新中国70年乡村治理：变迁、主线及方向

蒋永穆 王丽萍 祝林林

摘 要：乡村治理作为一种上层建筑，随着国家经济社会的发展而不断变迁。新中国成立70年来，我国的乡村治理大致经历了四个阶段：“村社合一”阶段、“政社合一”阶段、“乡政村治”阶段、“三治结合”阶段。70年的乡村治理变迁历程表现出四个显著特征：一是村民参与乡村治理——由间接到直接的转变，二是乡村治理的主体——由单一到多元的转变，三是乡村治理的模式——由“管治”到“三治结合”的转变，四是国家与乡村的治理关系——由“汲取”到“给予”的转变。同时，有五条鲜明主线贯穿整个变迁历程：以推进农业农村现代化为总目标、以坚持党的领导为统领、以平衡政府与农民的关系为内容、以适应国家经济社会发展为需要、以尊重农民主体地位为旨归。新时代加强乡村治理需要紧扣国家现代化的目标、健全“三治结合”的乡村治理体系、加强农村基层党组织建设、构建治理主体的利益协调机制，从而有效推进乡村治理现代化。

关键词：乡村治理;发展历程;变迁主线;发展方向

作者简介：蒋永穆，四川大学经济学院教授、博士生导师（成都  610065）;王丽萍，四川大学马克思主义学院博士研究生，西藏大学马克思主义学院副教授（成都  610065）;祝林林，四川大学马克思主义学院博士研究生（成都  610065）

基金项目：国家社科基金重大项目“精准扶贫思想：生成逻辑、内容体系和实践效果研究”（18ZDA035）

DOI编码：10.19667/j.cnki.cn23-1070/c.2019.05.001

乡村治理作为国家治理的重要组成部分，其治理成效直接关系到整个国家社会治理的成色。因此，党和国家历来十分重视乡村治理的探索与创新。新中国成立70年来，党和国家根据农村生产力和国家经济社会发展的需要不断调整乡村治理的政策与方式，推动乡村治理的变革。70年的乡村治理实践表明，党领导广大农民运用马克思主义基本原理、方法、立场与中国的乡村实际情况相结合，探索出了一条符合中国国情并具有中国特色的乡村治理道路。在70年的乡村治理实践中，中国的乡村治理始终围绕实现乡村治理现代化而不断积极探索和开拓进取。回顾中国乡村治理走过的70年不平凡的历程，不仅有利于理解中国乡村治理现代化的逻辑，而且还有利于回答马克思主义在指导中国乡村治理方面为什么“行”、中国共产党在领导中国乡村治理方面为什么“能”以及中国特色社会主义的乡村治理为什么“好”三个问题。

基于以上认识，立足新中国成立70周年和新时代的时代背景，以中国农村经济重大变革和国家政策文本为依据，系统梳理乡村治理70年的演进历程、总结其变迁特征、提炼其变迁主线，不仅有利于讲清中国乡村治理成就背后的中国特色和中国优势，还有利于为新时代实现乡村治理现代化找准方向。

一、新中国70年乡村治理的历史进程

新中国成立以来，我国乡村治理走过了极不平凡的70年。以典型的乡村治理模式和治理方式为依据，可以将其大致分为四个阶段：“村社合一”阶段、“政社合一”阶段、“乡政村治”阶段、“三治结合”阶段。不同阶段的乡村治理，其时代背景、目标任务、主要内容、治理效果各不相同，但它们之间又存在时间上的继起性和空间上的并存性，生动反映了乡村治理的变迁历程。

