基于过程化管理的“河长制”与“强监管”

解建仓，陈小万，赵 津，钱凯旋，左岗岗，梁骥超

（西安理工大学水利水电学院，陕西 西安710048）

1 “河湖长制”遇上了“强监管”

在江苏等地，经历了近十年的探索与实践之后，2016年12月11日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于全面推行河长制的意见》。习近平总书记强调，保护江河湖泊，事关人民群众福祉，事关中华民族长远发展。李克强总理指出，江河湿地是大自然赐予人类的绿色财富，必须倍加珍惜。部分地区的十年实践成效显著，成功经验要在全国推广，“河长制”全面推行、快速落地，期望全国河湖健康、生态环境面貌变样。

解决河湖问题，不管有多少困难，领导带头没有做不成的。新华社在“制度”颁布的第二天（2016年12月12日）就发表了关于“河长制”的8个亮点：党政一把手管河湖，“首长负责、部门共治”；问题导向、因河施策、对症下药；社会参与、共同保护、人人负责；部门联防、区域共治；岸线有界，不得围湖；综合防治，管住排污口；抓住重点生态保护区；定好时间表，两年之内全面建立河湖长制。

两年多来，河长制、湖长制引起了广泛关注，人财物投入不少，建成了怎样的河湖长制？虽然全国“一河一策”方案基本编制完成［1-3］，但形式大于内容，局限于“静态化”文本，大多数将会成为“历史文献”，并不能完全按照“方案”指导实施、见实效。

2018年10月9日，水利部印发《关于推动河长制从“有名”到“有实”的实施意见》，明确“见河长”只是万里长征第一步，要让河长制充分发挥作用，切实维护河湖健康，必须厘清河长制管理中的问题［2，4-5］，依靠信息化手段和技术，完善河长制管理模式，推动河长制尽快从“有名”向“有实”转变。

2018年10月18日，在中国水利水电科学研究院组建60周年现代治水与科技创新高端论坛上，鄂竟平部长提出了“水利行业强监管”：要针对河湖管理中的突出问题，聚焦管好“盛水的盆”和“盆里的水”［1，6］；要建立全国统一分级的监管体系，运用现代化监管手段，通过强有力的监管发现问题，通过严格的问责，推动调整人的行为，纠正人的错误行为。2019年1月全国水利工作会议以来，“水利工程补短板、水利行业强监管”已成为水利改革发展的总基调。

河湖长制及“强监管”的关键在于“人与人”“人与河（湖）”之间的协调管理，在河湖长制中落实“强监管”是名实相副的重要举措。

依靠信息化手段和技术，建立强有力的监管手段，应在信息化上“补短板”。2018年1月1日全国河长制湖长制管理信息系统上线运行。2018年1月12日水利部印发《河长制湖长制管理信息系统建设指导意见和技术指南》，强调了信息资源的整合共享和业务协同，从顶层部署河长制湖长制管理信息系统平台建设［7-8］。作为一个相对明确的任务，各级河长对此平台都有很高期望，但又非常担心：像大多数信息门户网站或信息平台一样，给大家提供的是结构化、单调的信息服务。平台上有的就用，没有的就等等；平台管人，人被动用；找自己能用的却不好用，或者增加了用的包袱；要想解决问题主动用时，找不到相对应能用的。在不断消除担心与失望的过程中，逐步认识到了平台建设的难处和问题的复杂性，要面对动态变化这一本质问题［9-10］。

把信息技术与前述8大亮点对接融合，实践中有难度，“河湖长制”及“强监管”其实就是“过程化”管理，是“面向问题的、动态化过程管理及过程化的决策服务”，大家普遍在做的“信息服务”仅仅是一个很小的子集。问题导向、解决方案、任务指派、指挥联动、在线评价、人人负责等如何用信息技术实现［11-12］，才是本质、也是难题。

“强监管”会让各级管理人员背上更多的管理包袱，“叫苦连天”很快就会成为常态。要“强监管”，但完全“依赖人”的“强监管”会大打折扣。强监管是过程化的，靠信息化来支撑是最有效的办法。河湖长制、强监管，过程化管理的业务化需求分析设计如何来做？面向“问题导向、解决方案、任务指派、指挥联动、在线评价、人人负责”等要提出可行的解决办法。

2 “河长制”及“强监管”是“过程化”管理

河长制本身就是强监管，要实现河长制及强监管，必须注重对人、对事的全过程及过程化管理。用流程化、过程化使河长制管理步骤清晰化、过程透明化、治理全民化。把“问题导向、解决方案、任务指派、指挥联动、在线评价、人人负责”归纳为三类：“问题导向”，建立河湖水问题识别机制，以问题为导向，会商获得问题解决的初步方案；“指挥联动”，从初步方案中分解任务并指派到人，根据部门及相关人员所指派的任务，联动、协同指挥，发挥人的主观能动性，完成任务、解决问题；“在线评价”，以实时在线考核为抓手，联动河湖新问题发现及考核追踪机制，反馈、跟踪，循环往复，把评价及考核分解到问题处理的过程中，让“过程化管理”落实、“强监管”对上问题解决过程中的每个环节。

