社会组织介入农村精准扶贫工作的机制构建研究——基于地方性实践的经验总结

胡善平， 程书松

(淮南师范学院 法学院， 安徽 淮南 232038)

近年来，随着我国反贫困理论研究的不断深化以及扶贫实务工作的不断推进，利用依存社会组织介入扶贫攻坚工作的重要性和工作机制构建探讨正不断受到社会各界的高度关注。国家更是以法规政策以及行政倡议的形式出台一系列文件支持社会组织介入扶贫工作。随着实务工作的不断积累，进行经验梳理并对现实工作中社会组织介入扶贫实践所暴露的问题开展梳理分析能够有效推动后续工作的不断完善。社会组织作为社会建设的主体元素之一，依托在精准扶贫这一典型社会行动运作过程中所揭示的国家、社会组织、个体之间的相互关联性分析，有利于推动公民社会建设以及多元社会治理体系的构建；有利于具体分析国家、社会组织等介入主体彼此之间相互型塑、相互规制的运行体系特点，推动共享、合作社会治理框架的完善，实现多元需求和多元供给之间的有效衔接与整合。社会组织是推进国家治理体系和治理能力现代化提升的重要主体之一，加强精准扶贫工作中社会组织参与动机、激励机制分析，不仅能够有效降低政府开展扶贫工作的成本，更能提高扶贫工作的效率和效果，还能够保障扶贫工作的公正、公平、公开，对于建立现代化国家扶贫治理体系具有重要的意义。

一、文献梳理与分析

以社会组织+精准扶贫以及社会组织+扶贫为检索项进行相关文献检索，并以此为基础进行文本内容性分析，有利于在内容研究的基础上开展对策因应。依托地方性经验的总结，梳理社会组织介入农村精准扶贫工作机制实际运行中存在的问题，通过实务工作的经验积淀不断验证检测社会组织介入精准扶贫的可行路线和理论设定有利于规避可能的各种风险。如图1所示，两者在历时性分布上具有同构性,学术热点分别集中于反贫困、农村工作、精准扶贫等方面。文献时间跨度超过30多年，大体上和中国改革开放以及社会组织管理模式转型发展的历史同步。社会组织介入精准扶贫工作的相关研究2014年之后有着较大幅度的递增。这与精准扶贫作为国家战略提出的政治导向有着密切的关联，同时也与我国社会组织管理方式的变革创新实践存在着密切的关联。学术研究的具体方法应用、研究数据呈现必须坚持价值中立的原则，但研究主题的选定则必然存在着价值介入的关联性问题。政治行动、政党倡议等都对学术研究的关注点存在着较为显著的形塑功能。

图1 社会组织介入精准扶贫研究文献历时分布

图2 社会组织介入精准扶贫相关研究文献总体趋势分析

从文献研究的关键词共现网络分布来看，社会组织+精准扶贫研究与政府以及市场失灵、社会资本链接、公民社会建设、协同多元治理等议题研究存在着较高的关联性[1，2]。一方面社会组织介入的必要性和可行性分析较为突出，普遍作为第三方力量的社会组织介入能够有效回应政府失灵、市场失灵问题的发生，能够有效提升社会组织的社会嵌入和社会整合功能发挥。另一方面精准扶贫实践领域中政府、市场、社会组织等多元主体的介入匹配，资源配置的关联性分析这一价值倾向较为鲜明。部分学者注重从负向、潜在功能的视角出发研究我国传统扶贫方式存在的问题，并试图通过阻隔要素的针对性破解，并通过技术手段的有效植入、流程管理的精密化提升以不断推进扶贫工作的科学化、效益化。

