北京城市副中心综合开发的措施建议

文/包路林 卫蓝

《北京城市总体规划（2016-2035）》中明确，“以最先进的理念、最高的标准、最好的质量推进北京城市副中心规划建设”。按照总体规划的部署，依托通州区开发建设的北京城市副中心应打破城市规划建设传统模式，创新开发模式，以统筹的思路看待区域规划建设工作。

城市副中心建设土地开发成本高、公共设施建设需求大，按照现有传统模式开发很难实现单个项目的资金平衡，以及人口和建设规模“双控”的发展目标。因此，推进以区域、项目性质和收益、土地规划性质等多因素统筹考虑的组团式开发将成为城市开发建设的新模式。新模式的核心在于通过跨项目、跨区域科学设置开发建设组团，捆绑公益性项目和经营性项目，最大程度地发挥经营性用地的效益，支撑和平衡公共服务设施、环境设施等公益性项目，实现资金平衡，推进城市副中心集约化发展。

一、北京城市副中心规划建设目标

根据《北京城市总体规划（2016-2035）》，北京城市副中心功能定位为国际一流的和谐宜居之都示范区、新型城镇化示范区和京津冀区域协同发展示范区。空间结构为“一带、一轴、多组团”，“一带”是以大运河为骨架，“一轴”是沿六环路形成创新发展轴，“多组团”是依托水网、绿网和路网形成12个民生共享组团，从而突出水城共融、蓝绿交织、文化传承的城市特色。区域战略是实现北京城市副中心与廊坊北三县地区统筹发展，示范带动非首都功能疏解和推进区域协同发展。发展目标是到2020年北京城市副中心常住人口规模调控目标为100万人左右，到2035年常住人口规模调控目标为130万人以内。到2020年北京城市副中心规划区主要基础设施建设框架基本形成，主要功能节点初具规模，到2035年初步建成国际一流的和谐宜居现代化城区。

北京城市副中心空间结构规划图

二、北京城市副中心的发展挑战

虽然城市副中心建设赋予通州区无限的发展机遇，但由于发展基础薄弱，资源环境等方面的限制依然较多，与建设城市副中心的需求相比差距仍然较大。

（一）发展基础薄弱与转变发展方式之间的矛盾突出

通州区当前的发展理念和思路还无法适应城市副中心的功能定位。总体经济实力发展水平和财政实力还不足以支撑副中心建设发展的需要，产业结构还不够合理，经济转型升级压力较大。此外，空间整体发展也存在不均衡现象。土地利用结构方面，新增土地供应中工业用地和住宅用地比例仍然较高，公共服务和道路交通用地还很紧张。交通可达性较好地段以房地产为主，高端产业用地比例有待提高，且具有集聚高端人才、高附加值的产业用地的区位条件相对较差。

（二）基础设施与人口较快增长的矛盾突出

随着北京市政府及各相关部门陆续迁入通州，可以预见副中心人口将呈现大幅增长。通州区基础设施运转负荷需求也将相应地大量增加。副中心的聚集效应也会使得与中心城区之间的潮汐式交通拥堵现象更为突出。全区供水、垃圾处理方面的供给能力还有待提高，大气污染情况不容乐观，直接影响宜居环境建设。

（三）建设体量与建设资金缺口的矛盾突出

城市副中心建设体量巨大，建设标准高，资金需求巨大，政府债务压力沉重。特别是2013年以前，通州区政府性债务持续增加，已突破500亿元。2013年以后虽有所减少，但仍然没有进入良性运行轨道。财政部《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（财综〔2016〕4号）实施后，传统的政府自建自营模式已不能满足建设投资需求，资金需要通过企业和融资机构等渠道筹措，将市场机制引入城市副中心建设势在必行。

三、北京城市副中心综合开发的措施建议

（一）合理划分项目组团

北京城市副中心综合开发承担着疏解北京非首都功能和带动周边区域协调发展的双重功能。因此，北京城市副中心综合开发应提升城市综合实力和功能承载，成为大首都城市群体系重要构成和辐射津冀相关区域一体化发展的重要节点。为了有效实现这一功能定位，北京城市副中心综合开发上必须高着眼谋势、高起点设计、高标准建设。推进项目组团开发，是确保北京城市副中心打造职住平衡、产城融合、生态优良、功能完备、运转高效的现代化城市体的有效途径。

