外，还有一类人群，即其的权利和利益直接受到行政行为影响的人和间接受行政行为影响的人有权参加到听证会过程中参加听证，这是由当代行政法扩大公民对行政程序的参与的趋势所表明。

（4）相关领域的专家学者。他们参与到价格听证过程中只就专业性、技术性问题提出意见和评论，否则就与消费者、经营者和政府部门的参加人没有什么不同了。在立场上，专家学者应保持高度的客观理性，既不能被民意绑架，更不能被政府收买。

（5）政府部门、社会组织参加人。他们通常了解和熟悉自己业务方面的法律法规和政策信息，掌握一些与听证方案有关的事实情况，也代表了一部分利益诉求，他们的参与可以让听证会上的发言和讨论更加有效、深入、全面。

2.从“听证会代表”到“听证会参加人”

将“听证会代表”改为“听证会参加人”是在2008年的《政府制定价格听证办法》。官方给出的解释是“‘听证会代表，他们发表意见只是个人意见，并不是严格意义上的‘代表，因为他们并不是由公众推选产生的。然而稍加考虑就会发现，这样的理由是很不充分的，它没有解释“不由公众推选代表”的正当性，进一步追问，假如不需要推选代表，为什么不能让每一个享有参与权的公民都参加听证会？如果每一个公民都参加听证是不现实的，那么听证会参加人又该如何确定？

（1）第一个问题，为什么“代表”不是由公众推选产生的？原因就在于定价听证会的性质并非决策会，它本身与投票式的民主有很大差别，尽管定价听证会体现了政府决策的民主化。此外，政府不是立法机关，行政权的运行需要有一定的裁量空间，完全采用立法式的选举代表然后由代表表决决定行政事务也是不适合的。因此，代议制民主意义上的“代表”在政府定价听证会这里是不需要的。

（2）第二个问题，为什么不能让每一个有参与权的公民都参加听证会？究其原因：①价格决策与具体行政行为存在差异，涉及的利益相关人众多且范围不易界定，这是一个事实;②不太现实的大范围直接民主：随着参与者数量规模的大幅度增加，公民直接参与的有效性将大大降低，从而导致直接参与式的民主难以在较大的空间范围内实现，因此允许有限的听证参加人参加定价听证，实属无奈选择。应当一方面尽可能地扩大听证参加人的人数，另一方面不排除有小范围内的价格调整;③在确定听证会参加人时采用客观标准和科学方法，不否定每个公民享有的平等的参与权利，给与平等的参与机会;④除听证会以外还有其他的直接参与途径，如信件、传真、电子邮件、电话、调研、座谈会等，它们共同构成公民参与政府价格决策的平台。因此，定价听证受客观条件的限制而无法接纳所有的利益受影响公民参加，但并没有剥夺其参与政府价格决策的权利及实现权利的可能，它始终没有离开直接民主的精神支撑。

（3）第三个问题：听证会参加人如何确定？参加人的确定方式应当以实现听证会的功能为导向，为了实现这样的民主化，就需要：尽可能扩大参加人的数量;确定参加人的标准保持客观，对事不对人，给每个公民平等参与的机会;公开听证会的过程和相关资料信息，提供多种有效的直接参与途径，并及时做出回应。即使听证会不是民主代表的表决，但是否定听证意见民主意义上的代表性绝不等同于放弃其科学意义上的代表性，正因为不可能每个公民都能够现实地参加到听证程序中来，而每个听证会代表又只是以个人的名义发言，就更应当通过一些科学地选择听证代表的手段，保证到场的参加人在客观上能够代表多元化社会中一定群体的利益。

综合来看，确定听证会参加人产生的具体方式主要由以下五种：由行政机关指定或变相指定产生;由各相关利益团体自行产生;由行政機关与各相关利益团体互动产生;抽样选择产生;采取固定代表和临时代表的遴选方式。③本文认为可行的具体方法是：对于“自愿报名，随机选取”的方式，首先公布听证参加人应当具备的基本条件及报名方式，条件如与听证事项有利益关系、热心于公益事业、具有一定的表达能力、分析研究能力等。由公民在自我判断的基础上自愿报名，然后价格主管部门进行公开审查并按报名人的来源、阶层进行分类，在此基础上再采用抽样的方式确定参加人最后公布;对于“组织推荐”的方式，首先由价格主管部门对参加人的结构、来源、阶层及个人素质等提出原则性要求，具体人选交由组织单位确定，也应当在自愿公开的前提下，避免参加人观点的重复性。

（四）其他参与人

价格听证的其他参与人有哪些呢？笔者认为应该包括以下人员：记录员、旁听人员、新闻媒体和记者等。由政府价格主管部门指定的人员担任记录员，如实记录听证会参加人的意见。除涉及国家秘密或者商业秘密外，听证会应当公开举行，允许旁听和新闻报道。实践中是由政府价格主管部门根据报名情况，按照顺序选取或者随机抽取来决定旁听人员和新闻媒体的相关人员。

（五）补充的问题——价格听证的申请人

之所以是补充的问题，是因为原来的《政府价格决策听证办法》规定，政府价格主管部门可以依职权启动听证程序，同时纳入听证范围内的价格的经营者或其主管部门，消费者组织也都可以提出听证申请，实践中以经营者申请居多。而现在的《政府制定价格听证办法》中已经没有了听证申请人。排除了公民、法人和其他组织依申请启动听证程序的可能，只能由政府依职权来提起听证：或者是定价机关即各级价格主管部门自己提起，或者是其他有定价权的部门向价格主管部门提起。

但本文认为，政府依职权启动听证程序也是存在于听取消费者、经营者的建议的基础上才依职权启动的情况的，倒不如直接赋予消费者、经营者申请的权利，设定政府驳回申请时说明理由的义务，将听证的启动拉回依法行政的轨道，避免政府在价格决策中的不作为。