治理下乡与精准扶贫耦合发展的学理逻辑

夏志强，李天云

（四川大学公共管理学院，四川 成都610065）

改革开放以来中国的反贫减贫的历程分为制度改革、扶贫开发、八七攻坚、村级扶贫和精准扶贫五个阶段[1]。相应的中国的乡村治理变迁的过程也可以大致分为五个阶段：乡村治理的自我探索时期、乡村治理的制度化建设时期、乡村治理的组织化建设时期、农民主体能力建设时期和乡村全面进入国家整合时期[2]。如果从国家治理现代化的提出时间节点来看，乡村治理的后两个时期可以从2013 年起分出一个新的阶段“治理下乡时期（2013-至今）”。夏志强教授提出的“治理下乡”[3]是对政党下乡、政权下乡、行政下乡、政策下乡、法律下乡、宣传下乡、服务下乡、规则下乡等下乡举措的补充、发展和创新，对于加速推进乡镇治理现代化具有指引作用。

作为新时期反贫减贫新思维新举措，精准扶贫是对资源下乡、资本下乡、数字下乡、教育下乡、项目下乡、公司下乡的有力补充和发展，是对规则下乡的系统整合优化。在乡村振兴战略的大背景下，治理下乡与精准扶贫耦合发展具有扎实的理论基础，治理下乡与精准扶贫的耦合机理集中表现为主体共通性、功能互构性和价值一元性，同时，治理下乡与精准扶贫的耦合发展具有历史逻辑、理论逻辑和实践逻辑等多重逻辑支撑，形成了乡村振兴战略实践创新和理论创新的生长点。

一、治理下乡与精准扶贫耦合发展的出场逻辑

（一）治理下乡：加速迈向治理现代化

乡镇是国家治理现代化的重要单位，据统计，在当下中国的31800 多个乡镇中户籍人口超过8亿，常住人口近6 亿人。规模之大涉及人口之多决定了乡镇治理现代化是“推进国家治理体系和治理能力现代化，完善中国特色社会主义制度”的关键领域，是国家治理现代化的根基。相对于国家治理“四梁八柱”的日趋完善和不断发展，乡镇治理明显滞后，治理下乡作为国家治理现代化触角的延伸和普及，是激励乡镇治理现代化内生动力的重要举措[4]。

基于乡镇在国家治理中的重要地位，学界提出了诸多下乡举措。“政党下乡”[5]认为政党向乡村的延伸和渗透有利于将“一盘散沙”的乡土社会高度组织化，由此得以从传统的乡绅社会向现代政治社会过渡；“政权下乡”[6]认为传统的乡土社会的国家治理是“无根的治理”，主要以“县官治县，乡绅治乡”方式延续封建统治，而现代国家的建构则是政治权力自下而上的集中和自上而下的渗透相结合的双向过程；“行政下乡”[7]认为20 世纪中国现代国家的建构是依靠于强大的行政能力的渗透、介入和扩展并以动员、任务与命令等形式将国家意志输入乡土社会的过程；“政策下乡”[8]认为针对乡土社会的“土政策”和现代乡村治理政策取向多样化的背景下推动政策下乡，贯彻中央政策具有重要意义；“法律下乡”[9]认为随着政权下乡，法律在现代国家建构和乡土社会变迁中存在“国家法”和“民间法”的双重整合，法律下乡有利于差序格局的礼俗社会向依法治国的法治社会转变。此外学界还提出了“服务下乡”[10]和“宣传下乡”[11]，旨在通过提供公共服务和宣传国家意识取代地方和家族意识，重塑国家权威。上述各种下乡政策一定程度上，将国家的统治和管理架构基本建立起来，但是系列资源下乡和规则下乡也造成了基层治理的空转和内卷化[12]，有诸多问题有待解决，“治理下乡”的提出意在克服单向度管制导致的“有政权缺治理”的无效或低效状态。

“治理下乡”是现代治理理念与中国治理场域相结合的乡镇治理现代化实践，是国家治理现代化的逻辑延伸。“治理下乡”的提出在于克服和超越当下存在的多种乡镇治理困境，包括政党下乡的困境、政权下乡的困境、行政下乡的困境、政策下乡的困境、法律下乡的困境以及宣传和服务下乡的困境等。通过“治理下乡”推进“乡镇政府职权科学化、组织科层化、行为法治化以及治理主体多元化、治理手段现代化和治理过程民主化”，克服上述多种下乡举措失灵，有利于更好地实现乡镇政府理性化，重构乡镇治理格局，打造现代化的乡镇治理体系。