（一）“村社合一”阶段（1949—1957年）

新中国成立初期，国家建设千疮百孔、百废待兴。迅速恢复和发展国民经济，是新中国成立以后的头等大事。我国是一个传统的农业大国，农村是国家经济的命脉。当时在农村占主导地位的“少数人占有大部分土地”的封建土地所有制严重束缚了农村社会生产力的发展，土地制度改革和农村社会主义改造是解放和发展农村社会生产力的必由之路。当时的国家力量尚未真正到达乡村社会，中国共产党利用战时经验和在老解放区开展土地改革的成功实践，采用直接组织农民的方式，在全国农村领导开展了轰轰烈烈的土地改革运动。从1949年新中国成立到1952年，“约有三亿农业人口的地区，在这三年之中完成了土地改革。加上三年以前即已完成土地改革的老解放区，完成土地改革地区的农业人口已共占全国农业人口总数的百分之九十以上”。1农民得到了土地，生产积极性空前高涨，竭尽全力投入农业生产，使得农村生产力水平得到很大提高，农业生产得到很大发展。土地改革完成以后，为了改善以农民个体私有土地为基础的小农户经营制度，整合农村资源，以“互助组”为起点的农村合作化运动，伴随着土地改革的深入而兴起。1953年至1957年期间，由最初的六、七户农民组成的“互助组”逐步发展，形成了后来完全社会主义性质的高级农业生产合作社，实现了对土地从个人私有向集体所有的转变，基本上完成了农村社会主义改造的任务。同时农村生产力水平也得以提升，粮食产量及农林牧渔业生产总值都有较大幅度的增长。可以说这一时期土地制度的胜利改革为农业合作化运动奠定了基础，农业合作化进程中对农民集体力量的凝聚，又极大地整合了农村资源，推动了农村基础设施的建设和农村经济社会的发展。

（二）“政社合一”阶段（1958—1982年）

随着农业合作化运动的深入、农村农业合作社的规模不断扩大，直至高级农业生产合作社形成，国家对農村生产力量的集中也达到了极高的程度。1958年8月29日，国家颁布的《中共中央关于在农村建立人民公社问题的决议》提出了建立人民公社的基本方针。2“人民公社的实质是国家基层政权与乡村社会经济组织的重合，公社既是国家政权，又是乡村社会组织生产和生活的机构。”3这一时期，权力的高度集中和生产力量的高度集中，使得农村资源实现了更高程度的整合，主要农副产品产量大幅增长，农业生产条件极大改善，更为重要的是为国家的工业化发展提供了资源和保障，对新中国六、七十年代的经济发展和社会稳定起到了积极的促进作用。但是这一权力高度集中的乡村治理模式，也导致了生产方式的僵化。20世纪70年代末，高度集权的“政社合一”的治理模式与农村经济社会发展的弊端凸显。全能主义的治理模式和平均主义的分配方式，严重制约了农村经济的发展，农民丧失了生产积极性，普遍陷入极度贫困，农村社会严重缺乏生机和活力，并出现各种不稳定因素。这一时期国家放松了对农村社会的管控力度，农民有了更多的生产自主权。国家主要领导认可和鼓励安徽省凤阳县小岗村村民自发创造的“包干到户”的实际成效，并在政策层面上对“包干到户”的做法给予了肯定，为家庭联产承包责任制的推行和农村经济制度改革吹响了冲锋号。

（三）“乡政村治”阶段（1983—2016年）

随着农村生产力的发展，“政社合一”的治理模式已经不适应农村的发展。基于此，1983年中央一号文件《当前农村经济政策的若干问题》，提出实行政社分设和家庭联产承包责任制;同年10月，《关于实行政社分开建立乡政府的通知》的下发宣告了人民公社制度下“政社合一”模式的正式解体，“乡政村治”模式正式走上我国乡村治理的历史舞台。“乡政村治”包含两个方面，即基层政权建在乡镇，行使国家行政管理的职能，但不参与乡村社会直接具体的管理事务，乡（镇）下的村建立的村民委员会行使自治权，对乡村具体事务进行管理。1“乡政村治”是国家治理民主化法治化进程中的产物，其核心是村民自治，“乡政村治”模式从1998年颁布《中华人民共和国村民委员会组织法》开始，到2010年对《村民委员会组织法》进行修订，前后时间相隔12年，其产生、建立直至被普遍推广并不断得以完善，是一个在不断的探索实践和经验总结中循序推进的“渐进”过程。“乡政村治”体制推行过程中，还经历了乡村分治、党政分工、政企分开、撤并乡村、乡镇机构改革、农村税费改革、社会主义新农村建设等一系列制度的不断构建，乡村治理体制的改革不断深化。党的十八届三中全会通过了《关于全面深化改革若干重大问题的决定》，乡村治理的改革也进入了“深水区”，2“乡政村治”治理模式也在新的历史起点上与时俱进、改革创新，不断完善。