2.1 过程化管理从“问题导向”开始

过程化管理要以问题为导向，确立“分析研究—发现问题—制定方案—解决问题”的技术路线，找到存在的问题或隐患，根据“是什么问题—需要做什么—需要怎么做—由谁来做—做的怎么样”的问题解决过程，在特定的时期解决特定的问题，对症下药，使河长制治理过程清晰明了，能够“强监管”。把问题导向与目标导向结合，无论是问题还是目标，都是分析和解决问题的前提，“导向”就是为了克服“就当前论当前”和“就问题论问题”的“短视”现象，让问题得到解决。问题导向更关注和引导如何解决问题，见图1。

2.2 过程化管理在“指挥联动”中落地

“指挥联动”是河长制及强监管过程中的重要环节，通过相关责任部门及相关人员的协调与配合，将“人与人”“人与河（湖）”“人与问题”相关联，用流程保证“部门协作”，用流程把一系列离散任务在多个部门之间、不同人之间指派、共享。任务从划分到指派根据各部门乃至个人的职责及责任实时协商发布；根据任务完成情况，再形成新问题和新任务；反复进行、滚动修正、协同合作。在联动过程中，打破部门间的传统职责分工和层级界限，把传统计划性、串联性、部门分散性、文件式的工作方式引导为动态化、并联化、部门集成化、流程化的过程化工作方式，形成能联动各级政府、协调多个部门、借助全社会力量、让人人参与人人负责的指挥联动机制，打破部门壁垒，形成能够动态滚动、循环深入的河长制，见图2。

2.3 过程化管理让“考核评估”融入过程

实时在线考核评估是实现河长制强监管的重要利器，贯穿于整个河长制管理过程之中。基于国家标准、地方标准、行业标准等，建立河湖水问题的考核标准体系，规范指标的计算模型及方法；与指挥联动过程相适应，在过程化的各个环节，正确选用不同指标及计算方法，针对任务，与完成情况挂钩，强化对个人任务完成情况的考核，强化监督针对实际问题在不同阶段的解决程度；随时链接新情况、发现新问题；促进对个人、对问题、对任务的有效监管；对河湖治理成效及新问题进行实时跟踪与反馈，实现过程化动态管理。在信息技术的支撑下，从多渠道获取实时在线数据，让各级河长都时时刻刻明白所管辖河湖有无新问题，在问题处置过程中同步强化任务执行情况的过程化监管。通过在过程化中的评估与监管，保障“问题导向”流程能顺利实施、“指挥联动”过程能有效开展，让考核评估可视可信、有迹可循。过程化管理就是要有相适应的考核评价办法，对比传统的阶段综合评价，在综合评价的基础上，更加重视过程中的随时随地、针对性考核评价，把问题解决、任务执行的真实性提高，让强监管与真绩效对应。河湖治理成效与人的工作绩效同时在过程中动态考核，同时体现河长制“过程化治理”就是过程化“强监管”。

3 以“流程化服务”实现“过程化管理”

过程化管理强调在过程中对问题解决、任务执行的监管，是诸多业务在过程上的动态集成，用流程表述过程，在过程化的流程上把管理业务衔接起来，并且一定是按照流程节点、过程中的各个环节，融入具体业务。流程及节点、过程中的各个环节看上去是事先表述好的，是静态的、规范过的，但这仅仅是流程化或过程化模式的基础。靠“服务”把过程化管理“变活”，一方面流程节点上的业务内容是活的（不同河段、不同节点有不同内容）；另一方面流程节点的多少、流程关联关系是可以通过“人或人工智能”修改变动的，目前这些变动要靠服务快速响应来实现。靠服务实现流程及业务的动态化、靠服务适应问题及过程的变化、靠服务获得紧跟问题变化的问题解决方案。

河长制的“过程化管理”是针对每一个河湖对象（有大有小、有长有短）的，从获取数据信息到识别河湖问题，再到联动指挥解决问题，都有实时在线评价，可以了解问题的解决程度。有新问题随时反馈，“流程化处置、流程化服务”支撑“过程化管理”，并体现有效的强监管。数据信息的获取是多线程、多方面的，有固定监测站点，也有移动监测站点和定期定点巡测，还有全社会群众的监督等，获取河湖动态变化信息是“强监管”的基础，通过对数据信息的分析评价，识别存在的问题。对问题协同相关部门会商，并拟定问题的解决方案；将方案进行任务分解，并把任务指派到具体的部门及个人；实时评价任务执行情况，有无新问题、任务执行达标程度。以此循环往复，直至河湖问题解决。过程化管理就是一个流程化、滚动性的管理过程。河长制流程化服务及过程化管理见图3。

河长制流程化服务与过程化管理一直对接着对应河湖的动态发展变化，用流程图在线掌握河湖水资源、水域岸线、水污染、水环境、水生态等动态变化信息，发现问题就启动和导向解决问题程序，让问题、部门、人员、任务都在流程图上协同、有序、规范化开展，减轻忙乱、减少工作量，快速服务，提高监管时效。有了效率、就能见效。