（二）精准扶贫：扶贫攻坚的战略指引

2013 年11 月，习近平总书记在湘西调研时强调，扶贫要实事求是，因地制宜，要精准扶贫。此后，中央和地方相继颁布和出台了诸多精准扶贫的政策。在中国进入新时代，社会主要矛盾发生阶段性变化的背景下，对于余下的扶贫难度大、家庭底子薄、发展条件差的贫困人口进行精准扶贫以区别于发展早期粗放式扶贫，以更好实现全面小康社会和共同富裕的目标是国家发展的战略意涵[13]。“精准扶贫”经习近平总书记在湖南湘西考察时提出后便推动了大量的学术研究，2015 年关于精准扶贫的研究达到高潮[14]。

精准扶贫是对传统的政府扶贫和市场扶贫的补充和超越，精准扶贫蕴含的“精准性”是对传统粗放式扶贫的超越发展。从扶贫对象而言，学界对精准扶贫的研究从区域精准扩展和细化为贫困县、贫困村和贫困户的精准；从扶贫过程而言，学界将精准扶贫分为精准识别、精准帮扶、精准管理和精准考核；从扶贫层次而言，学界将精准扶贫分为微观、中观、宏观和全过程扶贫；从治理模式而言，学界提出政府、市场、社会、社区和农户“五位一体”的治理模式等[15]。关于精准扶贫的内涵解读不尽相同，由此展开的对精准扶贫的内容分析、路径选择和经验总结也不尽相同。但是生成精准扶贫的理论和现实需求在根本性上是一致的：共同富裕的根本原则是理论源流，全面建成小康社会的宏伟目标是现实需求。理解精准扶贫核心要义是“精准”，基础工具是分批分类，战略重点是精准脱贫，因此需要科学设计精准扶贫的流程，形成完善的政策体系[16]。

（三）耦合效应：治理下乡与精准扶贫的协调推进

耦合（Coupling）是物理学中一个基本概念，是指两个（或两个以上）系统或运动方式间良性互动、相互依赖、相互协调、相互促进的动态关联关系[17]。耦合效应又称互动效应、联动效应，是指两个（或两个以上）系统或运动形式通过各种相互作用而彼此影响的现象[18]。简言之，耦合即两个及两个以上实体或系统相互作用、传输能量，是相互依赖于对方的一个量度[19]。本文借助“耦合”这一概念描述“治理下乡”与“精准扶贫”之间的契合，既包括互补和兼容，又涵盖发展与协调。“治理下乡”与“精准扶贫”之间的互补和兼容表现在治理下乡完善了乡镇治理现代化的机制，以理性化的政府为主导，适当分权以形成多元共治新格局，在克服诸多下乡举措绩效不良的同时，引入新兴力量补位，由此推动精准扶贫顺利开展，而精准扶贫的顺利开展则又推动经济基础与上层建筑的磨合，加速形成乡镇治理现代化的格局。因而，可以说“治理下乡”与“精准扶贫”是发展和协调的，体现为在相互配合和调整中系统从低级到高级，从简单到复杂，深度契合、和谐发展。

二、治理下乡与精准扶贫耦合发展的生成机理

（一）治理下乡与精准扶贫的主体共通性

多元主体协同治理是国家治理现代化的逻辑理路，多元共治贯穿于治理下乡与精准扶贫的全过程。党的先锋队性质、国家治理结构、人民主体地位表明治理下乡与精准扶贫在政策制定和实施主体、参与主体上具有共通性。“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。”[20]中国共产党作为整体利益党是国家事业的领导者和建设者，从根本上保证了治理下乡与精准扶贫的主体共通性。同时，中国作为一个实行单一制的大国，主要以垂直的“条条”和平行的“块块”两个权力系统进行国家治理，条条块块矩阵式的治理结构规定了治理下乡与精准扶贫的主体共通性。从政策诉求的角度而言，中央政府、地方政府和贫困群众构成了治理下乡与精准扶贫政策的诉求主体。基于经济发展进入新常态，决胜全面小康社会以实现共同富裕和中等收入陷阱背景下反贫难度加大的政策情景，中央政府推动治理下乡和精准扶贫，有利于弥补贫困短板、形成行为规范、提高政策效果，实现从“输血式扶贫”到“造血式扶贫”的转变，从常规治理、运动治理发展为治理现代化的常态机制。地方政府在精准扶贫中既渴望获得利益又倾向于规避风险，治理下乡则对地方官员的“权责利”分配进行重构和调整，因此，地方政府既是精准扶贫的政策利益诉求者，又是扶贫责任承担者，同时也是治理改革者。在精准扶贫中由于非收入型贫困人口占比大，不适应技术治理，且遭受多重排斥，贫困群众作为精准扶贫的政策受益者，却加大了承受的“非均衡风险”，治理下乡则为贫困群众从扶贫对象到治理主体的转变带来了机会，从“旁观者”转变为“参与者”。治理下乡与精准扶贫的主体共通性根本上表现为人民主体地位、国家治理结构和党的先锋队性质的回应性和叠加性。