图3 精准扶贫研究关键词共现网络图

从文献期刊类型分布的集中度来看，相关研究主要集中于中国社会组织、农村经济与科技以及大社会等杂志领域，文献集中度高，反映出学术研究的专业性聚集较好。

图4 精准扶贫研究学科领域分布图

通过文本分析，不难发现现有研究主要从以下几个方面开展社会组织介入精准扶贫工作的理论与实务分析。

第一，社会组织介入精准扶贫工作的领域和切入点分析。学者从国家政策层面以及社会组织自身建设层面论述了社会组织介入扶贫工作的必要性、政策性。依据政府政策倡导论述了社会组织介入精准扶贫的具体可行领域[3]。从公民社会建设以及社会治理层面论述了社会组织介入扶贫工作的现实意义，社会组织的有效介入能够构建全员参与的动员式扶贫机制，能够充分发挥社会组织在人才、信息、技术等方面的优势，有效匹配补充行政化扶贫工作的不足。社会组织的类别各有不同，行业各具特色，领域各有侧重，因而能够有效回应贫困对象差异化、个别化的需求，在本质上能够很好地贯彻匹配精准扶贫的内核要义。对此，各类社会组织要针对贫困地区和贫困人口，结合自身的特色和优势选准帮扶对象，因地制宜地做好对口帮扶、产业帮扶、智力帮扶、医疗帮扶、教育帮扶、捐款帮扶、环境保护等领域的帮扶工作，实现社会资源与帮扶对象的精准对接。学者普遍认为应该总结生成一批具有特色的社会扶贫开发服务项目，以进一步彰显社会组织的社会责任和自身价值。

第二，论述社会组织介入扶贫工作的阻隔因素，探讨了推进介入机制运行畅通必须构建的重点领域。认为政策限制、能力不足、管理模式阻隔是限制社会组织介入精准扶贫工作的主要因素，提出从政策扶持、能力提升、管理模式创新纬度构建精准扶贫框架体系的因应措施。从市场失灵、政府失灵以及社会组织自身所具有的优势等视角出发，论证了社会组织介入精准扶贫的必要性、可行性以及优势发挥，认为社会组织介入精准扶贫工作必须紧紧围绕项目驱动、资源整合、供给测改革等领域开展，以发挥社会组织所具有的专业优势以及所具有的灵活性、技术性等方面的潜能[4]。

第三，地方性实践的数据分析和经验总结。现有研究个案性质的过程分析和理论分析较为普遍，缺乏一般规律的推演梳理，大数据整合的深度有待提升。地方性实践主要集中于社会组织建设体系较为完善和社会组织管理考核较为成熟的地区，如广东、四川、江西等地[5，6]。这些地区先行试点的经验总结可以作为其他地区参照执行的重要借鉴。学者普遍认为，社会组织介入精准扶贫工作，能够为自身发展赢得可行空间和合法性权威，能够推动中国的社会建设和社会治理。

这些研究及其提出的政策建议比较偏重于理论分析，侧重于从国家层面突出扶贫资源的整合以构建全方位、立体化的精准扶贫体系，通过系统整合和主体联接营造全社会携手共同介入的工作机制以减少单一行政主体资源投入的弊端和不足。从内源性视角出发去分析社会组织介入精准扶贫的内生动力、意图愿景以及现实运作考察的研究略显欠缺。另外，社会组织介入扶贫工作区域性比较、国内外比较的文献较为缺乏。通过地方性实践经验的总结，梳理社会组织介入精准扶贫工作的机制创新，必将有利于创设社会组织的全新实践场域，有利于推动社会多元治理体系的构建。

二、社会组织介入精准扶贫工作的地方性实践

第一，社会组织介入精准扶贫工作的经验总结和机制梳理。

为积极响应政府精准扶贫的政治宣誓，淮南市社会组织联合会先后出台社会组织介入精准扶贫的倡议书和行动纲领等文件，重点围绕消费扶贫、就业扶贫、技术扶贫、资金扶贫以及社会组织自行确定的帮扶项目开展精准扶贫，积极构建社会组织介入精准扶贫工作的机制路径，取得了很好的社会效益和政治影响。各社会组织的业务联系单位和登记机构、民政以及福利系统均积极探索尝试通过政府购买社会组织专业服务、政府采购、政府与社会组织PPP模式联合运营等方式为社会组织介入精准扶贫提供必要的资金支持，积极构建运作推介的平台介体。但从具体提供的服务和实际运作来看，各个社会组织的主动性和优势开发力度仍显不够，被动式、响应式扶贫的特点较为明显，扶贫行为的动力激发、机制保障、内培外联开发仍有不足，社会组织介入精准扶贫工作的绩效考核与功能评估体系、机制仍有待进一步完善健全。