（四）“三治结合”阶段（2017年以后）

为了满足广大人民对美好生活的需要，党的十九大提出实施乡村振兴战略，并提出“健全自治、法治、德治”相结合的乡村治理体系。2018年中央一号文件《关于实施乡村振兴战略的意见》强调，构建乡村“三治结合”的治理机制。伴随乡村振兴战略的实施，乡村治理进入了“自治、法治、德治相结合”的新时代。“三治结合”乡村治理体制的提出是一个漫长的过程，它经过了新中国成立以来特别是改革开放以来乡村治理理论的不断发展和乡村社会治理的长期实践，是理论与实践有机结合的产物。“三治结合”的乡村治理机制是实施乡村振兴战略的重要制度安排。自治、法治、德治“三治结合”既是从民主管理转向有效治理的思路创新，又是满足农民日益增长的民主法治需要的重要手段;3健全自治、法治、德治相结合的乡村治理模式，既充分体现了以人为本的发展理念，与国家大政方针和政策导向相一致，又充分适应了乡村的发展实际，体现了村民的发展诉求，能够有力地促进乡村和谐稳定，4推进农业强、农村美、农民富的美好愿景的实现。

二、新中国70年乡村治理变迁的特征

新中国70年的乡村治理变迁历程，深刻反映了乡村治理在治理主体、治理方式等方面发生的巨大变化。通过回顾新中国70年来乡村治理发展历程，可以发现其变迁的轨迹大致体现出以下几个特征：村民参与乡村治理——由间接到直接的转变，乡村治理的主体——由单一到多元的转变，乡村治理的模式——由“管治”到“三治结合”的转变，国家与乡村的治理关系——由“汲取”到“给予”的转变。

（一）村民参与乡村治理：由间接到直接的转变

从1949年新中国成立到改革开放前的这一时期里，由于受到“苏联模式”和中国传统乡村治理文化以及国际国内环境的影响，我国在乡村构建的依然是“一个高度集权化的政治、经济与社会体制”，1尤其在人民公社体制中形成的“政社合一”乡村治理模式下，国家对乡村经济社会生活实行一元化的全面控制，广大农民群众只是“旁观者”。1978年农村经济体制改革拉开了改革开放的序幕，原来的“三级所有，队为基础”的“政社合一”乡村治理模式，越来越不适应农村社会生产力发展的要求。在这样的背景下，农村政治改革提上议事日程，经过一段时间的探索和实践，1982年颁布的《宪法》明确规定了“乡、民族乡、镇设立人民代表大会和人民政府”，2《宪法》还明确提出村民委员会是农村基层群众实现自治的基层组织。3这是中国历史上第一次以《宪法》明确赋予广大村民直接管理自己事务的权力，同时也是广大村民直接参与乡村治理的开始，由此，村民自治得以推行;随着民间组织的产生和发展，国家又将部分社会管理的权限分离下放给特定的农村民間组织，以此实现了乡村治理权利主体的转化。4随着农村改革的深入和农村生产力的不断发展，为了更好地适应广大村民直接参与乡村治理，1987年出台了《中华人民共和国村民委员会组织法》，并于1998年和2010年以及2018年先后修订，进一步依法保障了广大农民直接参与乡村治理的权利，更加明确了广大农村群众在乡村治理中的主体地位。

