监察机构为天子耳目风纪之司

修晓波

清代是中国最后一个封建王朝，从公元1644年清军入关到1911年辛亥革命推翻清朝统治，这个政权存在了268年。

1636年，皇太極将国号由“大金”改为“大清”，开始称帝，但政权仅局限于东北地区，国家机器多模仿明制。清军入关的前一年，皇太极病死，他的第九子、年仅6岁的福临继位（即顺治皇帝），由于皇帝年幼，由叔叔多尔衮摄政。当时的权力中枢是议政王大臣会议，后来集中到内阁，康熙时转移到南书房，雍正时落脚到军机处。

清代军机处内景

清代监察机构的主要建置有：都察院、六科、十五道、五城察院、督抚、按察使以及道员等，既有承袭前代的地方，又有自身的特点。

都察院是最高监察机关。最初，都察院的长官有承政和左右参政等。定都北京后，学习了明朝的制度，改承政为左都御史、参政为左副都御史，另外还设有左佥都御史等官职。最高长官是左都御史，满、汉各一人，即有两个“一把手”。而右都御史是地亢营督的兼衔，右副都御史是地方巡抚等官员的兼衔。

清代都察院的地位和职权都超过了前代。“一把手”官阶最高时为正一品，“二把手”是正三品。左都御史可以参加九卿议和廷议。九卿议是六部、都察院、通政司（接受各省的奏章，并送内阁办理）、大理寺（最高法院）的“一把手”（即九卿）参加的会议，廷议是指除九卿之外，内阁大学士、都统以及亲王参加的会议。

都察院有对官吏的考核权。一是监督考场。从乡试、会试直至殿试，都察院都会派监察御史到现场监督，维护考场秩序，防止作弊。另一个是监督考核。清代对官吏的考核大约每三年举行一次，考核的结果与官员职位的升降直接挂钩。考核时，吏部、六科、都察院等相关部门实行全封闭的工作方式，即闭门阅读文件，门上贴着“回避”字样，不许接见宾客，也不许与外人打招呼。具体工作由吏部负责，都察院对全过程实施监督。

当然，都察院的基本职权还是举报、纠参官员的不法行为。都察院的官员在执行任务时有两个特权，一个是可以风闻奏事，即根据传闻就能举报。皇太极和顺治的时候都是旗帜鲜明地允许这么做的;到了康熙、雍正的时候，表面上不许这么做了，但又规定监察官举报不实也不予追究职任，实际上还是对“风闻奏事”开了一个口子。乾隆帝再次强调风闻奏事是监察官的责任。另一个特权是密折奏事，即可以“打小报告”，报告的内容只有皇帝一个人知道。这项制度是在康熙时形成的，目的是为了让皇帝了解地方的真实情况，加强对地方官员的控制和管理。“密折”是监察官以个人的名义打给皇帝的，彼此之间不会通气，这样对于同一事件或案件，会从多个渠道反映上来，皇帝可以比较鉴别，从而做出正确的判断。

此外，都察院对司法的监督也加强了。监督工作是以参加三法司（大理寺、刑部、都察院）会审和九卿会审的形式进行的。清代的案件，先由刑部审理，再送大理寺。大理寺认为不当，可以驳回。如果刑部和大理寺都发生错误，都察院有权指出，而最后的判决权在皇帝手里。即使这样，都察院的权力也够大的了，而且除了皇帝没人对它进行监督。搞得好可以强化对司法部门的监督，搞不好就会干涉司法的审判工作。

六科是专门监督吏、户、礼、兵、刑、工六个部门的机构，各有固定的监督内容，最初虽挂靠在都察院名下，但属于独立的机关。每科的“一把手”是都给事中（后改为掌印给事中），下面设有左、右给事中，满、汉各一人，另外还有一些做具体工作的低级官吏，如笔贴式107人（礼科12人、工科11人，其余四科各21人），笔贴式是当时人对蒙古语“必阇赤”三个字的汉语音写，指从事翻译等的文职人员。还有经承63人（户科13人、刑科12人、礼科8人，其余三科各10人），经承是各种勤杂人员的统称。掌印给事中最初是满人四品、汉人七品，康熙时把满人也降为七品，雍正时满汉皆为正五品，到了清末升到正四品。六科的主要任务，名义上是掌封驳。封是对上，即对以皇帝名义发出的旨令进行复核，如果发现有不当之处，可以送回去，叫做封还。驳是对下，即对群臣的奏章进行核查，如有错误，可以提出修改意见，并退回去重新拟稿，这叫驳。