扶贫介入与开发作为特殊性质的社会行为，通常以贫困群体及其所属辖区为行动对象，并且要借助特殊的手段与条件在既定的情景中开展。社会行动理论认为社会行动作为社会现实中最小的和最基本的单位，每一个单位行动都包括手段、目的、条件和规范等要素，这在理论上高度切合社会工作系统理论所指涉的改变媒介系统、行动系统、目标系统、服务对象系统的具体规定。因而推动社会组织介入社会扶贫工作也就必须围绕这些方向开展工作。从地方性实践的角度来看，各个社会组织通常将社会组织自身目标嵌入精准扶贫的宏大政治叙事之中。如电子商务协会、教育协会、淮南温州商会等社会组织就积极将拓展精准扶贫实践与自身组织业务发展加以紧密集合以推动彼此之间合作关系的构建。同时各个社会组织通常会基于自身行业属性和资源禀赋开展专业性精准扶贫介入活动，如淮南掌部研究所、东龙药贴研究所等社会组织就结合自己在医疗保健领域拥有的优势资源开展健康扶贫和就业扶贫。但大多数社会组织依然习惯于通过货币现金以及物资资助的方式开展直接帮扶和要素投入，精准扶贫的介入深度和渠道有待进一步的研发和拓展。专业社会组织通过承接政府购买服务的方式介入具体领域扶贫工作的专项考核，评判资金使用、项目效果以及程序正义等能够有效提升社会组织自身的专业权威和专业影响力，从而有利于其自身进一步拓宽行动的空间与场域。因而，亦有不少社会组织通过积极承办各种志愿性质的专业培训、技能培训和业务培训以提升贫困对象的能力素养和技能储备，以追求自身社会责任的履行和担当。社会组织的积极介入能够丰富健全精准扶贫工作的媒介系统、行动系统，能够为多元整合介入工作机制的构建生成提供智力支持和资源支持。社会组织的充分介入、参与能够有效优化介入主体构成，构建相互监督、优化匹配的多元治理体系。

第二，社会组织介入精准扶贫工作的主要措施和路径倡议。

截至2018年底，淮南市各区共有各种类型社会组织1318个，包含有社会组织(行业协会、学术性团体、专业性社团、联合性社团)、民办非企业单位，基金会三大类型，涉及的领域涵盖教育、体育、医疗、企业等各个门类。专业性、技术性色彩鲜明，蕴含着宝贵的人力资源、技术储备以及信息优势，理论上能够供给多元化的专业服务和潜力激发的可行空间。在自我造血功能有限的前提下，绝大多数社会组织依然需要政府的转移支付来维持组织的运转，这通常会造就社会组织以依附和服从的方式来获取资源配给，从而限定了自己的行为可能和场域选择。政府规制与引导的行为会选择通过监视、规范裁决和检查机制来不断型塑社会组织的行为策略并推动社会建设和治理体系的完善化。围绕精准扶贫的本质内涵，淮南市社会组织联合会、淮南市民政局作为社会组织介入扶贫工作的组织者和发起者，主要通过以下措施推进社会组织参与介入精准扶贫具体业务工作的开展，积淀了一些宝贵的经验并初步形成了既定的工作常模，但也存在不少问题需要进一步地深入研究，以推动构建有效的社会组织介入精准扶贫的工作体系。