（二）治理下乡与精准扶贫的功能互构性

治理下乡与精准扶贫构成了“乡村振兴”的两翼，在功能上具有互构性，治理下乡与精准扶贫的耦合发展助力乡村振兴。“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”是实施乡村振兴的总要求，为落实乡村振兴的总要求，必然要求大力推进资源下乡、资本下乡、数字下乡、教育下乡、项目下乡、公司下乡，同时进一步推进政党下乡、政权下乡、行政下乡、政策下乡、法律下乡、宣传下乡和服务下乡等。然而如果缺乏精准扶贫政策，这些下乡举措的实际结果往往会背离乡村振兴的主要目标和政策出发点，反而有可能加大对农民的剥削和对农村农业的弱化。同样如果缺乏治理下乡，那么政党下乡、政权下乡、行政下乡、政策下乡、法律下乡、宣传下乡和服务下乡等下乡举措往往成为单向度的政策输出，导致“缺治”或治理低效无效状态的出现，无法落实乡村振兴中“建立健全城乡发展体制机制和政策体系”的关键举措，导致城乡融合发展策略的流产。

更进一步，治理下乡是精准扶贫更好开展的现实基础，精准扶贫是治理下乡的有效推力。因为如果治理无效，那么产业兴旺、生态宜居、乡风文明、生活富裕只能停留于“蓝图策划”，沦为想象中的“止渴之梅”“充饥之饼”；而如果没有精准扶贫，那么贫富差距的进一步拉大与城乡二元割裂的加剧，则会使得治理下乡成为“纸上谈兵”。治理下乡与精准扶贫的耦合互动对资源下乡、资本下乡、数字下乡、教育下乡、项目下乡、公司下乡、政党下乡、政权下乡、行政下乡等诸多下乡举措具有整合与协调功能。治理下乡与精准扶贫的整合与协调的功能互构性集中体现在对“无为之手”“扶持之手”和“掠夺之手”[21]的有效利用和规制，充分发挥市场、政府、社会在乡村振兴中的作用，又有效规避市场失灵、政府失灵和志愿失灵的困境，真正实现“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的乡村振兴格局。

（三）治理下乡与精准扶贫的价值一元性

治理下乡与精准扶贫的价值一元性表现为价值维度的高度契合，首先表现为对中国特色社会主义的根本遵循。韩庆祥教授指出，习近平认为中国特色社会主义首先表现为社会主义，而不是“有中国特色资本主义”“国家资本主义”“权贵资本主义”等别的主义[22]。且“实践证明，中国特色社会主义道路是实现国家繁荣富强和人民幸福安康的唯一正确道路。”[23]治理下乡与精准扶贫是对中国特色社会主义道路的遵循和实践，符合人民主体地位的价值准则和实事求是的思想路线。其次，治理下乡与精准扶贫的价值一元性表现在中国梦的整体性上。“中国梦”是“国家梦”“民族梦”“政党梦”与“人民梦”的有机统一，是集体梦想与个体梦想的综合交融[24]。中国梦归根结底是“人民梦”，治理下乡与精准扶贫都是实现中国梦的努力，没有精准扶贫实现全面小康社会和共同富裕就遥遥无期，没有治理下乡，国家治理体系和治理能力现代化的推进缺乏完善的制度支撑，中国梦就难以实现。再次，价值一元性体现在治理下乡与精准扶贫对美好生活观的实践创新。新时期社会主要矛盾已经转变为美好生活需要与不平衡不充分发展之间的矛盾，人们对政治、经济、文化、社会、生态等方面的需求在内涵和品质上已经发生转变，治理下乡与精准扶贫在美好生活观的引领下对不平衡不充分的发展问题的解决作出了路径创新，是对贫困开发的发展超越和国家治理现代化的不断推进。此外，价值一元性在治理下乡与精准扶贫上还体现为矛盾观。马克思主义认为矛盾是人类发展的根源，治理下乡与精准扶贫在矛盾作用中相互促进、相互协调、耦合互动，实现和谐发展。

