WTO视角下“中国制造2025”产业政策的调整路径

刘淑满

关键词：WTO规则;“中国制造2025”;产业政策;合理性

“中国制造2025”是中国政府加速制造业升级转型，大力提升中国产业结构的重要战略规划。面对中国的产业发展战略，欧美国家出于自身的利益考量以及为了保持其国际竞争优势，对“中国制造2025”产业政策提出了诸多的批评和指责，认为“中国制造2025”是一项非市场体系的政府计划。这样的产业政策及其导向，对市场及贸易有较大扭曲，使欧美相关企业在中国市场竞争中处于劣势地位，是一种不公平的竞争行为。尤其是美国，一直认为“中国制造2025”及其涉及到的产业政策会危及到美国的国家安全。基于此，在WTO规则下，我们需要认真研究“中国制造2025”的合理性以及可以调整之处，进而实现“中国制造2025”的规则调整和政策优化。

一、欧美国家对“中国制造2025”产业政策的指责

（一）美国基于国内法诋毁“中国制造2025”

作为全球科技创新能力最强的国家，美国并不希望世界第二大经济体在高新技术产业上赶超它，也不愿意自身的科技优势被取代。美国在2017年8月启动的“301”调查就将矛头直指“中国制造2025”，美国贸易代表办公室（USTR）认为，如果中国产业政策违背了“301”调查的合理性、非限制性和非歧视性三个基本原则，美国总统可以依照美国国内法律的授权对中国采取贸易报复措施。

“301”调查报告出台之后，美国认为中国推行的“中国制造2025”是一项政府主导的产业计划。中国政府主导的对外投资计划是技术寻求型投资，有窃取美国商业秘密和知识产权的嫌疑。“中国制造2025”中提出的鼓励企业“走出去”战略，在美国投资并购高新技术企业并建立研发中心的行为，并不是一种单纯的企业投资行为，而是带有政府背景的投资行为。据此判断，“中国制造2025”在技术转让、技术创新、知识产权等方面的行为、政策并不符合美国贸易代表办公室认定的“合理性、非歧视性和非限制性”原则。

美国贸易代表办公室据“301”调查报告认为，“中国制造2025”中所提及的产业政策特别是高新技术产业政策，是政府主导的产业政策，不符合市场竞争规律，会对市场和贸易产业严重扭曲，使得美国相关企业在市场竞争中处于不利地位。具体而言：第一，中国企业在政府海外投资补贴的支持下，大肆收购包括美国在内的发达国家高新技术企业，目的就是通过并购来获得技术升级。从并购实践看，美国企业一旦被收购，就会丧失大量的市场份额和核心技术。第二，在海外进行并购的中国企业，绝大部分并不具备持续技术创新能力，很多企业出于技术寻求的目的而进行海外投资。这种目的性较强的投资并购行为并不能带来市场溢出效应，反而会因为研发能力不足导致美国企业技术创新力的下降。第三，中国企业在政府资金的支持下进行的海外并购有较高的溢价行为，部分并购行为完全背离了市场价格，在一定程度上影响了美国并购市场秩序，破坏了市场的公正性。

（二）欧盟基于市场公平质疑“中国制造2025”

欧盟认为，“中国制造2025”所用的产业政策是一种典型的行政干预，用行政力量来保障中国企业的竞争优势，削弱国外企业在中国的市场地位。同时，中国政府还借用市场准入限制、行政许可、招投标、安全审查等机制对外国企业采取歧视性政策，在一定程度上扰乱了市场。具体而言：第一，“中国制造2025”中所涉及的产业政策均是政府主导型政策，包括补贴、金融支持、财税优惠、技术换市场等，这是对外资企业的一种歧视，构建了一个不合理的竞争模式，必将会压缩欧洲企业进入中国市场的空间。第二，“中国制造2025”中设立企业发展的国内外市场份额，会使得中國市场更加排外，无法为欧洲企业提供一个公平的竞争环境。欧盟认为，不论是投资方资金来自于何处，只要是企业在中国合法注册的，均应该平等被中国法律所保护，设置市场份额的行为本身就是违背中国法律及WTO规则的行为。第三，中欧双边投资不对等难以引起中国政府推进市场准入的公平化。欧盟在一份外国资本投资报告中指出，2017年中国在欧盟地区累计投资额达到了350亿欧元，而欧盟对中国的投资仅为80亿欧元。双边投资关系的严重失衡，很难引起中国政府来推动市场准入的公平化。

