社会职能转移背景下农垦系统职业院校发展的问题与对策

杨清

【摘 要】本文阐述农垦社会职能改革中农垦系统职业院校发展的历程，针对其发展过程中面临的管理体制多重、办学定位模糊、师资队伍不强、社会服务能力欠缺等问题，提出优化办学管理机制、重新确立办学定位、加强师资队伍建设、提升社会服务能力等对策，对农垦系统职业院校进行大刀阔斧的改革，以便更好地为农垦提供现代化农业和工业服务。

【关键词】农垦社会职能改革  农垦系统  职业院校  发展问题  对策

【中图分类号】G  【文献标识码】A

【文章编号】0450-9889（2019）06C-0112-03

农垦是我国特定历史条件下的产物。新中国成立70年来，农垦职工垦荒戍边，为保障国家粮食生产、维护边疆安全做出了重大贡献。改革开放后，由于机构庞大、管理体制和经营机制重叠、社会负担和历史包袱沉重等原因，农垦系统亏损比较严重，职工收入普遍较低，生产积极性大打折扣，影响了国家粮食安全和边疆稳定。为重新激发农垦活力，充分发挥农垦在新时代现代化“粮仓”和安边固疆“卫士”的双重作用，我国对农垦系统开展了广泛深入的改革。2015年，中共中央、国务院印发《关于进一步推进农垦改革发展的意见》文件，提出“加快推进农垦现代农业发展，改革国有农场办社会职能，坚持社企分开改革方向，推进国有农场社会管理属地化”。为理顺农垦职能，减轻农垦负担，2016年10月，农业部、教育部等六部委共同研究起草了《農垦国有农场办社会职能改革实施方案》，将公检法、医疗、学校、物业等社会职能从农垦剥离，确定三年时间内完成农垦社会职能改革任务。

一、农垦系统职业院校办学基本情况

我国农垦办学历史悠久，学校数量和种类众多。全国共有35个垦区，遍布在全国30多个省、自治区、直辖市，目前，农垦系统举办的学校共13000多所，涵盖小学、中学、中等职业学校、高等职业学院以及职业培训学校。其中，中小学12800多所，职业学校220多所，职业培训学校100多所，在校学生数400多万人，包括全日制在校生250多万人和非全日制在校生150万人。农垦系统普通教育全日制学生中，小学在校生146多人，九年一贯制学校在校生7万多人，中学在校生89万人，职业院校8万人。与我国各部委系统所办普通教育相比较，农垦系统普通教育办学规模最大、办学层次最齐全，已经成为我国普通教育体系中不可或缺的一部分。农垦建立初期，我国中等教育体系和高等教育体系还未将职业学校进行单列，农垦系统中等教育体系主要包括农业学校、农业机械学校、粮食学校等;高等教育体系则主要分为农业高等专科学校、农垦职工大学等。学生来源于农垦系统职工家庭，就业由农垦统一安排在所属农场或企业。当时，农垦所属中等学校和高等学校已经具有浓厚的职业教育特征，为解决农垦子女的教育与就业，以及为农垦培养对口农业技术人才起到了至关重要的作用。20世纪末，我国高等职业院校改革如火如荼，农垦系统也顺应国家职业教育改革潮流，广泛深入开展了系统内中等学校和高等学校的职业教育改革，一批中等学校学校转为技工学校或者技师学院，一部分通过合并升格为高等职业技术学院，原来专科层次的培训学校和高等专科学校则转变为职业技术学院。改革后的中等技术学校和高等职业技术学院开始面向全社会招生，毕业生不再在农垦系统定向分配。

二、农垦社会职能改革中农垦系统职业院校发展的历程

（一）农垦系统职业院校发展的困难期。农垦系统职业院校紧跟我国教育改革的步伐一直未曾停止。1999年，针对国有企业社会化办学的问题，国务院专门出台了《关于调整撤并部门所属学校管理体制的决定》，根据该文件，教育部、经济贸易委员会、财政部共同提出了解决国有企业所办职业院校的归属意见，即“减负减压，分离办学职能”，原则上，国有企业所属职业院校划归地方政府。亚洲金融危机期间，农垦企业受到波及，效益滑坡，农垦无暇顾及所属职业院校的发展，职业院校办学遇到了前所未有的困难，与农垦之间的关系渐行渐远。随着我国经济体制改革的不断深化，国有企业吹起了改革的号角，2002年，国家教育部、财政部等八部委联合下发了《国有大中型企业主辅分离辅业改制安置富余人员的实施办法》，农垦系统职业院校从农垦系统剥离，许多地方农垦与所属职业院校关系断裂，农垦所属职业院校面临自找出路、自谋发展的问题。

