高校内部控制体系规范化建设研究

余伟

【摘 要】本文以广西工商职业技术学院为例，分析高校内部控制建设在人力资源控制、内部管理模式、风险评估、制度制订等方面存在的问题，认为内部控制制度与内部审计和监督体系不够完善、信息沟通渠道不够顺畅、内部控制信息化建设工作相对滞后是发生这些问题的成因，提出建立和完善内部控制制度、提升内部审计在经济活动中的评价和维护作用、科学化设计内部控制体系、积极推进信息化建设、引入“第三方”内部控制咨询公司等对策，促进高校内控体系规范化建设工作全面提升。

【关键词】高校  内部控制体系  规范化  风险评估

【中图分类号】G  【文献标识码】A

【文章编号】0450-9889（2019）06C-0107-03

当前，随着高校的经济业务范围越来越大，其内部控制体系必然存在诸多问题。内部控制是指业务主体为了实现特定的控制目标，通过制定相应的监管制度、采用特定的管理程序，对单位内部各项经济业务活动进行监督和管控，防范经济风险的产生。随着教育部对高校管理工作越来越细化，2015年8月教育部颁布了《职业院校管理水平提升行动计划（2015—2018年）》，指出要大力推进高校内部管理规范化、科学化和精细化，特别是对内部管理工作提出了更具体的要求。2014年10月，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》第一次把内部控制作为全面依法治国的具体措施，这反映了基础性制度牵制经济舞弊行为的重要性，有利于在新形势下高校能预防腐败行为的发生，真正提升办学水平，更好地服务于地方经济的发展。

一、高校内部控制建设现状

（一）人力资源控制方面

大部分高校人力资源管理制度不够完善，特别是在教职工的组织管理、人事任免、薪资调整、教师培训和人员素质考核等方面还存在一定的缺陷。大部分的高校都实施岗位聘用管理办法，但是还未完全制订出一套较为完善的绩效考评体系。现有的绩效考评标准滞后，考核的方法和措施较落后，考核指标也不能全面反映教职工的劳动成果，不能从综合素质方面给予教职工综合评价，难以调动教职工的工作积极性，大部分的教职工对于内控体系管理的认知仅仅停留在书面层次，普遍认为内部控制是行政人员的事，缺乏全局观。而行政人员常常忙于日常的行政事务，对内部风险的认识往往停留在本岗位内部，容易产生跨部门的潜在风险。

（二）内部管理模式方面

大部分高校由于长期沿用过去的行政管理模式，未完全践行不相容职务相互分离的岗位设置要求。高校内控管理的理念较为陈旧，未随着教育环境的变化而变化，行政管理水平相对滞后。近年来，高校中贪污、腐败案件时有发生，特别是在招生环节、工程建设、物资采购等方面存在不少贪污腐败行为，高校的内部牵制的岗位设置不够合理，容易导致各个部门之间的责、权、利划分不清，由此产生工作推诿和扯皮现象，给腐败繁殖提供了“温床”。

（三）风险评估方面

一直以来，我国高校的运行经费来源主要是财政拨款，各省、自治区、直辖市的教育厅按各高校的招生人数给予生均拨款。随着高校的招生规模不断扩大，资金资金来源多元化，这就带来了更大的舞弊风险。不少高校为了提高本校的教育竞争力，大规模举借外债，建设新校区以扩大招生规模，不断地进行校园硬件和软件设施建设。在“扩招”和“扩建”的发展指导思想影响下，部分领导对高校的发展过于急切，往往缺乏财务风险评估意识，忽视了风险管理，从而导致财务风险的产生。特别是对于内部管理流程方面，有关领导并没有真正梳理各个部门及各个岗位的管理漏洞及风险点，忽视整体风险评估工作，造成某些岗位存在风险隐患。

（四）制度制订层面

从2012年至2016年，财政部下发了三份重要的行政事業单位内部控制管理的文件，分别为《行政事业单位内部控制规范（试行）》《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》和《财政部关于开展行政事业单位内部控制基础性评价工作的通知》。高校基本参照这些文件进行内部控制工作的改革。但是，这些文件基本都是针对行政事业单位内部控制管理的，并未细化至高校的内部控制细节，高校只能根据这些文件作为参考制定本单位内部的内部控制文件，因为经验及管理水平所限，其管理方式较为僵化，尚不能完全做到全方位的精细化管理，依然沿用历史经验的粗放式管理模式。