为扎实有效开展工作，提升贫困户、贫困地区的抗逆力，淮南市推进各级各类社会组织积极参与精准扶贫而采取的介入策略主要有：一是积极开展千百名社会组织负责人走基层活动。通过走访、调研、论证掌握第一手材料，对具有指导性、普遍性的扶贫项目，引介各级民政部门一同参与研究、论证、制定方案，找准帮扶开发的结合点，进一步拓展扶贫介入的路径。建立一对一、一帮一的结对子帮扶形式，实现帮扶项目逐一对接。二是精确确定帮扶对象，通过供需互嵌锚地服务方向，发挥民主引导社会组织参与制定方案。在确定帮扶对象的基础上制定具体的实施方案，明确目标任务、明确帮扶方式、明确达到的效果，确保取得成效。三是总结经验、宣传典型。各级民政部门通过加强对社会组织参与扶贫开发工作的指导和宣传，总结和推广先进典型和经验，对热心扶贫事业做出贡献的社会组织予以表彰，并在财政支持项目和政府购买服务方面优先考虑。其中比较典型的做法有如下几点：首先是依托组织联合，开展需求评估，锚地精准扶贫工作切入点。依托协会多元主体的资源优势，通过介入淮南市各个层面精准扶贫工作绩效评估，掌握淮南市贫困人口大数据信息并进行内部结构分析。经由各种层次精准扶贫工作绩效考核、督察工作的实务积淀，设计完善各种结构式访谈提纲、精准扶贫考核指标体系，在对策研究等方面开展了很多富有成效的验证介入。其次是充分发挥信息技术的集成优势，实现需求、供给的集成匹配。淮南市政府将各种统计口径生成的贫困户信息通过智慧平台进行数据集成，并在保密原则下构建需求目录向各个专业社会组织公开。同时也通过项目清单的形式向社会组织发包政府购买服务项目，推进政府行为的精密化以消解单纯行政精英对政策制定的过度干扰。淮南市民政局购买居家养老服务项目就很好地诠释了这种形式精准扶贫的项目运作。淮南市民政局基于数据集成，通过购买社会组织专业服务的方式将全市范围内的贫困老人居家养老服务委派给专业社会组织。将原先货币支付的扶贫措施改造为提供服务券的形式，引介养老企业、社会组织等主体并运用市场化运营的方式构建社区居家养老扶贫体系。在满足贫困群体基本需求的基础上，同时也有效推动了相关领域的产业发展和就业推进。再次就是突出潜能开发，鼓励推进多元参与。其它性质社会组织介入精准扶贫工作也在实践基础上不断创新工作机制，拓展和挖掘自身潜能以推进社会主体建设。淮南市社会组织在响应政府倡议的基础上，不断拓展精准扶贫的具体介入领域、创新工作方法，在职业教育、电子商务、农业培育等方面均作出了积极的探索，取得了不小的成绩，形成了多元主体整合介入工作机制，在扶贫领域初步实现国家逻辑、政府逻辑、市场逻辑以及社会逻辑的有机融合。

三、社会组织介入农村精准扶贫工作的机制构建

2015年6月，习近平在贵州调研期间指出，扶贫开发是全党全社会的共同责任，推进扶贫开发工作要切实强化社会合力，动员和凝聚全社会力量广泛参与。新形势下政府应当与社会其他扶贫主体共同努力，合作扶贫，这也是建构现代化国家扶贫体系的迫切需要。社会组织参与精准扶贫是降低政府扶贫成本的有效手段。反贫困理论认为栖息地的资源禀赋、资本储备、人力资源等各种内外要素的利用、配置情况直接决定着该地区的贫富程度。经过几十年的反贫困实践，中国的扶贫工作取得了举世瞩目的成绩，但仍然存在着介入主体较为单一，内源激发不够等方面问题，有待进一步发挥各类社会组织的资源优势和禀赋，以推动形成全员参与的扶贫工作机制。

2014年之后，中国的扶贫工作进入了精准施策、精准帮扶攻坚克难的新时期。实务层面中央、各地各级政府所采取的名目繁多的措施大体上可以总结为个案微观层面的帮扶范式和社区整体层面的帮扶范式。个案层面的主要措施以直接回应贫困个体及其家庭的致贫原因为运作逻辑，突出物质援助、危机干预和关系联结，如雨露计划、危房改造、医疗救助等。社区整体层面的扶贫措施突出贫困户所属地区经济的整体开发和可行能力的培养，旨在通过产业政策、资本下乡等宏观方法催生辖区经济产业链，从而为贫困户提供更多的就业机会并拓宽其收入来源和渠道，如产业扶贫、公共设施建设、单位对口帮扶等，突出社区的整体性结构变迁。经济学理论认为，财富的来源最为直接的影响因素有土地、资本和劳动力，三者之间的组合匹配在空间上的格局直接决定着一个国家的城市和产业格局。贫困地区之所以贫困，从宏观层面上来说，主要是源于资源禀赋、比较优势方面存在的劣势致使生产性要素不能实现区域内的积聚甚至发生了外流，从而削弱了辖区及其内部民众抵御风险的能力并造成可行能力的低下。精准扶贫的目标就在于通过内在动力激发以及外部资源投入的协力合作实现贫困地区内的要素集聚，通过提升资本吸附能力以推动辖区内的产业革命，从而进一步发挥连锁经济社会溢出作用。社会组织在资源禀赋、动员能力方面具有着政府和市场难以企及的灵活性、专业性，通过调动社会各个层面组织要素的活力能够更好地发挥整合性介入的优势[7]。在实务工作不断积累总结的基础上，在精准扶贫工作机制构建问题领域，学者们初步达成了以下学术共识。

