深化垄断行业国企改革破除油气体制改革梗阻

一直以来，我国油气体制改革从国企改革和油气体制改革两方面同步推进，基本上是按照“行政性垄断+局部市场化”“放开两头+管住中间”的逻辑演进。1998年两大石油集团的成立以及随后出台的“38号文”和“72号文”奠定了延续至今的油气市场格局，其特征是以国有石油公司为主、外资和民营企业作为补充，部分管理职能由政府转移到国有企业，政府控制企业、企业高度依赖政府。自2013年十八届三中全会提出推进石油、天然气领域改革开始，油气改革便提上日程。2017年中共中央、国务院出台《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》，明确了深化石油天然气体制改革的指导思想、基本原则、总体思路和主要任务。2019年国家发展改革委、商务部发布的《外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2019年版）》取消了石油天然气勘探开发限于合资、合作的限制，表明石油天然气行业上游将对外资和民营企业放开，油气行业体制改革当向纵深发展，已经进入了深水区。下一步，建议要以深化垄断行业国企改革为突破口，从进一步健全油气体制改革决策执行体系、突破深层次体制机制障碍、创新油气市场化机制等层面破除油气领域体制改革梗阻。

一、新一轮油气体制改革的趋势判断：消费替代、打破垄断、国企混改、风险防控

此次油气体制改革是以部门为主导的改革方案和政策制定，油气行业特大企业会利用自身地位影响政策。油气体制可能最终朝着“阻力最小”，而不是“最佳最快”效果演进。下一步油气改革的力度和深度將赶超以往，主要有四方面的改革趋势：其一是我国已进入油气时代，油气消费替代煤炭消费成为必然。日益扩大的消费缺口，将不利于中国减弱对进口原油的依赖性。国内油气资源开发已关乎国家安全，必须引入市场化机制加紧进行。其二是当前油气产业链被国企垄断的格局不利于提升能源利用效率，还会增加企业生产成本，导致企业在国际市场上缺乏竞争力。为保持国际竞争优势和应对国内外复杂经济环境，打破行业垄断改革已是改革之重要举措。其三是当前油气改革已进入深水区，各方政策酝酿已久，成立国家油气管网公司，结合国企混合所有制改革的推进，整合现有生产关系和有限资源，将从根本上完成产业链再造和油气体制改革。其四是油气体制改革与风险防控应当并重，两手一起抓，一手抓市场化，一手建立有效健全的油气领域监管体制机制，切实保障油气安全和改革稳健进行。

二、油气体制改革梗阻溯源：行业关系错综复杂、主体利益纠缠不清、制度保障供给不足

我国油气体制改革的梗阻主要体现在两个方面：一是环节多，结构复杂，在改革过程中做到公平效率兼顾、环节之间有效衔接，需要精密设计、精准对接，呼唤改革智慧;二是牵涉到利益调整，带来新的矛盾和问题，需要改革勇气。油气改革的本质是打破行业垄断，引入新的主体参与到市场竞争中来。

（一）行业关系错综复杂，改革敏感地带多

一是政府对油气领域定价干预过多。通过油气体制改革进行平衡调整是必然选择，其中，价格改革是非常关键的内容。我国成品油和天然气领域长期实行的政府定价、政府指导价，偏离市场供求，抑制投资激励，拖累效率提升，亟待制度转型。我国油气行业市场决定价格的机制尚未建立，价格调整滞后于市场变化，难以对能源有效开发利用和合理消费发挥有效的引导作用。

二是在油气产业链上国企形成高度垄断。虽然经过了十多年的市场化改革，但总体来说，我国在石油领域还是严格控制其他社会资本进入。油气上游领域市场化竞争不充分，民企较难涉足，制约了我国油气行业的发展活力、效率及效益，以及中下游的市场化进程。