（二）农垦系统职业院校发展的黄金期。自2000开始，我国职业教育迎来了规模化发展的黄金期。当时，世界经济逐步复苏，我国经济体制改革初见成效，一些农垦国有企业扭亏为盈，我国基本上已经确立了以信息化推动工业化，充分发挥人力资源优势，走能耗低、污染少的新型工业化道路，市场急需一大批理论知识扎实、操作能力强的技能型人才。此举促进了我国职业教育的大发展。为应对市场需求，扭转技能型人才不足的局面，2002年，国务院颁布了《关于大力推进职业教育改革与发展的决定》，明确规定了职业院校的发展方向，即“以服务为宗旨，以就业为导向，培养企业急需的技能型人才”。职业教育迎来了发展的良机，以广西为例，2007年，在政府对职业教育的高度重视下，职业院校学招生上升势头迅猛，连年以10万人的增量扩招，至2018年，广西完成职业院校招生100万人。

三、农垦社会职能改革中农垦系统职业院校发展的问题

（一）管理体制多重。农垦所属职业院校与其他政府办学职业院校最大的不同在于其归口管理问题。相对而言，农垦系统职业院校归口管理显得多重、复杂。农垦改革后，农垦系统职业院校的行政管理归属各地方农垦局，其人事管理、国有资产管理由农垦局负责，行政隶属层级是上下级关系，而农垦系统职业院校的教育教学管理、专业设置与调整、学生学籍档案管理、办学水平评估等方面职能则由地方教育行政部门承担，办学经费由地方政府财政支助。学校在办学过程中所遇到的方方面面问题，往往要向多个主管部门申请和汇报，解决问题时或多或少存在扯皮推诿现象，一旦遇到一些界限模棱两可的问题，农垦局认为属于业务问题，应该归教育部门解决，而教育部门又觉得是行业问题，最终又推向了农垦局。农垦所属职业院校处于行业部门和教育部门管理的边缘，左右为难。

（二）办学定位模糊。农垦未改革之前，农垦系统职业院校主要面向农垦系统子女招生，为农垦企业培养技术人才，农垦企业是其生存和发展的强大后盾，因而不用操心办学的定位问题。随着我国经济与社会发展，教育体制和经济体制改革进入深水区，人们的择业观发生了翻天覆地的变化，农垦企业不再是毕业生首选的就业单位，加之农垦系统职业院校缺乏资金和技术支持，我国高等教育也开始步入大众教育阶段，一些职业院校面临招生压力，农垦所属职业院校的办学定位问题才浮出水面。农垦系统系统职业院校到底是继续为农垦企业培养人才，还是定位于普通职业教育为社会培养人才，这成了许多农垦系统职业院校难以取舍的选择。一些职业院校在招生面临困难，生源匮乏时，把办学重点转向为农垦企业职工培训，获取培训经费。一旦农垦企业经济不景气，学校经费难以为继，职业院校又把重点转向社会招生，弥补办学经费的不足。因此，农垦所属职业院校在选择为农垦企业办学或为社会办学时左右摇摆，举棋不定。

（三）师资队伍不强。职业院校的竞争力在于其办学质量，而办学质量的关键在于师资队伍。农垦系统职业院校人力资源发展相对滞后，师资队伍水平一直处于其他职业院校之下，教师整体水平不容乐观。究其原因，一是农垦所属职业院校缺乏地理位置优势，大都处于城乡接合部或者偏远的郊区，交通不便，生活比较枯燥，对优秀青年教师没有吸引力。二是农垦所属职业院校在引进人才时，不享受政府举办职业院校的优厚待遇，而如果完全由学校自身负担，在资金上又不堪重负，因而农垦所属职业院校吸引人才十分困难。三是教师收入普通偏低。教师的收入与学校财力呈正比，农垦系统职业院校相比政府举办的职业院校而言，无论是科研项目数量还是办学资金数额都不可同日而语，致使教师待遇难以提高，影响教师生活质量。近年来，因为待遇偏低，从农垦系统职业院校流失的教师数量较多。

（四）社会服务能力欠缺。農垦系统职业院校原本具有为农垦企业培训技能的坚实基础，但在职业教育发展不景气的时期，农垦系统职业院校面临生死存亡的重大问题，寻找生源时十分困难，没有精力承担农垦企业的职工培训。后来，国家对农垦进行改革，明确提出了农垦的改革方向，即围绕现代化粮仓，建立现代化农业和工业体系，打造具有国际竞争力的产业集群。但由于农垦所属职业院校在办学定位上左右摇摆，与农垦企业的关系已经貌合神离，伴随其他类型职业院校的激烈竞争，以往形成的办学优势被不断侵蚀和淹没，为农垦改革发展服务的动力大打折扣。加之农垦系统职业院校师资队伍缺少与农垦企业合作的机会，能力欠缺，不能够准确分析农垦改革后对现代技能型人才的需求，面对农垦产业转型升级和技术进步所急需的技术服务也只能心有余而力不足。

四、农垦系统职业院校发展对策

不可否认，农垦系统职业院校经过多年办学，积累了丰富的职业教育和社会培训经验，近年来，在全国农垦系统轰轰烈烈开展改革之际，农垦所属职业院校面向农垦职工开办的技能培训、再就业培训、脱贫培训进展顺利，全国农垦系统共计有500多万名农垦职工接受培训，为农垦社会职能改革做出了重大贡献。党的十九大指出：优先发展教育事业，完善职业教育和培训体系，深化产教融合、校企合作。毋庸置疑，农垦系统职业院校面临不少的问题，当务之急，应该以现代职业教育理论为基础，结合农垦系统社会职能转变，采取行之有效的改革措施，以服务于农垦现代产业现代工业的发展要求，服务于“五位一体”战略布局与“四个全面”的战略目标。