第一，在理念上突出流程管理和系统整合，强化资源与规则的匹配。

社会行动机制的构成要素包含动力源开发、保障体系构建、激励维护、控制协调以及整合系统等要素。因而社会组织介入农村精准扶贫工作的机制构建也必须围绕这些主题元素来开展相应工作。具体来说，动力源开发在于突出社会组织介入精准扶贫的动机激发和引导，可以通过行政考核以及资源配置、奖励等方式促发社会组织的积极性。在社会组织脱钩治理还没有彻底贯彻执行的现实情况下，政府基于资源垄断和行政管辖通过行政命令的手段虽然能够促使社会组织执行有关精准扶贫的倡议，但积极性、主动性难免会受到一定程度的损伤。通过评级认定以及相关考核，赋予其必要的声望和激励往往能够更好地推动社会组织的内部治理以及行为方向的选择。保障体系突出在法规、政策以及执行协调方面给予社会组织以必要的帮扶，以型构社会组织介入精准扶贫工作的表意体系，同时积极构建其合法性和实践场域。通过舆论和符号体系实现对社会组织资源投入、行为实践的规制引导。

第二，通过政策引导加以行为规制，发挥社会组织优势，消解政府失灵、市场失灵的潜在风险，积极构建社会组织介入的行为空间。

当前中国的减贫多采用市场化、行政化配置的发展路径，新时代的扶贫事业则更多的强调调动多样化主体的参与。但以发展主义为中心的贫困治理往往采取的是自上而下的视角，发展项目的设置、推行往往与贫困地区、贫困人口需求背道而驰，更为严重的是一些社会工程的实施竟然带来意想不到的风险，所以斯科特提醒我们要警惕同质化的、对象化的治理方式。社会组织可以基于自身多元化、专业化的显著特点，精细化地开展精准扶贫，避免同质化扶贫介入的潜在风险。国家层面精准扶贫政策倡议的出台是基于社会主义本质属性的客观价值需求，同时也是基于中国几十年反贫困实践不断总结而生成的现实性需要。精准扶贫措施的积极推进，有利于推动社会平等化进程的建设，能够有效因应贫富差距带来的各种现实性挑战，能够维护社会稳定，实现国家治理的现代化和体系化。同时亦能够发挥十分积极的经济、社会效益。

第三，突出内培外联，强化能力建设和可行路径选择的培育。

社会组织介入精准扶贫工作虽然具备很多优势，但社会组织由于内部治理体系的差异化以及资源储备的区隔，难免有能力不足、理念不清等方面的问题。可以通过专业培训、政策宣讲、机构探访等方式提升社会组织从业人员对于扶贫工作的认知和实践体验，通过需求调查、数据分析、方法介入等专业知识的培训和政策宣讲，通过平台搭建、技术联合和数据集成推进社会组织能力体系建设。围绕基本条件、自身建设、社会服务以及工作绩效等指标体系强化社会组织能力体系建设，以便更好地承接精准扶贫工作。注重类型分析以及优势资源的开发拓展，实现精准扶贫社会组织多元供给的结构性调整。改革公共产品购买形式提供资金保障，丰富运行形式实现多样化介入。社会组织积极响应国家倡导投身精准扶贫，除了其自身具有这一方面的能力和优势之外，亦包含有比较现实的利益衡量。社会组织多元性的现实结构、组织特点能够有效回应贫困户多元化脱贫需求，通过积极参与、有效回应政府扶贫倡议能够获取政府的认可，从而为自身后续组织建设、业务拓展创设合法性链接。在社会组织运行资金主要依托政府转移性财政支付的现实境遇情况下，将履行社会责任尤其是扶贫责任的情况纳入考评体系，很好地体现了国家检察制度以及规范裁决的导向功能。