1.科学划分空间单元，实施连片开发

为保证建成后的城市副中心职住平衡、产城融合、生态优良、功能完备、运转高效，必须有创新的居载模式。按照副中心城市设计和通州区906平方公里的总体规划，副中心将按功能划分为宋庄、召里、行政办公区、城市绿心、张家湾、榆景苑、九棵树、玉桥、云景里、环球主题公园等12个综合性的、分工明确的组团。组团的划分不仅要突出主要功能，更要保证能运转高效。

不同的组团要通过配备不同的公共服务，把医疗设施、购物中心、绿地公园、学校等公共服务设施搭载在内。按照15分钟的步行时长接受度，保证市民生活在一个组团内部，完全可以在15分钟步行范围内触及日常生活的各种需求。可构建“小区—社区—片区”的三级居住模式：每400-500米的步行距离内组成一个小区，4-5个小区构成一个社区，4-5个社区形成一个片区。每个社区通过“社区中心”形成生活便利的生活圈。

2.合理捆绑各类项目，实行组合打包

结合城市副中心规划建设项目库，合理安排收益率水平提出项目组团的方案。强化土地收储、一级开发和棚户区改造、城市有机更新、工业大院改造、小城镇建设等各类项目的资金投入和产出分析，在有效区分公益性项目和盈利性项目的基础上，科学精准地测算出项目推进过程中的前、中、后各期资金流动情况，进而为不同类别项目捆绑打包提供科学依据，实现公益性项目和盈利性项目捆绑，利益共享、风险共担。

在科学测算各类项目资金投入和产出情况的基础上，将公益性项目和盈利性项目合理搭配，将投入期和产出期不同的项目有效组合，设计出科学的“项目包”，确保每一个项目包“盈利但不暴利”。有效运用连片开发的空间跨度和投入产出的时间弹性，将各类项目的风险分散、利益均摊。要把棚户区改造项目和城市有机更新项目捆绑打包，使棚户区改造过程中的资金投入与城市更新过程中的产出盈利相互平衡。把工业大院改造项目中的“拆改”类项目和“再造”类项目捆绑打包，使工业大院改造项目在一定的时间跨度上实现投入和产出自平衡。要把小城镇建设中的路网、绿地等公益性项目与购物中心等经营性项目有机捆绑，使项目间的投入和产出相互平衡。对于地铁等“准公益”项目，要把建设过程和运营过程相捆绑，实现投入和产出自平衡。

（二）推进组团内资金平衡

顺利推进北京城市副中心建设，必须有效解决资金难题。北京市行政副中心建设发展基金已先期投放300亿建设基金，后续基金将追加至1000亿元，但与城市副中心建设需求相比仍存在巨大缺口。为确保北京城市副中心综合开发顺利推进，应进一步强化政府投入的引领作用，同时多渠道融资，吸引更多社会资本参与并高效发挥作用。

1.测算组团内资金投入总需求和各类项目总产出

北京城市副中心的各类规划建设项目，首先应估算出以下各类成本，包括征地拆迁补偿费及各类税费，交易过程中发生的有关补偿费用，市政基础设施建设有关费用，招拍挂交易中发生的费用，土地储备开发供应中发生的审计、律师和工程监理等费用和贷款利息等。结合组团开发建设规划和储备项目，科学测算各组团的项目总产出，包括土地出让收入、产业项目产出、文化旅游产出、购物中心产出等各类产出。

2.以组团为单位，科学选择融资模式

以组团为基本单位，立足组团内资金投入总需求和各类项目总产出的实际情况，充分考虑资金投入和产出随着开发建设推进的动态变化，科学选择符合各组团特点的融资模式。主要考虑以下几种模式：

（1）PPP模式

地方政府通过公开招标的形式，选择合作方，与社会资本合作成立PPP项目公司。PPP项目公司通过社会资本注资，或以股票、债券等方式融资，进而开展土地收储及一级开发。土地出让后，从出让金中返还土地收储成本和收益，并按股东出资比例或前期协议分红。