三、治理下乡与精准扶贫耦合发展的逻辑支撑

（一）治理下乡与精准扶贫耦合发展的历史逻辑

乡镇是中国治理的重要单位，也是精准扶贫的主要“靶场”。中国扶贫的历史在经历了扶贫萌芽（1938-1948 年）和输血救济（1949-1977 年）以后进入了制度改革（1978-1985 年）的快速发展期，乡村治理也进入了高效的自我探索时期（1978-1982年）。“从革命到改革，从斗争到和谐，从专政到民主，从人治到法治，从集权到分权，从国家到社会”[25]是中国政治变迁的大趋势，然而乡镇在中国政治变迁中的转变总体而言表现出“慢半拍”的特征。由于计划经济时期高度集权和传统乡土社会管制逻辑的影响，乡镇治理明显滞后于国家治理现代化的整体节奏。从治理理念来看，乡土中国的治理理念一定程度上包含了西方治理的意涵：追求更好的管理，或“善治”。

但是高度集权和严密的管控逻辑与“国家治理现代化”的理念又是大相径庭的，因而传统乡镇治理亟需一场理念革命。从治理主体来看一元化的治理导致行政垄断，缺乏治理民主和公众参与，官本位思想又导致“治理者”与“被治理者”的生硬割裂，大众治理与精英治理失衡，往往导致有精英治理无大众参与，而“公共行政的主体是其公共性的直接承担者”[26]，因此乡镇治理在治理主体方面缺乏“公共性”必然影响乡镇治理现代化的步伐。从治理实践来看，乡镇政府权责划分不对等、行政的人格化明显、治理手段明显滞后、法治民主等核心价值观贯彻不到位。

乡镇治理体系的转型升级意味着打造一个更好的精准扶贫的“靶场”生态。治理下乡有利于克服以往我国持续大力扶贫工作的过程中的低效率和不公平问题，打造一个更高效率、更加公平的扶贫生态，实现“扶真贫”和“真扶贫”。全面决胜小康意味着扶贫开发进入攻坚期，“治理下乡”有利于“扶贫工作更加务实，脱贫过程更加扎实，脱贫结果更加真实”，抵制和遏制扶贫工作中的“花拳绣腿、繁文缛节和表面文章”，一方面有利于基层党组织建设和干部队伍建设相结合，另一方面有利于推进扶贫、扶志和扶智相结合。因此，治理下乡与精准扶贫的耦合互动符合乡村发展的历史逻辑。（见图1）

图1 治理下乡与精准扶贫耦合发展的历史逻辑

（二）治理下乡与精准扶贫耦合发展的理论逻辑

“治理下乡”是对政党下乡、政权下乡、行政下乡、政策下乡、法律下乡以及宣传和服务下乡等下乡举措的实质性补充和发展。补充体现在克服下乡举措绩效不良，而发展则体现在引入新兴力量包括社会力量和自治力量等对其余下乡举措的超越。因此治理下乡是对乡镇治理现代化的发展和国家治理现代化的进一步推动。

“精准扶贫”则是对资源下乡、资本下乡、数字下乡、教育下乡、项目下乡、公司下乡等经济社会发展政策的有力的补充和发展。刘建平等对“资源下乡”的困境进行研究后，指出“承接资源与涉农政策的村庄具有较强的无主体特征，资源下乡则进一步强化村庄的无主体性，纵容乡村治理异化为向上负责、对内脱离的状态。”[27]张良则指出“资本下乡”背景下基层政府、工商资本结成“权力—资本”利益共同体，治理缺乏公共性，治理目标违背农民公共利益，治理方式不完善，治理资源利用趋向内卷化，治理结果不利于农村发展，导致基层政权的民意基础遭到削弱[28]。王雨磊对“数字下乡”进行田野调查指出，“数字下乡”是国家向农村进行信息渗透、试图精准干预治理过程的后果，即数字悬浮于基层社会治理过程和村庄社会生活。”[29]黄政等对“项目下乡”的研究结果则表明，项目下乡激发了村内各利益主体之间纷繁复杂的矛盾纠纷，给农村基层治理带来了严峻的挑战[30]。沈洪成对云南芒市为例研究“教育下乡”发现，在教育下乡过程中由政府推动的外部治理与学校的内部治理相互强化，治理技术越来越复杂和精细，辍学问题却并未解决，反而浪费了大量治理成本，产生了内卷化的难题[31]。刘镭研究“公司下乡”的结论为：外生型公司下乡对乡村治理的冲击，乡村治理存在现实困境。如企业“吞噬”村庄，村委成为附庸；村委功能异化，村庄管理难以开展；地方政府权力下沉，村民自治进一步弱化；下乡公司缺乏吸纳功能，农民“兼业化”模式生存；下乡公司“非农化”建设，粮食安全难以保证等[32]。资源下乡、资本下乡、数字下乡、教育下乡、项目下乡、公司下乡的困境正是精准扶贫补充和发展的逻辑起点。