四、社会组织介入农村精准扶贫工作机制构建的价值评判和追求

通过供给与需求的有效整合、衔接，能够达成和发挥多方面的积极功能。社会组织介入精准扶贫实践场域的获取以及资源配置机制的不断优化，能够有效应对精准扶贫领域政府失灵、市场失灵等方面的问题，积极配合并监督政府的扶贫工作。从扶贫主体的构成来看，政府主体在精准扶贫领域占据着绝对的主导地位，无论从项目设定还是资金投入方面来看，政府依托强大的行政体系和资源调度能力紧紧地锁定了其他行为主体的行为方向和可行路径。但缺乏有效外部监督往往会造成精准扶贫工作的目标置换，产生项目精英猎取、扶贫寻租、数据扶贫等系列问题。社会组织利用自身优势开展外部监督能够有效评估政府扶贫行为的绩效状态，避免内部评估可能存续的各种阻隔。为贯彻落实习近平总书记关于脱贫攻坚的重要讲话精神，民政部颁发了《国务院办公厅关于进一步动员社会各方面力量参与扶贫开发的意见》，为社会组织介入精准扶贫工作，获取实践空间提供了政策依据。通过系统整合和主体联接营造全社会携手共同介入农村精准扶贫的工作机制以减少单一行政主体资源投入的弊端和不足。从内源性视角出发去分析社会组织介入精准扶贫的内生动力、意图愿景以及现实运作，通过专业指导和能力培训提升社会组织开展精准扶贫工作的能力。发挥专业社会组织在医疗、教育等领域精准扶贫的优势和潜能，同时不断提升社会组织服务能力体系的构建。社会组织能够利用独立第三方的地位优势，有效监督市场逻辑下逐利趋向和政府官员政绩彰显趋向之间的共谋，采用多元策略构建自身运行空间以发挥监督制衡作用。

社会组织多元供给及能力储备与精准扶贫对象内在需求的有机链接，能够有效推动精准扶贫目标的达成。贫困户扶贫需求和供给平台的有效搭建和联合能够为推动社会组织组织体制、服务体制以及治理体制的完善提升提供实践场域。精准扶贫实践领域作为包含各种显性以及隐而未发的力量活动空间，同时也是各种力量争夺话语权以及运行支配权的空间，旨在维持或变更场域中这些力量的构型。社会组织的有效介入能够丰富扶贫场域行为主体的数量、变革空域范围内的主体关系，从而为多元治理框架的形成奠定基础。精准扶贫的空间经由主体关系而确定，也正因为这种相互交织，使得精准扶贫实践场域不可避免地与知识、权力等元素紧密关联。通过知识、权力以及话语构建发挥社会组织在精准识别贫困人口、制定扶贫规划、安排扶贫项目、资金管理、监督等过程中的角色定位。不断转变理念、拓宽社会组织参与渠道、建立政府与社会组织间有效的合作机制。同时积极依托社会工作专业机构搭建社会组织介入精准扶贫工作的信息整合平台，构建多元供给与需求回应的长效机制。实务工作中通过开展社会组织资源分析和能力培训工作，以设定项目的方式，围绕动力机制、整合机制、激励机制等方面建设推动平台建设；依托需求调查、数据分析、方法介入等专业知识的培训和政策宣讲，通过平台搭建、技术联合和数据集成推进社会组织能力体系建设；围绕基本条件、自身建设、社会服务以及工作绩效等指标体系强化社会组织能力体系建设，以便更好地承接精准扶贫工作。

社会组织与政府、市场等主体联动协调机制的构建完善，提升多元主体之间的匹配优化度。政府通过政策倡议、评估认定加强社会组织的责任履职和参与度，将项目承接资格与评级考核结果直接关联，提升社会组织的积极性。市场主体可以借助社会组织在信息收集、市场准入等方面的优势，通过信息共享降低运营成本，从而积极参与到农村的资本化、产业化改革进程之中，通过资本反哺推进农村地区的流动性。农村地区产业合作社、村民联合会等社会组织的健全和发展，能够提升村民的团体谈判能力和可行能力，从而能够构建起与市场主体平等沟通的工作机制。

社会组织积极介入精准扶贫，在推动履行社会责任的同时也能够推动社会组织自身建设。多中心以及多元主体的有效介入能够实现精准扶贫机制创新性、示范性构建。有利于推动整合视角的运用以及多元供给与多元需求的平台搭建，实现区域范围内社会组织信息的共享与互动。同时也应该在业务活动中，强化信息化、智能化等新技术的使用，在与政府、市场等主体及运行逻辑的互动过程中构建自身的行为策略，推动社会自身建设。