（二）乡村治理的主体：由单一到多元的转变

在新中国70年的乡村治理实践中，乡村治理的主体实现了由单一到多元的转变。新中国成立后，为了整合农村资源进行社会主义建设，乡村治理实行了国家主导下的“政社合一”的治理模式，以实现国家对农村社会的全面控制和介入，这种治理模式下，乡村治理的主体是单一的政府;改革开放以后，农村生产力极大发展，现有的农村生产关系已经不再适应生产力的发展要求，原来单一的乡村治理主体已经难以继续推进农村发展，农村生产关系亟待改变，为了更好地推进农村生产力的发展，乡村治理主体打破政府的单一主体模式，开始了政府与市场两元主体治理时期。52006年农村税费改革以后，乡村的治理主体又开始发生变化，尤其是在新农村建设的推动下，乡村治理主体变得越来越多元化，形成了以广大农民为主体，政府、市场、社会组织、新乡贤等多种组织和个人参与的多元主体的乡村治理模式。新时代，为了推进乡村治理体系现代化，一个以农民为主体，政府、社会组织、新乡贤以及新型经营主体参与的多元主体的乡村治理体系正在不断完善。这样的体系构建既保障了广大农民直接参与乡村治理的主体地位，调动其参与乡村建设和发展的积极性，也可以弥补农民参与乡村治理的部分缺陷，提升乡村治理的效果。

（三）乡村治理的模式：由“管治”到“三治结合”的转变

农村治理模式由“管治”到“自治、法治”，6再到新时代的“自治、法治、德治”三者相结合的治理模式，表明我国乡村治理的民主程度越来越高，治理效果越来越好，乡村社会越来越和谐。新中国成立初期，为了更好地恢复和发展国民经济以及巩固新生政权，在乡村治理的探索实践中，逐渐形成了“政社合一”的乡村治理模式，其实质是国家在管理乡村，是一种高度集权的管治模式。随着家庭生产承包责任制的广泛推行，农村生产力也不断得到发展，为乡村“自治”注入了强劲的动能。正如恩格斯所说：“在这些现实关系中，经济关系不管受到其他关系——政治的和意识形态的——多大影响，归根到底还是具有决定意义的，它构成一条贯穿始终的、唯一有助于理解的红线。”1改革开放以来，在农村推行的家庭联产承包责任制不仅有利于推进农村生产力的发展，也为推动乡村治理由“管治”向“自治”的转变及推进乡村自治的发展注入了动能;与此同时，“依法治国”成了国家治理的主导话语，政府加强了乡村社会的法制建设，把乡村自治纳入法治轨道。在新中国70年的乡村治理历史进程中，国家先后制定了并修改了《中华人民共和国村民委员会组织法》，从法律上规定村民委员会的运行模式以及广大村民参与乡村治理的权利;一系列关于乡村治理的法律法规和制度相继出台，将农村民主建设和村民自治发展逐步纳入了法治化、制度化轨道。2进入新时代，乡村振兴提到了国家战略的高度，自治、法治、德治相结合的乡村治理体系破茧而出，并向着“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”3的目标前进。

（四）国家与乡村的治理关系：从“汲取”到“给予”的转变

从新中国成立一直到农村税费改革之前，我国乡村治理的模式基本上都是属于“汲取”型的，2006年全面推行税费改革之后，国家对乡村治理的模式转变成为“给予”型。改革开放以前，为了迅速恢复国民经济以支援工业化和城市化建设，国家权力加强了对乡村的控制，从农村抽取大量的人力、物力以及财力，以获取大量的资源，进行国家建设。这样的汲取方式，极大地加重了农民的农业税费负担，农村农民的生活几乎整体陷入了贫困。农民对集体失去信心，这也导致了干群关系恶化，社会出现不稳定因素。改革开放以后，政府对农村的管控降低，尤其是2002年开启城乡统筹规划以后，国家对农村资源的汲取减少，农民负担开始减轻，2006年农村税费改革在全国推行，国家与乡村的治理关系从以前的资源提取向资源输入转变，这使得农民从基层政府的苛捐杂税中摆脱出来，生活水平得到不断提高，生存状态得到极大改善。4党的十八大以来，在推进乡村治理现代化的进程中，党和国家始终保持强农惠农富农政策不减，并持续不断为乡村的发展提供人、财、物等各方面的支持。

三、新中国70年乡村治理变迁的主线

新中国70年的乡村治理，始终随着社会经济发展而不断变迁。深刻理解新中国70年的乡村治理发展历程，需要厘清其变迁的主线。我们认为，尽管每一个时期的乡村治理在具体治理内容、治理方式等方面有些差异，但乡村治理始终贯穿五条主线，具体如图1所示（见下页）。