二、高校内部控制建设问题的成因

（一）内部控制制度不够完善

由于大部分的高校沿用过去的管理制度，新制度更新程度较低，内部控制制度不够完善，内部制衡制度相对缺失。近年来，从中央巡视组反馈给各高校的信息来看，高校在招生、基础设施建设、物资采购、会计基础规范化等方面大部分存在的违规操作的行为。这些问题的产生普遍与高校的内部控制制度不完善、监督管理流程不健全、各部门各岗位的责权划分不清、没有真正地做到“用制度管人”有关，“凭经验管理”的现象依然很严重。

（二）内部审计、监督体系不够完善

大部分的高校都设置了监察室、审计室，定期对各部门进行检查监督。但是从现实来看，高校的监察部门和审计部门大多缺少审计经验，其人员大多来自财会部门，他们是侧重于经济业务合法、合规的形式性、外在性检查，很少涉及学校的内部控制管理的关键环节。不少高校甚至缺乏专业的审计人员，造成高校经济业务的审计质量不高。例如，部分高校的审计部门人员是刚毕业的大学应届毕业生，甚至是未从事过会计、审计工作的人员，没有任何财务、审计工作经验，无法真正落实单位内部监督体系工作，内部审计、监督工作水平相对较低。

（三）信息沟通渠道不够顺畅

大部分高校行政部门设置烦冗，内部控制体系不健全，对于潜在的风险无法识别，导致部门之间的信息沟通渠道不顺畅。许多高校虽然设立了内部控制领导小组，但是其对单位内部跨部门的风险评估工作基本是空白，无法有针对性地提出内部控制缺陷，更谈不上提交风险评估报告来测评单位内部跨部门的信息沟通工作。高校在从中职学校向高等院校的转型过程中，管理层“凭经验”“一手抓”的工作旧模式已经无法适应新时代的工作要求。特别是随着办学规模越来越大，管理的难度也随之增加，高校必须设计新的制度和新的流程来促进部门之间的信息横向和纵向沟通，消除信息沟通“真空地带”。

（四）内部控制信息化建设工作相对滞后

大部分的高校在财务信息系统建设上比较滞后，特别是预算管理系统、财务核算系统、网络报账系统以及收支管理系统等四个模块的建设上都存在较大的短板，科研项目管理信息化建设亟待完善。根据抽样调查显示，在选取的广西13所高校信息化建设的样本中，单独采购过较为完善的预算管理系统、财务核算系统、网络报账系统和收支管理系统模块的高校数量分别为5所、3所、2所和3所，所占比例分别为38.46%、23.08%、15.38%和23.08%，具体见图1。可见，各高校在内部控制信息化软件建设的投入太少，控制环境欠佳，不便于进行经济业务的管控。而且，高校的科研项目管理未实现信息化管理，导致日常工作复杂效率低下，教务科研处无法实时掌握项目进度，各部门之间也无法实现信息互通和数据共享。

三、实施高校内部控制规范化建设的路径

（一）建立和完善内部控制制度

为适应新形势下内部控制体系建设要求，高校要加强组织领导，明确单位内部控制体系建设领导小组职责，明确各部门的工作职责，努力推进内部控制体系规范化建设。构建一整套以预算管理为核心、资金管控为关键点的内部控制监管体系。从整体规划出发，遵循内控规范和外部监管规定，建章立制，梳理管控流程，搭建出分级管理的内控标准。积极按财政部内部控制文件的指导要求推进内部控制体系建设，把单位层面的内部控制体系和业务层面的内部控制体系完善起来，从内控建设的总体规划、阶段性工作、岗位流程及实施细则等方面着手，进一步完善内部控制体系管理制度，从制度上、从源头上着手，把可能面临的风险消灭在萌芽之中。

（二）提升内部审计在经济活动中的评价和维护作用

内部审计作为一种内部控制有效性的保障机制，可以通过评价工作，对高校内部控制工作规范性方面进行日常维护，提升内部审计工作的有效性。作为一种机制建设，内部审计在及时发现内部控制缺陷问题方面有着重要的评价、维护作用，如果单位内部重视内部审计工作，就可以有效发挥日常监督的功能。同时，把内部审计和外部审计结合在一起，使其互相配合，更有利于发挥内外联动，发挥内部控制的有效性，实现财务、审计和纪检三者独立职责，同时定期加强党风廉政巡查，采取多种措施才能真正地推动内部控制工作的有效监督。

（三）科学化设计内部控制体系

1.分析各部门经济活动存在的潜在风险点，通过控制性测试测评单位内部控制体系已经存在的风险和潜在的风险，通过内部控制领导小组审议提交风险评估报告，积极组织协调单位内部跨部门的风险评估工作，有针对性地提出内部控制缺陷并进行汇总分析，研究提出单位内部控制体系建设方案或规划，搭建内部控制沟通渠道。