（一）优化办学管理机制。虽然国家提出对农垦社会职能进行改革，农垦举办教育职能转给所在地政府承担，但目前只局限于学前教育、义务教育、高中教育等范围，对农垦系统职业院校的归属问题，国家尚未做出明确的规定。与普通中、高等教育不同，职业教育重在“职业”二字。纵观当今经济发达国家的职业教育，“产教融合，校企合作”是职业院校的办学之本，如果职业教育脱离了企业、行业，职业教育将如无水之源。建议对农垦系统职业院校采取管办分离的原则，将职业院校的行政管理划归当地政府或者教育行政部门，由其负责职业院校的办学经费、人事管理、资产管理，将农垦系统职业院校的业务管理仍然保留给农垦，只不过由过去的农垦局转向农垦集团，因为改制后的农垦集团拥有大量企业，有利于职业院校和企业开展校企合作。同时，充分发挥职业院校自身的主观能动性，让其在专业设置、课程开发、技能培训上享有自主权。在农垦系统职业院校的数量调整方面，对于一些规模大、实力强、办学基础扎实的职业院校，当地政府和教育行政部门应当将其纳入整体的建设规划中，支持其在普通学历职业教育中做强做大。至于一些办学能力不足、经常挣扎在招生边缘的职业院校，不妨放弃学历教育，一心一意开展农垦职工培训。此举，既可以集中资源，发挥办学优势，又能避免教育资源浪费，降低办学成本。

（二）重新确立办学定位。农垦系统职业院校大多位于农垦企业密集区，与农垦企业有着千丝万缕的联系，这是其他类型职业院校无可比拟的优势。农垦系统职业院校要以区域经济发展为依托，紧紧抓住农垦企业改革急需技术和人才支撑的良好发展机遇，坚持“立足农垦企业、服务农垦行业、面向社会、拓展空间”的办学理念，针对农垦企业在改革中急需的技术开办新专业，加强与农垦各行业、企业在办学过程中的联系，突出办学特色，打造优质品牌职业院校。首先，农垦系统职业院校要以专业建设为抓手，紧紧把握农垦系统企业需求，深化现代职业教育改革，构建“以面向农垦企业就业为导向、紧跟农垦企业需求、以服务农垦企业技术需要为主线”的校企深度融合课程体系;其次，农垦系统职业院校要以助力农垦企业转型升级为目标，紧跟农垦技术改进步伐，在农垦打造现代化工业和农业体系中发挥关键作用，打造涵盖技能培养、岗位培训、学历教育高度整合的现代新型职业院校。

（三）加强师资队伍建设。在吸引人才和留住人才方面，农垦系统职业院校位置偏远，这是农垦系统职业院校自身难以解决的问题，但可以在其他方面采取弥补措施，例如切实提高教师待遇，以优厚的待遇吸引人才，对青年教师要给予全心全意的关怀，特别是科研课题倾斜、职称申报，甚至家庭琐事，以无微不至的情感留住人才;在打造高水平师资队伍方面，农垦系统职业院校要竭尽全力采取一系列措施，如派遣专业教师到国内外优质院校进修、以制度的形式要求教师到企业挂职锻炼、支持教师参与教育改革和专业技术培训、鼓励教师参与企业的技术改进和攻关项目。同时，充分利用农垦系统企业的优势资源，聘请农垦系统企业的能工巧匠作为兼职教师，除了专业课程教学外，还规定兼职教师必须深度参与学校的职业教育改革项目，使其成为技能传授和职业教育的多面手。

（四）提升社会服务能力。农垦系统职业院校要与农垦企业建立长效合作机制，本着“资源共享、优势互补、互惠互利、共同发展”的原则，深入了解农垦企业的需求，苦练内功，加强自身能力建设，大力培养高技术人才队伍，打造高水平师资团队，为农垦改革提供必要的技术服务，助推农垦企业成为“促进国内行业发展和扩大对外开放的结合体”。除此之外，要走出去与更多行业、企业结成联盟关系，了解行业、企业动态，调查、了解、掌握最新技术，与企业组成技术攻关小组，深层次参与企业科研项目，实现职业院校与企业、行业的无缝对接，确立“立足农垦企业，面向社会”的社会服务宗旨，使农垦系统职业院校发展成为高新技术产业和高技能人才培养的基地。

【参考文献】

[1]李志强.体制转型与组织重构：新型城镇化畛域中的农垦社区治理[J].生态经济评论，2018（6）

[2]韩朝华.国有农场的“办社会”职能及其改革方向[J].中国农村经，2018（5）

[3]付英彪.关于黑龙江省农垦系统移交办社会职能改革的思考[J].当代农村财经，2017（10）

（责编 黎 原）