（一）实现一个目标：推进农业农村现代化

新中国成立以后党和政府就把实现国家现代化作为治理国家不变的目标，而农业农村现代化是国家现代化的有机组成部分，5因此，乡村治理的目标是推进农业农村现代化。推进农业农村现代化，在不同的时期有着不同的侧重点。在改革开放之前，中国农业现代化更加侧重于农业经济的现代化;改革开放之后，中国的农业现代化更加侧重于农业科技的现代化;6新时代以来，中国农业现代化更加注重农业农村协同的现代化。整个70年的乡村治理变迁，始终都围绕推进农业农村现代化而不断调整乡村治理的政策与方式。

在改革开放之前，党和国家围绕推进农业现代化不断创新乡村治理的政策。新中国成立初期，通过继续推进土地改革，废除封建土地制度，实现“耕者有其田”的目标，为农業现代化奠定了制度基础。社会主义改造时期，通过农业合作化运动建立农业合作社，建立社会主义制度，进一步为农业现代化奠定了制度基础;同时，合作社把广大农民组织起来，为农业现代化奠定了群众基础。“政社合一”乡村治理时期的治理实践，为后面推进农业现代化积累了宝贵经验。改革开放以后，党和国家围绕进一步推进农业现代化不断变革乡村治理方式与调整治理政策。农村经济体制改革的深化使得农村经济社会实现了飞跃式的发展。为了进一步推进农业现代化，党和国家开始了乡村治理的改革，废除“政社合一”的乡村治理模式，实行并不断完善村民自治的乡村治理模式，进而调动广大村民在农业现代化进程中的积极性。新时代以来，党和国家在总结实践经验的基础上，提出实现农业农村现代化的目标，提出构建“自治、法治、德治”相结合的乡村治理体系，为实现新时代农业农村现代化的目标奠定基础。

（二）坚持一个领导：坚持党的领导

党的领导决定了乡村治理的方向与性质。我国是社会主义国家，党是领导一切的，正如习近平同志在十九大报告中所说：“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。”1因此，中国的乡村治理需要坚持党的领导，需要党掌舵。在70年的乡村治理实践中，尽管乡村治理随着经济社会的发展而发生多次变革，但坚持党的领导是一以贯之的核心。这主要表现为党对乡村治理的领导和相关制度的完善，2具体体现在以下三个层面：党始终把握乡村治理的社会主义方向，党始终在实践中不断总结乡村治理经验并上升为理论，党始终在实践中不断完善乡村治理的政策和体制机制。

在改革开放之前的乡村治理实践中，为了尽快恢复国民经济、实现向社会主义过渡以及有效建设社会主义，党在乡村政治与经济建设等方面发挥了重要作用。通过制定农村土地改革与社会主义改造、建设的路线方针政策，重建乡村政府和加强乡村党组织建设，从而保证了乡村治理的有效推进。改革开放以来，党根据乡村治理面临的新形势与新问题，不断调整乡村治理的政策与方式。尤其是新世纪以来，连续发布中央“一号文件”聚焦“三农”问题，出台推动农业农村发展和农民增收的相关政策，这些文件是乡村治理的纲领性文件，是党领导乡村治理的见证;3党不断制定与完善村民自治的相关法律，确保广大农民参与乡村治理法治化;加强农村基层党组织建设和农村党员队伍建设，夯实党领导乡村治理的战斗堡垒和先锋队伍。新时代以来，党进一步加强对乡村治理的领导，通过开展美丽乡村建设、精准扶贫脱贫、农业供给侧结构性改革、农村“微腐败”治理、农村“扫黑除恶”专项斗争等举措，进一步完善乡村治理的政策和优化乡村治理的环境;同时党还继续加强了农村党组织建设和农村党员队伍建设，并在及时总结实践经验的基础上，提出健全“三治结合”乡村治理体系，有效保证了党对新时代乡村治理的领导。

（三）处理一对关系：平衡政府与农民的关系

政府与农民关系的变化直接影响到乡村治理的成效，乡村治理的过程也是平衡政府与农民关系的过程。政府与农民的关系包括宏观与微观两个层面：从宏观层面来讲，平衡政府与农民的关系具体包括平衡中央、地方和农民之间的关系;从微观层面来讲，平衡政府与农民的关系具体包括平衡乡政府、村干部和农民之间的关系。170年的乡村治理实践，始终紧扣平衡政府与农民关系展开，在实践中不断转变政府职能，从而构建良好的政府与农民关系。