2.理清部门边界，明确关键岗位职责，将管理从“凭经验”向“靠规范”转变。高校内部控制规范化建设坚持做到要用制度去管人，清除管理冗余，覆盖管理盲点。要严格落实相关部门和相关岗位的工作职能，做到按制度按流程做事，每一项经济业务都需要做到有来自彼此独立的两个部门或人员相互监督、相互制约，杜绝“一手包办”的经济业务，促进各部门的纵向沟通。

3.梳理制度、流程，确认流程环节点，进行风险分析。要从经济活动管控入手，建立高校经济活动风险数据库，通过采用风险控制矩阵的方法，对所有的风险点逐一排查。对于大额经济业务要提前研究风险管理规避策略，并通过跨部门的沟通和协调，排查是否存在重大责任风险，确认各个流程环节点存在的缺陷，从而主动提出应对风险的解决方案，促进各部门之间的横线沟通。

4.完善监督检查机制，提升人员工作效率，降低人为干扰因素。高校对支出项目的控制监督，需要在全面内部控制管理理念下建立起高校全面监管体制，特别是建立支出控制授权体制，扎实推行经济工作的全面透明化、清晰化。做到经济信息能及时推送、及时归集，充分挖掘风险数据库的信息，为管理决策提供多角度、多维度的风险预警功能，为领导干部做出正确的管理决策提供参考，为实现业务、财务、审计、纪检监察等多视角监督提供有效工具的诉求。实现财务管控“关口前移”，实现经济活动管理的“规划事前、控制现在和筹划未来”，搭建工作溝通网。

（四）积极推进信息化建设

1.设立预算评审委员会，搭建网络化的预算管理综合办公平台。高校财务管理的完善离不开院系实行科学的预算制度，需要构建分层、分部门、分权限、分岗位的预算评审委员会管理体系。高校在进行办学资金的融资、投资、项目建设等方面的建设中，必须加强科学的预算管理，搭建网络化的预算管理综合办公平台，特别是大额支出必须由预算审核委员会审核。在总预算基础上针对特定时间段内的大宗开支进行预算计划的编制、审核工作，才能为资金开支工作提供预算保障作用。

2.通过完善财务和资产管理信息系统建设，在预算和收支管理系统基础上，完善收入、资产、合同、采购、建设项目等经济活动，综合运用预算、流程、审批、归口、标准、表单控制方法的信息化管理机制，使得单位各项经济活动能够按时、有序、合规、高效地执行，信息能够实时、准确地进入到统一的数据库中，做到预算使用和收支情况透明化、清晰化和合法化。实现财务与业务的融合，改变经济活动分块管理、信息“碎片化管理”的局面。

3.推动科研项目管理信息化建设，加强对科研资金的管理。学校教务科研处应在根据学校整体规划部署的前提下组织成立科研信息系统建设小组，该小组负责科研信息系统的需求收集、立项论证，并充分利用现代技术手段加强内部控制，将经济活动及其内部控制流程嵌入信息系统中，借助于系统自动控制经济活动存在的人为操纵风险，达到实施要求后提交学院信息化建设办公室，由信息化建设办公室根据学院实际情况，按照重要性、紧迫性原则可分阶段逐步实现科研项目管理业务的信息化落地。

（五）引入“第三方”内部控制咨询公司

内部控制体系按照“现状梳理—风险评估—管控优化设计—培训和验收”的步骤实施，通过招标采购方式引入“第三方”内部控制咨询公司，收集单位经济活动相关资料，梳理单位组织、岗位、制度、业务流程、表单等信息。通过识别风险控制点，分析管控现状，构建单位管理模型。评估控制措施设计合理性和执行有效性，找出管理薄弱环节。针对管理现状进行调研与评估，建立经济活动决策审批的权限指引表和关键职责能力表，识别经济活动中的主要风险点并匹配相应控制措施，建立经济活动风险控制矩阵，完善经济活动管理制度、流程图和流程说明等，汇编形成单位《内部控制规范手册》并最终落地实施。

【参考文献】

[1]王荣琦.高校内部控制制度问题分析[J].财会通讯，2013（14）

[2]刘焕蕊.高校转型发展下内部控制框架设计研究[J].财会月刊，2017（7）

[3]魏建芳.高校内部控制体系研究[J].财会研究，2017（11）

（责编 黎 原）