明朝时，六科给事中已经只能驳而不能封了'到了清初更是如此，对于圣旨不能有任何不同意见，所谓封驳只是对流程进行监督罢了。清初的规矩，大臣的奏章经皇帝朱批后送到内阁，因为是用红颜色的纸张作封面，所以也叫红本。六科立即派人去内阁领取（叫接本），领到红本后分别用满、汉文将朱批的内容抄下来，形成一份副本。待诏令正式发布时，要将副本与红本中的内容进行仔细校对。朱批的内容有时很长，多达几百字甚至上千字。比如雍正皇帝很敬业，经常批阅奏章到深夜，他的批示就很长。校对无误后，将副本发往相关部门，红本至年底上缴到内阁存档。整个过程中，六科要负责监督，有的环节还要亲自操作。如果发现有人私自更改或事先将内容泄漏出去，六科举报后，要将相关人员交刑部议罪。

六科还有一项工作，就是注销各部门的文件。各部门每月分两次将需要注销的文件送到相关的科，六科于月底进行检查，发现问题随时弹劾。雍正继位后，将六科并入都察院，历史上叫科道合一。合并后，六科几乎等同虚设。没有了封驳，皇帝在名义上要接受六科监督这个形式也被取消了。

十五道是与科并重的监察机构。道是按省区划分的，分别是：京畿道、河南道、江南道（包括江苏、安徽）、浙江道、山西道、山东道、陕西道、湖广道（包括湖南、湖北）、江西道、福建道、四川道、广东道、广西道、云南道和贵州道。各道的最高监察官叫掌印御史，满、汉各一人。秩级变化较大，最高时定为三品，属于高官行列;最低时仅为七品。在他们下面有监察御史，各道配置的人数不一，有的道满、汉各一人，有的道满、汉各三人。十五道有掌印御史30人、监察御史26人，共56人，满、汉各半。他们是人品的监察官。此外还有笔帖式32人、经承49人，共81人。他们是不入品的吏，辅助监察官的工作。

十五道的监察官既分管地方又协助管理中央一些部门的监察工作。比如浙江道，除了负责浙江地方的监察外，还有监督礼部的职责。结果礼部（吏、户、兵、工、刑也如此）既受六科的监督，也受十五道的监督。不过，十五道对中央部门的监督很有限，所谓监督，只是负责注销该部门涉密的文件而已。

五城察院是监察京城的机关。当时京城分为东、西、中、南、北五城，每城都设有一个衙门，叫察院，统称五城察院。各设巡城御史满、汉各一人，一年更换一次。每个察院下面有兵马司，每个兵马司下面有两个坊。这个机构设置的初衷，是为了监察地方官到京城贿赂京官的行为。由于行贿行为会败坏官场风气，所以早在顺治年间就设置了五城察院。但是，后来察院的职能有所改变，主要是审理诉讼、缉捕盗贼以及维护治安。此后，随着朝政的日益腐败，行贿京官的事件便层出不穷，国家也日益走向衰败。高阳先生在《胡雪岩》一书中描述了清朝官员到北京行贿的情节：他们先到琉璃厂的古董店问路。古董店的老板就会告诉行贿人，给某高官行贿最好送一幅名人的画。行贿人把钱交给老板，让其代购名人的画，然后行贿者捧着这个礼物到高官家中登门拜访，而店老板按规矩从中收取一笔手续费。

清代在宫廷内设立了宗室御史处和稽察内务府御史处两个监察机构，专门进行财务监督。前者审计宗人府（管理皇室宗族事务的机构）的财务，后者审计内务府（管理皇宫事务的机构）的财务。清朝鉴于明代宦官专权的弊病，废除了宦官衙门，而设立了内务府，宦官也归内务府管理。这两个部门在经济上的开销很大，漏洞也很多，对其进行财务监督，体现了重点部门重点抓的原则。

清朝还临时设置了巡漕御史和巡盐御史等监察官，对专项工作进行检查。比如在两淮、两浙、长芦和河东等地设置过巡盐御史。盐税是清政府税收中的“大头”，而两淮又是产盐的重要基地，花费也十分惊人。清初两淮盐政衙门每年开销的白银达四万三千多两，而皇帝御膳房的年开销不过三万余两。因此，清廷下令加强对盐税的监督。《红楼梦》第二回就提到林黛玉的父亲林如海是前科探花（殿试一甲第三名），被皇帝亲点担任扬州地方的巡盐御史。由皇帝钦定，说明这些临时派遣的监察官地位还是很高的。