3.1 “问题导向”的过程化服务

“问题导向”是“河长制”工作核心之一，要求不断强化找问题、识别问题、解决问题的意识，突出“发现问题—解决问题”这一主线。对问题导向的服务可以归纳为以下几方面。

（1）基于国家制度、地方规定或流域治理要求，以及“一河一策”，确定河湖治理目标及相应的指标体系。

（2）依据数据及技术对河湖现状在水资源、水域岸线、水环境、水污染和水生态等方面存在的问题进行定性和定量分析评价，并归类整理。

（3）针对具体问题，参考治理经验（过去的或相关的），会商制定解决方案，部署行动计划，分解任务、指派任务。顺应管理流程，将任务下达到具体的部门和个人，对应责权利。

“问题导向”服务流程见图4。

3.2 “指挥联动”的过程化服务

“指挥联动”是以河长作为领导者和组织者，联动各相关责任部门，共同处理河湖问题的核心环节。联动过程是线上和线下会商协同的过程，对问题处置过程时刻监督，从任务分解到任务指派，更为关键的是对任务执行程度的评价与考核，以及执行效果的反馈和调整改进任务和方案。“指挥联动”服务流程见图5。

在建立各级河长制组织机构后，纵向和横向协调是联动指挥的关键，分清楚轻重缓急，并不是都参与、多参与，要进行信息沟通，把反馈信息和派发任务作为衔接的纽带，在问题导向过程中，把“责权利”在“指挥联动”过程中明晰，把任务在过程中分解到人、到位，针对流程中的各个环节，用快速的服务把相关业务跟踪到位，让业务有序服务、高效协同。河长制多级管理的协调见图6。

3.3 “考核评估”的过程化服务

过程化治理离不开实时在线的考核评估，基于新情况、发现的新问题，评价问题程度，判别问题性质等。“考核评估”贯穿于整个管理过程，让“强监管”有目的、有方向。“考核评估”是“问题导向”流程的监督和向导，也是“指挥联动”过程的诊断和驱动力。在线考核评估是过程的可监测、可监督、可考核，将河湖与人、与事连接起来，实现人管人、人管河湖、河湖管人的互动效应。针对考核对象，用“实时在线指标评价”和“实时在线绩效考核”提高考核的执行力。“考核评估”的过程化或流程化融合见图7。

“实时在线指标评价”强调从河湖信息来评价河湖存在的问题；具体问题会商过程中，通过在线评价就能够模拟仿真出拟定方案的效果，同样通过评价也能够在线支持决策；任务执行过程中跟踪评价任务执行程度，为滚动的闭环流程化决策服务。

“实时在线绩效考核”强调对人完成任务的阶段成效管理和过程管理，不仅仅是简单的最后的综合考核。监督问题处理过程中各环节的效果，并有效与管理者和执行者的绩效联系起来，克服上对下的单向考核，体现对每个人（包括管理者、河湖长）的考核，让“责权利”在评价过程中随时都是明确的，考核也能够准确到位。

3.4 “强监管”的过程化服务

用过程化流程把管理业务衔接起来，按照流程，在过程中融入具体业务，保证“强监管”科学有效，对“强监管”的过程化服务（见图8）可以归纳为以下几个方面。

（1）从问题识别、分析会商，到问题解决方案；对方案任务进行划分并进行任务指派；任务到部门，再细化指派到具体的执行人。

（2）按照指派的任务以及内容要求、任务完成时间执行任务、解决问题；执行人完成任务、处理问题；对执行过程中进展情况及新问题及时或定期反馈；评价任务完成效果。

（3）针对反馈的新情况新问题，各部门组织分析会商，制定新的解决方案，再对新方案中的新任务进行指派。

（4）逐级制定方案，逐级进行任务指派；具体任务完成随时评价完成效果，逐级反馈执行结果。

（5）发现问题，解决问题，循环往复，问题得到解决。

4 结 语

目前，全国31个省（自治区、直辖市）“河长制”的组织体系、制度体系、责任体系等已初步形成，河湖长制推进快，正在由“有名”转入“有实”。在“强监管”新形势下，对“河长制”实施和见效的要求更高，以问题导向、指挥联动、在线评价为核心的过程化管理是需要强化的内容和方向，在过程化中以人为本、“责权利”明晰到人，将普遍在做的河长制“信息服务”转变为面向动态变化的过程化“决策服务”是当前的主要任务。按照2011年颁布的《水利信息处理平台技术规定》（SL 538—2011），在综合集成平台上，靠统一集成的软件系统，把“河长制”中“需要做什么”“怎么做”“由谁来做”贯穿在“强监管”过程之中，问题导向、发现问题、解决问题、指挥联动、跟踪反馈，循环深入，从一轮问题处置流程，根据问题发展变化，随即转入新一轮新问题处置流程，实时在线评估问题解决程度、任务完成情况以及绩效考核结果，在规范化的流程上、过程中，面向动态变化的问题，为过程化的决策服务，让管理有效、有水平。