二、WTO规则下“中国制造2025”产业政策的合规性审视

（一）“中国制造2025”的合理性

第一，“中国制造2025”所用的产业政策主要是支持中国产业结构调整与转型升级，政策本身具有透明性、开放性和非歧视性特征。该政策是面向全球的，中国企业可以参与，外资企业也可以参与;国有企业可以参与，民营企业也可以参与。参与的主体具有平等性，政策支持也具有平等性。“中国制造2025”产业政策所提及到的市场份额问题，其指标多是预测性的，并不存在强制划定市场份额的问题。

第二，“中国制造2025”所拟定的各类产业支持政策本身符合国际贸易福利效应理论。按照该理论，国际贸易赖以存在的基础是不同经济体能够生产各自的优势产品，通过这些优势产品之间的交易来提升各自的经济福利。各经济体发挥各自的比较优势，可以促进生产要素和产业聚集。具备制造业优势的国家可以为国际市场提供产品服务，具有技术优势的国家可以为国际市场提供技术服务。自由贸易可以推进生产要素跨国流动和均衡，由此可以提升各国的贸易福利效应。“中国制造2025”旨在推动中国的产业结构转型和升级，也就是推进中国比较优势的改变，将过去的劳动密集型优势转化为技术、信息密集型优势，中国在国际贸易中可以选择自身的优势产品参与全球竞争，同样可以为各国带来贸易福利效应。

第三，中国依靠自身力量来发展核心技术是提升自身经济竞争力的手段。长期以来，高新技术一直被西方发达国家所垄断，发达国家可以通过这些技术来开拓全球性市场，使得发展中国家在国际分工中始终位于全球价值链的低端。中国已经成为全球第二大经济体，中美之间的经济竞争无可避免。高新技术领域一直是美国对中国的优势，通过各种手段来限制中国的赶超。中国要想缩短与美国高新技术的差距，仅仅依靠市场换技术，并购高新技术企业等手段是不够的，也不是长久之计，必须要不断提升自身的技术创新和研发能力。而对高新技术的研发，仅仅依靠企业的投入是远远不够的，必须要依靠于政府的支持。“中国制造2025”这是着眼于此，这也是WTO规则所允许的。

（二）欧美国家无端指责无法理基础

第一，在商业往来中，中国企业通过平等谈判要求外资企业提供技术转让，是一种商业行为，也是遏制外资通过技术垄断市场的一种自我保护。一方面，WTO规则对于技术转让相关细则没有明确的规定。国际法中关于技术转让的规则比较偏向于发达国家，对发展中国家的权利缺乏应有的保护。通常对发达国家知识产权设定了较高的保护标准，对发展中国家知识产权保护标准较低，更重要的是缺乏约束跨国企业通过知识产权垄断的平衡细则。在这样的背景下，中国的产业政策在面对跨国企业推行垄断优势过程中，通过技术转让是遏制垄断的一种方式。另一方面，中国在《中国加入WTO议定书》中已经做出承诺，外国资本无论是成立独资还是合资企业，其登记注册并不以技术转让为前提条件。中国企业与外资企业在合作过程中，通过谈判提出技术转让的要求本质是一种商业行为，并不是政府的强制性规定，理应受到法律的尊重和保护。如果外资企业在谈判中认为中国合作方有滥用权利的行为，可以通过诉讼或仲裁来解决。可见，技术转让本身是一个法律问题，并不是一个政治问题。如果中方企业资信、资本等级存在问题，外资企业还坚持与之合作，这就说明技术换市场是一个商业交易的过程。