三是国企改革和油气体制改革不同步。由于油气行业特别是上中游基本都是国企，国企改革和油气体制改革之间的关联度较高，在推进过程中，行业定位不清楚，改革没有取得实质性进展，推进企业层面的改革困难较大。油气行业政企不分的问题仍然突出，政府和企业的关系尚未理顺，企业市场行为与履行政治责任的行为边界不够清晰，经营理念和运营模式与市场化要求不够匹配，市场机制无法充分发挥资源配置作用。

（二）主体决策瞻前顾后，改革设计不到位

一是油气改革决策主体职能定位不清。我国油气监管体系一直缺乏相对独立的监管部门和机构，油气行业监管职能一直由政府综合管理部门和能源主管部门代行，存在着能源综合管理和油气行业监管职责不分、以政府行政管理代替油气行业监管的问题，油气行业监管和协调管理职能总体弱化，监管力量薄弱，直接影响整个油气市场体系的建立和规范运作。

二是油气改革决策缺乏系统改革思维。我国长期以来油气体制按照“行政性垄断+局部市场化”的操作思路发展，将石油作为战略资源为国家掌握，并在有关法律中明文规定“从事石油天然气开发必须是国务院批准的企业”。而且只允许个别企业进行上下游一体化经营，抑制了竞争，扭曲了价格。当前油气改革市场的理念和力量仍很脆弱，对市场化改革的认识仍有部分偏差和不全面之处。

三是油气体制改革决策程序不够规范。油气行业的一个特征是其具有“普遍服务”或“公共服务”的特点，它不同于一般的商业项目。目前我国资源管理职能、能源管理职能以及环境管理职能分割，在实际决策过程中，国土资源、环保、能源、工信等部门均有决策权力，而油气生产、流通和消费的具体环节中，哪些可以市场化、开展怎样的市场化和如何打破垄断，并没有一个整齐划一的决策制度规范。油气改革决策和政策制定“单兵突进”，模式和方法各异。

（三）执行落实利益纠缠，改革进展较缓慢

一是油气体制改革执行效率不高。我国政府能源管理机构虽经多次改革、精简和撤并，但多头管理的问题始终没有得到很好的解决。不仅造成管理效率不高、宏观调控乏力，而且还可能产生诸多能源管理盲区，给油气生产流通和内外协调发展带来困难，造成国家层面能源宏观管理职能分散，难以按照“大能源”综合管理和专业监管有机结合的内在要求进行业务协调和体制再造。适应油气行业公平开放要求的有效政府管理体系尚未建成，行业规划的统筹引领作用不突出，政府协调支持企业发展的职能远未到位。

二是地方油气体制改革内生动力不足。石油企业垂直封闭管理与地方政府管理体制不对称。分布到地方的油气央企，虽然在遵从地方性政策的同时，所有分公司在某些共同的环节上各有各的补偿制度和审计原则，往往一个油气开发区域的各石油队伍的多个补偿原则使得涉及油气利益的群众十分不理解，而地方政府为了群众利益的公平公正原则必须起到牵头组织和统一方案的作用。政府的部分规定和石油企业存在利益及政策的冲突，管理矛盾突出。

三是油气体制改革考评机制不全。由于缺乏有效的油气改革考评机制，在油气改革推进过程中，一些部门对改革项目事中事后监督与管理，对环境、安全、质量、资源保护等职责，相互推诿;对涉及既得利益的市场化改革，推不动、难推动。另外，片面的油气企业改革考核机制使中国缺乏真正强大的现代能源企业。国有资产管理部门考核各中央企业的总资产和总利润排名，并以末位淘汰予以激励，导致国有大型油气企业不是将工作的重点放在转变企业经营机制和追求效益的提高上，而是争相做大，进而更加追求技术、体制、机制的大垄断，难以成为具有国际竞争力的真正强大的现代企业，并且加剧了垄断。