治理下乡与精准扶贫耦合发展的理论逻辑（见图2）表现为，治理下乡对于克服政党下乡、政权下乡、行政下乡、政策下乡、法律下乡以及宣传和服务下乡等下乡举措失灵具有根本性、实质性的意义。同样，精准扶贫对于资源下乡、资本下乡、数字下乡、教育下乡、项目下乡、公司下乡等下乡举措也是有力的补充和发展，治理下乡与精准扶贫耦合互动推动形成多元共治乡镇治理现代化格局，不断走向共同富裕。

图2 治理下乡与精准扶贫耦合发展的理论逻辑

（三）治理下乡与精准扶贫耦合发展的实践逻辑

治理下乡包括优化乡镇治理格局和推进政府理性化两个方面共六个维度，其中优化乡镇治理格局包括治理主体多元化、治理手段现代化和治理过程民主化三个维度，政府理性化包括乡镇政府职权科学化、政府组织科层化和政府行为法治化三个维度。而精准扶贫包括精准识别、精准帮扶和精准考核三个方面，包括扶贫对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准的“六个精准”。因此，治理下乡与精准扶贫耦合发展的实践逻辑（见图3）表现为，以优化乡镇治理格局（治理主体多元化、治理手段现代化和治理过程民主化）为基础，以理性化政府（政府职权科学化、政府组织科层化和政府行为法治化）为载体，形成“精准识别（扶贫对象精准）-精准帮扶（项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准和因村派人精准）-精准考核（脱贫成效精准）”的扶贫机制。

图3 治理下乡与精准扶贫耦合发展的实践逻辑

治理下乡与精准扶贫耦合发展的实践逻辑表明：一方面，“六个精准”构成的精准扶贫机制是对扶贫开发和传统治理的实践创新。随着贫困治理的边际效益递减，贫困问题复杂性和多样性加大，精准扶贫作为新时代反贫新思维对于解决贫困主体分散性、脆弱性和动态性作用愈加明显。“六个精准”有利于针对性地打破“资源下乡”中的无主体特征，有力遏制“资本下乡”中“权力-资本”利益共同体对农民的剥夺，防止“公司下乡”过程中企业对农村的吞噬。同时，也有利于解决“项目下乡”“数字下乡”以及“教育下乡”过程中引起的利益纠纷、悬浮控制和外来干扰，有效解决多种下乡举措失灵造成的效率和公平问题。因此，精准扶贫既是对扶贫开发的实践创新，也是对乡镇治理的实践创新。

另一方面，治理下乡为精准扶贫实践优化“靶场”生态。根据中科院对国务院系列精准扶贫、精准脱贫的第三方评估，发现在精准扶贫的探索和完善过程中存在着：贫困人口精准识别标准单一、技术实现困难；扶贫的动态管理和考核机制不健全；政策部门间协调困难、效率低下等问题[33]。而治理下乡有利于实现治理主体多元化、政府职权科学化、政府组织科层化，多部门、上下级合作治理以解决政策部门间协调困难、效率低下的问题；以治理手段现代化推进贫困人口识别标准科学化、技术智能化，构建高效全面的贫困人口网络；同时推进治理过程民主化和政府行为法治化，完善权责利协调机制，实现精准扶贫动态管理，健全考核机制体制，防止短期主义、官僚主义、形式主义和教条主义。治理下乡有利于推动乡镇治理现代化，在精准扶贫实践中优化扶贫生态，形成以发挥市场基础作用和政府主导作用双轮驱动的制度支撑机制，社会社区积极参与的动员激励机制，贫困家庭主动脱贫的文化引领机制。●