第二，中国的法律法规并没有规定外资企业有强迫转让技术之义务。虽然《外商投资企业法》中有规定外资企业转让技术的相关规定，但其有严格的适用条件。欧美指责中国强迫进行技术转让并无法律依据。美国贸易代表办公室宣称美国在华企业普遍受到技术转让的压力，这种说法是站不住脚的，美国“301”调查报告的附件中，除了一份匿名调查问卷之外，并没有提供切实的法律依据。美国贸易代表办公室宣称，中国的《外商投资产业指导目录》（下称“目录”）中的负面清单就是强迫外资企业技术转让的规定，这种说法同样是值得商榷的。负面清单是国际通行的投资规则，中国在“目录”中对外商投资产业分为鼓励、允许、限制和禁止四类，而限制、禁止类属于负面清单的内容。这种规定的目的在于：首先，出于国家安全或军事安全的需要，中国政府有权禁止或限制外国投资者进入某些特定领域或产业，此种政策考量完全是符合WTO规则的。其次，在限制性行业中，如果外资自愿进入，中国政府会依照法律行事，并不会设置专门障碍。外资是否进入该领域，完全凭其成本-收益考量，并不存在强迫技术转让的行为。

三、WTO视角下“中国制造2025”产业政策的调整路径

（一）调整当前产业政策中的弊端

中国产业政策的支持手段较为多样，除了常规的政府补贴之外，还包括各类财税优惠以及其他的支持措施，而国有企业的所有权性质及运行机制本身也包含着较多的隐性补贴。产业政策在较长一段时间内，带有强烈的计划色彩，在一定程度上是引起产能过剩的重要原因，也是导致市场扭曲、资本低效、腐败的诱因。产业政策不仅涉及到我国的知识产权保护与技术转让机制，还能够在一定程度上影响中国与其他国家缔结双边或多边投资贸易协定。为了发挥产业政策对经济发展的激励作用，我国需要在WTO规则之下对现行产业政策中的不合理地方进行调整。具体而言：第一，调整现行产业政策的指导原则。鼓励或限制发展某些产业，无疑是一种政府行为。从市场的角度看，产业发展和竞争均是平等的。由此而言，鼓励或限制某类产业从根本上是不符合WTO非歧视性原则的。尽管WTO规则允许发展中国家对于某些幼稚或不成熟产业进行保护，但保护是有限度的，保护的底线是不能破坏市场的公平性和竞争的自由性。这就意味着我国产业政策不能对某类产业或某些领域过度保护或特殊对待。第二，减少现行产业政策对产业发展过度干预的问题。产业政策的立足点应该是指导和引导，政府对产业发展过程及方向不能强行干预。由此，在生产领域，对不同所有制企业设立了不同的准入条件，这本身就是歧视，与WTO所要求的非歧视原则有明显冲突。在制造业领域采取的关税保护、行政许可等限制，不但不能保护本国制造业的发展，反而可能会阻碍制造业中的技术创新。我國产业政策调整必须要排斥这些限制，尽量在市场准入、审批过程、数量限制等方面能够做到平等对待。

（二）改善知识产权保护机制

美国的“301”调查报告指出，中国政府通常会采取两种强制措施来强迫外国企业技术转让：一是按照中国法律来限定外方的所有权。按照“目录”以及相关法律法规的规定，如果外国公司投资于某些领域尤其是限制性领域，必须要与中国企业成立合资企业，且中方必须取得控股权或多数股份。二是通过行政许可、行政审批等方式强迫外国企业转让技术。“301”调查报告中列举了中国商务部、国家发改委、国务院、地方政府的各种许可及审批程序。美国认为，中国政府及其审批程序并不透明，各个部门拥有较大的自由裁量权，特别是地方政府，经常借助于行政审批来强迫美国企业转让技术。针对美国对中国知识产权保护机制的质疑，我国必须要改进知识产权保护机制。具体而言：第一，在知识产权保护方面，坚持非歧视性原则，对中外企业一视同仁。第二，国内企业应该加大知识产权研发和创新，加大对技术开发的投入力度。第三，修改我国部分法律法规，特别是美国在“301”调查报告中提到的部分法律法规，在技术转让方面遵循自愿原则，必要时给予外方一定的经济补偿，改进后的技术成果所有权准许中外双方通过合同约定归属。