（四）制度保障供给不足，改革成效待强化

一是油气体制改革法律法规体系不完善。我国油气管理行政化色彩较浓的一个重要原因，就是油气法制化进程缓慢，油气立法滞后，尚未形成较为完整的依法治理体系，影响了油气行业和企业的健康发展。油气基本法律法规缺失，许多重要油气领域存在着法律空白，造成改革无法可依。已经出台的一些局部性油气规范、标准和制度，主要以国务院条例和政府部门规章为主，立法层次较低，法律效力不够，而且大多比较原则化，缺少具体的实施细则，可操作性不强。

二是油气领域市场运行治理环境有障碍。在市场运行机制上，政府依法依规行政、企业依法依规参与竞争的法治环境尚不健全。油气资源相关税种设置的自由裁量权大，选择性执法时有发生，税收法定原则和规范税收执法亟待落实。支持非常规油气资源开发的财税价格优惠政策、消费税后移价外征收政策、石油特别收益金政策、天然气商业储备建设项目所得税返还政策、境外子公司合并纳税政策、成品油一般贸易出口退税政策等亟需依法调整和优化。

三是油气行政体制改革未触及深层实质问题。我国油气行政体制仍沿用计划经济思路，其特征是重审批、轻监管，将本该由市场决定的事情由政府决定，本该由政府监管的事情失去监管。油气领域体制改革收效甚微的原因在于进行了一场“本末倒置”的改革，例如政府提倡供给侧结构性改革，提供优质、高效、清洁、环保的能源，从国家财政上也大力支持，但弃水、弃光、弃风的现象时有发生，分布式能源也因“以热定电”季节性强等原因，经济性差，步履艰难。

三、破除油气改革梗阻的建议

（一）改革油气体制障碍：处理好三层关系

油气改革涉及面广，又牵涉到利益调整，比较敏感，改革难度大。由于历史和现实、政府和企业、国有和民营、国内和国际等多种因素和矛盾都交织在油气行业中，使油气体制改革成为中国最复杂的领域和历次改革“最难啃骨头”。这就需要重点处理好三方面的关系，破除油气行业体制梗阻。

一是处理好政府与市场的关系。围绕政府与市场的关系，构建市场主导的油气资源配置机制。一方面，重构油气市场产业组织，改革油气监管体制，让市场真正发挥决定作用;另一方面，使政府在能源安全等直接相关事务上更好地发挥作用，实现能源效率目标与能源安全目标各得其所、相得益彰，而不是相互干扰。

二是处理好中央和地方的关系。理顺中央与地方的财权分配关系，按照实际管辖权限和经济功能，对矿业权使用费、资源税、价款、权益金，可与地方進行适当形式的分成。建立石油基金，保障公益事业。建立作为主权财富基金的石油基金，用于地方保护环境及其他公共事业。强化能源领域行业管理、经济性监管、社会性监管等各部门之间的政策协同。

三是处理好政府与企业的关系。完善油气管理体制，建立平等的市场准入制度和公平竞争的市场机制，催生国际竞争力强、拥有自主知识产权和著名品牌的跨国油气企业集团。鼓励扶持民营企业做大做强，促使其成为油气企业的生力军，为油气企业拓宽做大做强的新机制。转变对中央企业的经营业绩考核方式，根除急功近利、竭泽而渔的行为。

（二）深化改革决策体系：坚定改革信心决心

要从思想上认识到油气体制改革有阵痛、但不进行深入的改革有长痛，要从程序和流程上增强油气体制改革的定力，破除改革决策上的梗阻。

一是明确油气体制改革决策主体。成立统一的决策管理部门，实行政监分离的新体制。作为推进能源体制改革的突破口，从根本上处理和理顺几十年来职能交叉、政出多门、权责纠缠不清、纷争不已的体制“老账”，为以后改革奠定一个高效的、现代化的体制框架基础。

二是规范油气体制改革决策流程。需要对油气体制改革决策与实施的一般程序作出规定，对涉及油气领域改革发展全局、社会公众利益的重大改革事项，以及涉及跨地区、跨部门、跨领域或者重大利益关系调整的改革事项的决策与实施程序，作出特别规定。建立油气改革规划、计划与方案的制定及油气改革过程的沟通协商机制。建立健全油气改革决策咨询制度，畅通公众参与改革渠道。建立油气体制改革决策的实施程序和实施效果的评估机制。