改革开放之前，广大农民的物质较为贫乏。在近30年的乡村治理实践中，党和国家通过土地改革、农业合作化运动、兴修水利、农业机械化等举措，推动农村经济发展，从而满足广大农民日益增长的物质需要，进而实现乡村治理的维护秩序的功能。改革开放以后，随着农村生产关系的调整，农村生产力得到巨大的发展，广大农民的物质需要逐渐得到满足，其在文化、政治以及生态等方面的需要日益增长。党和国家逐渐变革乡村治理，废除人民公社化时期的“政社合一”的乡村治理模式，开始探索“乡政村治”的乡村治理模式，并在乡村治理的实践中更加注重农村的文化和生态等方面的建设。尤其是新农村建设时期提出的“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的总要求，对党和国家在乡村治理方面提出了更高要求。新时代以来，广大农民对美好生活需要的向往日益强烈，党和国家进一步完善乡村治理体系，推进农村政治、经济、文化、社会、生态以及党建全面发展。尤其是党的十九大提出了以“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”为总要求的乡村振兴战略，要求党和国家进一步创新乡村治理方式，推进实现广大农民日益增长的对美好生活的向往。

（四）服务一个大局：适应国家经济社会发展

国家与乡村是整体与部分的关系，二者是一个有机统一体，乡村治理作为国家治理的一个有机组成部分，始终服务于国家的整体战略，致力于推动国家经济社会的发展。适应国家经济社会发展的需要是乡村治理的重要目标，同时国家经济社会的发展也是乡村治理变革的主要推动力。70年的乡村治理变迁历程，体现出作为上层建筑的乡村治理活动始终为国家经济基础服务。2

在改革开放之前，为了巩固新生政权和恢复、发展国民经济，改变落后的农村面貌，巩固“站起来”的基础，我国在农村继续推进土地改革、实现农业合作社等一系列乡村治理举措，这极大地推动了国家经济的发展。改革开放以来，为了实现“富起来”的目标，农村经济改革率先打响改革的“第一枪”，随着家庭联产承包责任制在全国的推行，农村的生产力得到极大的发展。农村改革不仅为国家整体改革提供了宝贵经验，而且在人力、物力和财力等方面为国家经济社会的发展提供了源源不断的资源支持，不断变革的乡村治理推动农村和谐稳定，为国家经济社会的发展提供了环境保障。党的十八以来，党和国家不断完善乡村治理体系，调动一切积极因素为农村发展服务，并注重培育农村发展的内生动力，激活农村发展的全要素，为实现全面建成小康社会补齐“三农”这块“短板”。党的十九大作出中国特色社会主义进入新时代的科学论断，国家建设面临着新的目标和任务，党和国家顺应新形势提出了实施乡村振兴战略和健全“三治結合”乡村治理体系。新时代乡村治理的调整既是推动农村发展的需要，也是服务于国家“四个全面”战略布局和“五位一体”总体布局的需要，更是实现现代化强国的需要。

（五）尊重一个主体：坚持农民主体地位

马克思主义唯物史观认为人民群众是历史发展的推动者，正如习近平总书记所说：“人民既是历史的创造者、也是历史的见证者，既是历史的‘剧中人、也是历史的‘剧作者。”3中国的乡村治理发展实践无不是以尊重广大农民主体地位为基本导向的，始终坚持倾听民意、尊重其首创精神、总结其实践经验，构建其与国家的双向良性互动格局。170年的乡村治理变迁中，坚持农民主体地位主要体现以下四个方面：坚持乡村治理为了广大农民，坚持乡村治理依靠广大农民，坚持乡村治理的成果由广大农民共享，坚持乡村治理的效果由广大农民评判。