（三）确立竞争中立原则

竞争中立的原则就是要求政府在市场中保持中立，不要采取歧视性政策。歧视性产业政策会带来很多的负面影响：第一，政府确立的产业发展方向及技术发展目标并不一定符合市场的需求，在很大程度上会造成资源的浪费;第二，政府主导的产业政策容易引发过度竞争和产能过剩;第三，在某些情况下，政府主导的产业政策容易引发权力寻租或腐败问题。产业政策的改革方向应该是用功能性产业政策来取代政府主导。如果能够有市场解决的问题，应该交由市场解决;如果市场不愿意解决的，政府可以发挥资源协调作用来进行资源扶持。实践表明，如果在产业发展中减少政府干预，在一定程度上能够加速技术创新。因此，在“中国制造2025”实施过程中，必须要建立公平的竞争体系，产业政策在落实的过程中要按照竞争中立的原则加以推进。具体而言：首先，确立税收中立原则。这就要求政府对国有企业、外资企业、私营企业的税收待遇是相似或相同的。对于从事公共事业的国有企业，如邮政部门，可以免于缴纳所得税、增值税或是给予其税收部分优惠，但必须要在税收法律中明确列举。其次，确立监管中立原则。监管中立要求的是对不同所有制企业要平等对待，只要是在法律允许内注册的企业受到的监管待遇应该是一致的。如果使用豁免制度，则必须要在法律中作出明确规定。最后，确立市场准入中立原则。一方面，在电信、电力、铁路、能源等重要领域，必须要向民营企业、国有企业、外资企业平等开放;另一方面，要淡化国有企业的行政色彩，真正做到政企分开，推动国有企业管理过程的职业化、市场化和国际化。

（四）拓展高新技术产业发展的空间

第一，人工智能、电子商务、云计算、大数据、新能源等产业，既属于新兴产业，也属于幼稚产业范畴。在WTO规则之下，这些产业是可以动用产业政策进行保护的，GATT第18条明确规定，发展中国家要为一定的产业提供关税及其他保护措施，该产业必须要符合以下要求之一：一是该产业是新建的产业或是传统产业中新的分支部门;二是该产业是对现有产业重大的技术改造;三是在战争或重大自然灾害中重建的工业。对于这些要求，我国新能源、云计算等高新技术产业是符合第一、二条件的，可以在规则允许的范围内提供必要的支持和保护。第二，要避免使用可诉性补贴。过去几年来，我国按照WTO规则的要求，基本上清理了禁止性补贴，包括出口补贴和进口替代补贴。当前最难把握就是各类可诉性补贴，但如果该可诉性补贴具备非专向性，是可以使用的。因此，我国在补贴政策中要尽量使用一些不可诉的补贴，如研发补贴。只要是研发补贴不超过工业成品的75%或是不超过前期研发经费的50%就是符合WTO规定的。对于我国高新技术产业而言，研发补贴对其是最大的支持。第三，加强产学研体制的结合。在信息时代，高新技术发展不仅需要劳动力，更需要技术创新。在提供产业支持的时候，需要加大对上游产学研部门的支持。美国的产业政策多数是对科研部门进行支持的，特别是对基础研究的支持。对于我国而言，为了避免欧美国家的误解，最好的办法就是对产学研结合加大支持力度。

（五）推进企业行为与政府行为的分离

有学者指出，德国“工业4.0”与“中国制造2025”的最大区别是，前者的参与主体是企业，即便是有政府部门介入，也有明确的边界;后者的实施主体是政府，并在此过程中发挥主导作用。

“中国制造2025”是国家产业顶层设计，不仅参与主体众多，而且内容及产业政策复杂，目标不仅是要推动制造业转型升级，更是要在人工智能、新材料等10个关键领域取得全球领先地位。中国政府通过3000亿元的高额补贴来刺进该计划的实施，但这不是市场经济模式，而是政府参与的市场运作。这种模式显然是违背WTO规则的，其实欧美国家并不担心华为、中兴等企业的崛起，其担心的是这些企业崛起背后的制度模式。中国现在很多企业具有跨国企业规模，在欧美市场的疯狂并购引起了这些国家对中国企业与政府之间模糊不清的关系极为担忧。因此，中国要更好地融入世界，就必须要加速市場化改革，在这个过程中明确企业与政府之间的关系，确立两者之间的边界，按照WTO规则的要求，打消国外企业来华投资、经营的担忧。