（2）土地储备基金模式

“土地储备基金”以土地储备后的增值为还款来源，通过基金管理公司的运作，以公募或私募形式向特定或不特定的投资者筹集资金。筹措到的所有资金统一归入土地储备基金，实行封闭式运转、收支两条线，专户储存，专项管理。土地储备和一级开发时，所需的费用由土地储备基金支付。储备土地出让或出租所得收益作为基金投资收益纳入基金资产中，土地基金的投资者凭所持土地收益凭证参与基金收益分配。

（3）土地储备信托模式

土地储备机构作为委托人，将待开发土地信托给信托公司。信托公司借信托财产权转移机制获得项目的开发经营权。信托公司根据项目需要设计基金产品，发行基金份额募集社会资金，用募集的信托资金聘请土地开发公司进行土地整理开发工作。土地开发完成后由土地储备机构收储。待储备土地公开出让后，结合地方国库土地收支预算和土地储备开发成本等支出项目进行清偿与结算，剩余出让收入归入地方国库土地收支专账，由政府根据需要安排使用[1]。

3.强化政府投入的统筹平衡调控

进一步发挥北京市行政副中心建设发展基金的引导和支持作用，依据各组团各项目的资金投入需求和项目产出效益随着综合开发建设推进的动态变化，科学确定基金的使用靶向和投入力度，确保区域资源配置平衡。区内不收费的公路、桥梁、河道、绿化等项目作为基金投入的重点，加大投入力度，充分发挥财政资金效益。对燃气、热力、电信、给排水等“准公益性项目”，设计科学合理的收费机制，积极探索特许经营制度，把建设过程中的经费投入和运营中的产出营收捆绑组合，吸引社会资本加入。对于棚户区改造和城市有机更新，重点通过土地资源的盘活和高效利用，以新增的土地经营效益平衡棚户区改造过程中发生的各项成本。对于工业大院改造，通过腾退、集中和提高单位土地利用效益、产业转型升级实现效益增加，平衡改造成本。对小城镇建设，重点通过连片空间上的项目捆绑平衡资金，即以盈利性项目的盈利平衡区域内路网、绿地等公益性项目的资金投入。

（三）科学组织项目实施

北京城市副中心综合开发，要以项目组团为基本单元，按照“统一招标、独立发包、平行推进”的思路展开。

1.统筹立项，统一招标

将所有捆绑打包后的项目组团统一立项、统一公布、统一招标，通过引入市场化竞争性机制，在招标的同时激发社会资本参与的积极性，降低融资成本，减轻财政投入的压力。用“好坏搭配，捆绑招标”的项目捆绑特点，将预期效益较好的项目与预期效益不理想的项目捆绑在一起进行招标，避免效益预期不好的项目无人投资、效益预期好的项目变成暴利。

2.引入竞争，独立发包

以每一个项目组团为独立的竞标和发包单元，政府有关部门从投资人能力、项目实施方案、项目成本及收益报价、投资人商业信誉等维度确定选择标准，重点考虑利益和风险分摊情况，依法择优确定承接单位，签订相关合同。在合同中除了明确各方之间的利益分成办法外，还要明确要求项目承接责任单位包开工、包建设、包进度、包质量、包稳定、包建成。

3.规范运作，平行推进

各项目组团灵活采取适合自身资金投入和产出动态变化特点的模式进行独立融资，项目组团间相互独立，平行推进建设。依据综合开发不同融资模式的特点，建立社会资本退出机制，以便在项目开发建设过程中受阻时启动社会资本的退出程序，确保项目开发建设顺利推进。

在项目开发建设过程中，要调动各方面积极性，实行“边建设边成熟”的策略。重点是在各项目组团开发建设的同时，及时吸引人口和包括金融机构在内的各种配套服务进入，确保滚动开发高效运转。

金融、土地、财政部门要加强项目决策、投入、建设、监管、维护等全过程管理服务。金融部门统筹项目融资管理、指导和服务；土地、园区开发公司负责项目建设施工管理和服务；财政部门及时跟进财政资金的投入和财政债务的偿还。