新中国70年的乡村治理变迁历程中，无论是何种模式下的乡村治理，乡村治理体系的变革与发展，始终都是依靠广大农民群众的。2改革开放前，乡村治理从满足农民的生产生活需要出发，开展土地革命、农业合作化运动等一系列乡村治理活动;与此同时，广大农民群众在生产小队的单元下积极参与生产和政治学习，切实做到乡村治理为了农民和依靠农民。改革开放以来，随着农村生产力的发展，原有的“政社合一”的乡村治理模式严重阻碍了农村生产力的进一步发展，3党和国家总结广大农民在实践中的乡村自治经验，最终以法律的形式将其制度化，并在实践中根据广大农民群众对“乡政村治”的满意度不断优化乡村治理的政策与方式。新时代以来，党和国家为了破解乡村治理面临的困境，及时总结农民在乡村治理实践中的新做法，提出“自治、法治、德治”相结合的乡村治理体系;为了满足广大农民对美好生活向往的需要，党和国家开展以美丽乡村建设为载体的乡村治理，尤其是党的十九大提出实施乡村振兴战略，进一步提升了广大农民在乡村治理中的获得感和幸福感。

四、新时代乡村治理的发展方向

新时代乡村治理面临新的挑战和目标任务，推进乡村治理的发展需要从历史与逻辑相统一的角度来思考。作为国家的一个有机组成部分，未来乡村治理需要紧扣国家现代化的目标;作为实现治理有效重要途径，未来乡村治理需要健全“三治结合”的乡村治理体系、加强农村基层党组织建设、构建治理主体的利益协调机制，从而有效推进乡村治理现代化。可以归结为目标治理、体系保障、组织保障、机制保障四个方面，具体如表1所示：

（一）紧扣国家现代化的目标

乡村治理作为国家治理的重要有机组成部分，新时代乡村治理需要紧扣实现国家现代化的目标，具体包括国家治理现代化和农业农村现代化。实现国家治理现代化既需要国家的顶层设计，也需要基层治理的实践与探索。4因此，新时代推进乡村治理需要把实现乡村振兴战略中治理有效的目标要求与实现国家治理现代化目标结合起来。实现乡村治理有效是乡村治理现代化的必然要求，这就要求在乡村治理的实践中不断完善乡村治理体系和创新乡村治理理念，构建多元主体参与的乡村治理体制，实现乡村多元主体协同治理。紧扣国家治理现代化，这要求将推进乡村治理现代化的进程与国家的战略安排有机衔接，尤其是与实现社会主义现代化强国有机衔接。这要求在推进乡村治理现代化的进程中，有计划、分步骤地实现乡村治理体系和治理能力的现代化，有序推进农业、农村、农民协同现代化。具体而言，分三个步骤：第一步，到2020年乡村治理体系进一步完善，治理能力得到提高，从而助推国家治理和农业农村现代化的进一步提高;第二步，到2035年乡村治理体系和治理能力现代化初步形成，从而助力实现国家治理和农业农村现代化基本实现;第三步，到本世纪中叶完全实现乡村治理体系和治理能力的现代化，最终实现国家治理和农业农村现代化。1

（二）健全“三治结合”的乡村治理体系

新时代乡村治理的重要目标是实现乡村振兴战略中的治理有效，而实现治理有效的关键在于坚持自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。正如习近平总书记所说：“健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，是实现乡村善治的有效途径。”2在新时代，健全“三治结合”的乡村治理体系需要从理论、方法和实践三个维度协同发力。乡村治理理论关乎乡村治理体系构建的科学性。科学性要求“三治结合”乡村治理体系的构建要反映新时代乡村治理的内在规律，必须以马克思主义理论为指导，尤其是以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，积极探索新时代乡村治理的内在规律，构建能够指导乡村治理实践的一般理论与特殊理论。乡村治理方法关乎乡村治理体系构建的可操作性。可操作性要求构建的“三治结合”的乡村治理体系能够具有很强的执行性以及有关方法符合实际情况，必须坚持从整体与部分相结合、系统与要素相结合等方法来制定新时代乡村治理的具体实施细则。乡村治理实践关乎乡村治理体系的实效性。实效性要求构建乡村治理体系能够给新时代乡村治理带来切实的成效并实现其目标要求，在健全“三治结合”的乡村治理体系中，充分发挥自治、法治、德治各自的功能，即自治化解矛盾、法治消除纷争、德治凝聚民心。