三是优化油气体制改革决策方案。加强油气改革决策方案统筹设计，坚持渐进式改革路径。通过立法和制定远期战略的方式推动改革，在改革策略上坚持“先部分试点、再广泛推开 ”，在改革节奏上坚持“每次改革措施一般只解决一到两个突出问题”，有效减少改革阻力和可能引发的波动。

（三）抓住执行关键环节：深化垄断国企改革

油气体制改革要想方设法跳出行业利益藩篱，抓住油气体制改革执行过程关键环节，以深化垄断行业国企改革为抓手，打破既有利益的平衡，实现改革的平稳推进。

一是建立健全垄断行业国企改革法律政策规范体系。建立相关法律制度，规范利益集团对政策施加影响的方式、途径，约束油气行业利益集团的过度行为。以法律和政策限制油气行业利益集团的利益诉求，并使其与其他阶层利益达成一个相对合理的平衡。

二是打破油气行业国企寡头垄断的格局。围绕油气改革目标，打破油气行业由“两桶油”和少数几家大国企寡头垄断的格局，让民营企业和社会资本有机会进入油气领域，促进油气领域的竞争，激发油气勘探、炼制、输送和销售全产业链的发展活力，并最终通过质优价廉的油气产品和服务，惠及工业用户，降低其生产成本，提升实体经济的竞争力。

三是建立和完善油气行业市场定价机制。凡是能由市场形成价格的都交给市场，政府不进行不当干预。推进石油、天然气定价机制改革，放开竞争性环节价格。通过价格改革进一步完善市场在资源配置中起决定性作用的政策环境。继续推进成品油价格改革，探索引入第三方独立机构报价模式，增强油价调整的透明性。围绕使市场在资源配置中发挥决定性作用的目标，建立灵活反映市场供需状况，兼顾能源产品资源稀缺程度、清洁环保和便捷性等特性，体现能源产品合理比价关系的价格体系，利用价格的市场信号作用，推动能源品种向更清洁、更环保、更便捷的方向转变。加大税收的调节力度，并转移至零售环节征收，同时继续严格规范道路收费有关规定。

（四）保障改革落在实处：创新改革体制机制

一是健全国家层面政策法规体系。加快油气领域立法和完善相关法律法规，包括《能源法》等基础性法规和《石油和天然气法》《油气管道法》《石油和天然气进出口管理法》《油气监管法》等单行法，以及行业行政性法规、条例、产业政策和相关标准。改革和完善油气领域配套制度，例如改革矿权。完善市场主体、市场商业模式等方面所涉及的基金、合伙、公司和契约式合作、融资、反垄断、反不正當竞争等方面的司法解释和相关配套政策，为化解改革实践中出现的矛盾纠纷提供法律依据。

二是形成有法可依的油气监管机制。促进政府监管部门、行业协会、石油石化公司等各司其职，形成规范有序的行业监管体系。加强油气领域的行业监管力度，建立健全油气法治体系。构建“分段分级监管”的油气监管体系，理顺中央与地方对行业监管的责任关系，重点监管涉及国家利益、公众利益的关键环节，实现企业健康发展和社会利益共享目标。推动石油天然气税费制度改革，建立起有利于石油天然气资源勘探、开发和流转的资源税费使用制度。完善石油天然气监管法律制度框架，强化监管能力建设，提高监管效率。

三是强化油气改革风险防控体系。坚持对原上市公司的控股地位;将三大油气企业的非油气核心业务进行专业化重组，并改制上市，成为相对独立的市场主体;剥离社会服务业务，实现社会化的有偿服务。强化油气领域安全环保标准体系，健全环境保护监测体系标准、加强油气领域改革风险防范。

（李红娟，中国宏观经济研究院体改所副研究员）