（三）加强农村基层党组织建设

新中国70年的乡村治理已经有力地证明了党管农村是乡村治理的最大优势和最大特色。正如习近平总书记所说：“办好农村的事情，关键在党。党管农村工作是我们的传统。这个传统不能丢。”3因此，新时代实现乡村治理现代化需要采取切实有效的措施来解决农村基层党组织“软弱涣散”的问题，加强农村基层党组织的建设，夯实根基。重点应从抓好制度建设、抓好干部队伍建设、抓好党员队伍建设三个方面着手。建设农村基层党组织首先要有完善的制度做保障，要在实践中抓好干部监督制度、资源保障制度、用人选拔制度、责任落实制度等制度建设，从而夯实新时代农村基层党组织建设的制度保障。党员干部是农村基层党组织建设的“领头雁”，他们的综合素质的高低将决定党组织建设的成效。因此，加强农村基层党组织建设需要抓好党员干部这个“关键少数”。具体来讲，需要优化党员干部的构成结构、提升党员干部的综合素质、提高党员干部的责任意识等。4党员是党组织的重要构成部分，党员的质量决定了党组织的质量。新时代加强农村党组织建设关键是提升其质量，因此，需要抓好党员队伍的质量建设。具体来说，需要通过入党前的严格审查与考核、入党后的培训与管理等方法，锻造一批政治素质过硬、思想素质较好、综合能力较强的党员队伍。

（四）构建治理主体的利益协调机制

新中国70年的乡村治理实践已经表明，乡村治理的主体已经实现了由单一向多元的转变。因此，在新时代的乡村治理实践中需要考虑相关主体的利益需求，构建与完善利益协调机制，使各个主体共享乡村治理的利益。5具体来讲需要构建经济利益、政治利益、社会利益、生态利益等协调机制，从而实现乡村利益共同体。构建经济利益协调机制就是在乡村治理的实践中建立合理的乡村治理经济效益的利益分享机制，使各个治理主体都能劳有所获，且能充分共享其参与乡村治理的经济效益。构建政治利益协调机制就是在乡村治理的实践中破除阻碍治理主体参与乡村治理的“藩篱”，打通各类治理主体有效参与乡村治理的渠道，使他们建言献策的权利能够在乡村发展的过程充分體现，保障他们的当家作主的权利，获得人生出彩的机会。构建社会利益协调机制就是在乡村治理的过程中破除社会公共服务“特权”思维，建立社会公共服务均等化体系，确保各类乡村治理主体都能平等享有社会公共服务。构建生态利益协调机制就是在乡村治理过程中有序推进生态补偿和生态效益分享机制，使各类乡村治理主体都能拥有分享“绿水青山”转为“金山银山”的权利;同时，构建平等的生态保障制度，满足他们对生态环境和生态产品的需要。

70 Years Rural Governance in New China：

Change， Main Line and Direction

JIANG Yong-mu， WANG Li-ping， ZHU Lin-lin

Abstract：  As a superstructure， rural governance has been changing with the development of national economy and society. Over the past 70 years since the founding of new China， rural governance of China has generally gone through four stages： the integration of village and community， the integration of government and community， the integration of township and village， and combination of self-government， rule of Law and rule of virtue. 70 rural governance transformation process shows four distinct characteristics. First， the villagers participate in the transition of the rural governance - from indirect to direct. Second， the relationship between country and country changes from “asking” to “giving”. Third， the subject of rural governance changes from single to multiple. Fourth， the mode of the rural governance transforms from “governance” to “three combination” cure. At the same time， there are five main lines running through the whole course of change： to promote agricultural and rural modernization as the general goal， to adhere to the leadership of the party as the guide， to balance the relationship between the government and farmers as the content， to adapt to the needs of national economic and social development， to respect the status of farmers as the main purpose. To strengthen rural governance in the new era， it is necessary to closely adhere to the goal of national modernization， improve the rural governance system of “combination of self-government， rule of Law and rule of virtue”， strengthen the construction of rural grass-roots party organizations， and build the interest coordination mechanism of governance bodies， so as to effectively promote rural governance modernization.

Key words：  rural governance， development course， main line of changes， the development direction